Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
AUTO SUPREMO N° 100
Sucre, 20 de febrero de 2020
Expediente: 323/2020-S
Demandante: Alex Jorge Sánchez Iraizos
Demandado: Gobierno Autónomo Departamental de Pando.
Departamento: Pando
Proceso: Social
Magistrado Relator: Lic. José Antonio Revilla Martínez.
VISTOS: El recurso de casación de fs. 76 a 78, interpuesto por el Gobierno Autónomo Departamental de Pando (GADP), representado por Toshio Apuri Salvatierra, en virtud al Testimonio de Poder No 744/2019 de 02 de abril de 2019, otorgado ante Notaría No 1 de la ciudad de Cobija, a cargo de la abogada, Eva Romero Saavedra (fs. 72 a 74), contra el Auto de Vista No 131/19 de 18 de julio de 2019, de fs. 68 a 69, emitido por la Sala Civil, Social de Familia, Niña, Niño y Adolescente, Contenciosa y Contencioso Administrativo del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro del proceso social por pago de subsidio de frontera, seguido a demanda de Alex Jorge Sánchez Iraizos, contra la entidad que representan los recurrentes, el Auto de Vista N° 136/19 de 12 de agosto por el que se concedió el recurso (fs.88), el Auto de 28 de agosto de 2019, por el que se admitió el recurso (fs. 97) y todo en cuanto ver convino:
I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO:
Sentencia:
Tramitado el proceso, el Juez de Trabajo y Seguridad Social de la ciudad de Cobija, emitió la Sentencia No 187 de 22 de junio de 2018 (fs. 37 a 38), declarando PROBADA la demanda de fojas 5, sin costas, ordenando al GADP, que cancele a favor del demandante Alex Jorge Sánchez Iraizos, la suma de Bs. 10.919.- (Diez mil novecientos diecinueve 00/100 Bolivianos), por concepto de subsidio de frontera por tres meses la gestión 2008, cinco meses por la gestión 2009 y aguinaldo, 3 meses de la gestión 2008 y por la gestión 2009, cinco meses, conforme evidencia la liquidación que se inserta la su parte resolutiva.
Auto de Vista:
En grado de Apelación, promovido por los representantes de la Gobernación demandada, (fs. 46 a 48), por Auto de Vista No 131/19 de 18 de julio de 2019, cursante de fs. 68 a 69, emitido por la Sala Civil, Social de Familia, Niña, Niño y Adolescente, Contenciosa y Contencioso Administrativo del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, se CONFIRMÓ la Sentencia apelada y declaró IMPROBADA la excepción de prescripción.
II.- RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACION Y ADMISIÓN:
Contra el referido Auto de Vista, el GADP, representado por Jorge Felipez Yavi y Toshio Apuri Salvatierra, interpusieron recurso de casación, conforme los fundamentos del escrito de fs. 76 a 78, contestado el recurso de casación por el demandante, por lo que, luego de su remisión ante este Tribunal, cumpliendo el Auto de 12 de agosto de 2019 (fs. 88), mediante Auto de 28 de agosto de 2019 (fs. 97), se declaró admisible; por consiguiente, dicho recurso se pasa a considerar y resolver:
Argumentos del recurso de casación:
1.- Tanto el art. 6 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), como el art. 60 del Decreto Supremo DS N0 26115 de 16 de marzo de 2001 (Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal), establece de manera concordante el tratamiento de las personas que prestan sus servicios al Estado, indicando que no se encuentran sometidos a esta norma ni a la Ley General de Trabajo, aquellas personas que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones o formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.
2.- Alega que en aplicación de las citadas normas no le corresponde el pago del subsidio de frontera, porque fue contratado mediante un contrato administrativo, en el que se estableció el ámbito de aplicación citado líneas arriba y considerando la fuente de financiamiento que proviene del Impuesto Directo a los Hidrocarburos, el personal eventual y el personal en línea de apoyo administrativo, que se encuentran remunerados en las Partidas 12100 y 11310, no deben generar pagos de subsidio de frontera ni otra clase de beneficio adicional, por la naturaleza del contrato al que se encuentran sujetos, 41, tiene la calidad de ley entre partes y no puede ser disuelto sino por consentimiento de ambas partes o por las causas autorizadas por ley, conforme establece el art. 519 del Código Civil (CC).
Considera que en el aplicación de la Ley N° 031 de Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" y en plena vigencia del Estatuto Fundamental Autonómico del Departamento Pando, en su art. 10 consagra la autodeterminación, dentro del marco de la Constitución, las Leyes de la República y el indicado Estatuto, como norma básica, que declara su voluntad de respetar y preservar la unidad indisoluble de Bolivia, realizó la contratación del personal eventual; empero, el Tribunal de alzada, incurrió en interpretación errónea de los alcances y espíritu del art. 5-II del DS N° 27375, al señalar que los contratos que se suscriben son para el desempeño de funciones administrativas, siendo en realidad, que los recursos son para apoyo administrativo de los proyectos para el desarrollo del Estado, por ello afirma que no se habría cumplido con las previsiones básicas del art. 12 del indicado DS N0 21137, porque no consideraron la ubicación geográfica, considerando las coordenadas exactas, donde se desarrollaron las actividades del demandante y sólo se abocaron a pronunciarse sobre la identidad de la institución demandada, vulnerando un precedente, previsto en el Auto Supremo N° 373 de 08 de octubre de 2014, citando para ese efecto lo que se entiende por error de hecho y de derecho.
3.- Alude que la actual Constitución ha plasmado el debido proceso en su triple dimensión, como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y principio en la administración de Justicia, citando los arts. 115-II, 117 y 189-I de la Constitución Política del Estado (CPE), la motivación y fundamentación de las sentencias, conforme prevén los arts. 14 del "PIDP" y 8 de la "CACH", que ha sido ratificado mediante las SC 112/2010- R de 10 de mayo, SCP 1471/2012 de 24 de septiembre y SCP 487/2014 de 25 de febrero, sin reclamar con este argumento, nada en concreto respecto de la resolución impugnada.
Petitorio:
Indica que interpone recurso de casación en el fondo y en la forma, contra el Auto de Vista N° 131/2019 de 18 de julio de 2019, pidiendo que se conceda, para que anule obrados, case el Auto de Vista o modifique y sea remitido al TSJ con las formalidades de Ley.
Contestación al recurso:
El recurso fue contestado por el demandante; quien afirmó que se declare infundado, por ello es que previo informe, mediante Auto de 12 de agosto de 2019 se concedió el recuso ante este Tribunal (fs. 88)
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:
Así expuestos los fundamentos del recurso de casación en el fondo de fs. 76 a 78, para su resolución corresponde realizar las siguientes consideraciones:
Doctrina aplicable al caso:
1.- Dentro del proceso social, se ha instituido como reglas constitucionales los principios de protección de los trabajadores y la inversión de la prueba, que han sido desarrolladas, tanto en los arts. 4° del DS N° 29699 de 1° de mayo de 2006 y 3 inc. g) y h), 66 y 150 del CPT, estableciéndose por el primero, que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, en base a las reglas:
a) "in dubio pro operario", principio que impone que, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir la interpretación más favorable al trabajador; y
b) "la condición más beneficiosa", que establece, que en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada, en la medida que sea más favorable al trabajador, ante la nueva norma que se ha de aplicarse.
Mientras que la inversión de la prueba, establece que, en los procesos laborales, la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio que éste pueda ofrecer las pruebas que estime conveniente; por consiguiente, corresponde al empleador demandado, desvirtuar los fundamentos de la acción.
Se debe puntualizar también que, la legislación vigente y la jurisprudencia emitida por este Tribunal, han establecido que, en materia de valoración de la prueba, los Jueces y Tribunales en materia social, no se encuentran sujetos a la tarifa legal de la prueba; en tal sentido, pueden formar libremente su convencimiento, inspirándose en los principios científicos que informan la crítica de la prueba y atendiendo las circunstancias más relevantes del proceso, e identificando la conducta procesal observada por las partes, para evitar que éstas se sirvan del proceso para realizar un acto simulado o para perseguir un fin prohibido por la Ley (arts. 60 y 158 CPT).
El art. 6-III núm. 3 de la Ley N° 031 de 19 de julio de 2010, denominada "Ley Marco de Autonomías y Descentralización, Andrés Ibáñez" establece que: "Autonomía.- Es la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo a las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, que implica la igualdad jerárquica o de rango constitucional entre entidades territoriales autónomas, la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de facultades legislativa, reglamentará, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno autónomo, en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y atribuciones establecidas por la Constitución Política del Estado y la ley”.
Por ello es que en el marco del art. 1° de la CPE, el art. 1 de la indicada Ley de Autonomías, ratifica que: "Artículo 1. (MARCO CONSTITUCIONAL). En el marco de la Constitución Política del Estado, Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías,"
Aspectos que ratifican que las Autonomías Departamentales, constituyen un nivel de gobierno que adquiere una entidad territorial, para que de acuerdo a las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado, pueda administrar sus recursos económicos y ejercer las facultades legislativas, reglamentarias, fiscalizadoras y ejecutivas por sus órganos de gobierno autónomo, en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y atribuciones establecidas por la Constitución Política del Estado y las leyes.
2.- Respecto del reconocimiento del pago del subsidio de frontera, corresponde puntualizar que de acuerdo a las previsiones del art. 12 del DS N0 21137 de 30 de noviembre de 1985, se instituyó el subsidio de frontera en el 20% del salario mensual, haciendo acreedores obligatorios a este beneficio, a todos los trabajadores del sector público y empresas privadas, cuyo lugar de trabajo, se encuentran dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales.
Esta norma ha sido declarada Constitucional mediante la SC N0 068/2004 de 13 de julio, estableciendo que: "En consecuencia, el Poder Ejecutivo, al establecer en el art. 12 del DS 21137 la obligatoriedad de pagar el subsidio de frontera tanto en el sector público como en las empresas privadas a favor de sus trabajadores cuando presten servicios en los 50 kilómetros de la frontera, de ningún modo ha usurpado la función que tiene el Poder Legislativo de pronunciar leyes, y no ha incurrido en la nulidad que establece el art. 31 de la CPE por cuanto ha actuado dentro de la potestad reglamentaria que la propia Ley Suprema le reconoce, y más bien, en todo caso, ha desarrollado los preceptos constitucionales consagrados en el Régimen Social de la Constitución y las normas contenidas en la Ley General del Trabajo, que al ser una disposición general puede válidamente ser desarrollada en normas de inferior jerarquía normativa como son los Decretos Supremos. Por el criterio explicado se concluye que la norma objetada no es contraria a lo dispuesto en el art. 29 de la CPE que, en lo que interesa al presente caso, atribuye al Poder Legislativo potestad privativa para alterar y modificar los códigos, porque -se reitera- el art. 12 del DS 21137 no ha modificado código ni Ley alguna, sino que ha desarrollado la concepción de remuneración que está estipulada en la Ley General del Trabajo, adecuándose al derecho que el art. 7 inc. j) de la Ley Suprema consagra”.
3.- Por último corresponde recordar, que respecto de la aplicación de las leyes en el tiempo y el principio de irretroactividad, la Constitución Política del Estado, ha establecido en el art. 123 que: "La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficié a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado,. y en el resto de los casos señalados por la Constitución”.
Fundamentos del caso concreto:
En el caso presente se han alegado cuatro aspectos, que se desglosan de la siguiente manera:
1.- El recurrente, en representación de la entidad pública demandada, alega que en el caso presente, no corresponde el reconocimiento de los derechos pretendidos por el actor al tratarse de un empleado eventual, sujeto a un contrato administrativo, regido por las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios, debiéndosele reconocer sus derechos conforme a lo estipulado en el contrato firmado entre la entidad y el ahora demandante, en aplicación de los arts. 6 del EFP y 60 de DS N° 26115 de 16 de marzo (Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal).
Sin embargo, se advierte que, en obrados, la entidad demandada, no ha presentado ningún contrato que acredite los aspectos afirmados en su defensa y en el recurso de casación; no consta ningún contrato administrativo de contratación de personal eventual; por consiguiente, en mérito al principio de primacía de la realidad y especialmente verdad material, considerando las boletas de pago adjuntos a la demanda de fs. 1 a 14, los argumentos contenidos en el recurso, se encuentran totalmente desvirtuados, pues el actor desempeñó funciones en la Dirección de Coordinación Jurídica, como Director de Coordinación Jurídica de la Gobernación de Pando, se advierte que cumplió tareas propias y permanentes de la entidad y no como un simple apoyo administrativo, como erróneamente se argumentó en el recurso.
Por otra parte, también se argumenta que los salarios del demandante, estarían dentro de la Partida Presupuestaria No 12100, de personal eventual, en la que presuntamente sería prohibido cancelar ingresos adicionales, como es por ejemplo el subsidio de frontera, conforme establece el DS No 27375 de 17 de febrero de 2004.
Al respecto, corresponde determinar que en el curso del proceso, no se ha demostrado que las boletas de pago aparejadas a la demanda, hubiesen sido canceladas de los fondos provenientes de esa Partida Presupuestaria, por una parte y por otra, si hubiese ocurrido tal situación, corresponde imponer responsabilidad administrativa a los funcionarios de la Gobernación, por contratar personal eventual, sin seguir las formalidades de las Normas Básica del Sistema de Administración de Personal y/o de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios; o en su caso, asignar funciones "ordinarias" de la misma entidad a empleados eventuales o contratados, que deben realizar tareas sólo de apoyo administrativo o tareas específicas, conforme al contrato; por consiguiente, se establece que en el caso presente, no se pueden aplicar las normas de los arts. 6 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), 60 del DS No 26115 y menos aún las del art. 519 del Código Civil (CC), porque no se ha demostrado en el curso del proceso la existencia de una relación civil, comercial, y/o administrativa sujeta a contrato específico.
2.- De acuerdo a lo desglosado líneas arriba, la calidad de entidad Autónoma que tiene la Gobernación del Departamento de Pando, no brinda a este ente autónomo, la libertad discrecional de realizar actos o determinar situaciones jurídicas de sus trabajadores, si éstos no se enmarcan a la Constitución Política del Estado y las Leyes en vigencia.
Consiguientemente, aunque rija la Ley Marco de Autonomías y el Estatuto Fundamental Autonómico del Departamento de Pando, estas normas son infra constitucionales; y por ello, en aplicación de los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa previstos por el art. 410 de la misma Norma Suprema, no permiten la emisión de normas y la realización de actos que contraríen los derechos reconocidos en su texto, que debe ser cumplido sin necesidad de reglamentación previa alguna, al tener la calidad de inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos conforme preceptúa el art. 13-I de la CPE.
Por ello al no existir ninguna norma que prohíba el pago del indicado subsidio de frontera, reconocido por el Tribunal de primera instancia al actor, en aplicación del art. 12 del DS No 21137, que ha sido reconocido, además como una norma constitucional, en mérito a la SC 68/04, de 13 de julio citada líneas arriba y más aún, si en el curso del proceso, la entidad demandada, no ha acreditado de manera alguna la calidad que tendría el demandante, de empleado provisorio, como argumentó en su defensa y tampoco demostró que habría cancelado oportunamente el indicado subsidio, que se encuentra reconocido a favor de todos los trabajadores o empleados, sean públicos o privados, que desempeñen funciones dentro de los 50 Km de la frontera internacional, resultando innecesario, en el caso presente, realizar la pericia determinada en el Auto Supremo No 373 de 08 de octubre de 2014, para determinar la distancia de la ciudad de Cobija, respecto del límite fronterizo con la República Federativa del Brasil, si ésta se encuentra en las riveras del Rio Acre que es el límite internacional entre estos dos Estados, además de no haberse acreditado, por la entidad demandada, que el actor hubiese ejercido sus funciones en otro lugar, que no hubiese sido el edificio o dependencias, de dicho Gobierno Autónomo Departamental, ubicado en la ciudad de Cobija.
3.- Finalmente, el recurrente argumentó el debido proceso en su triple dimensión, como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y principio en la administración de Justicia, citando los arts. 115-II, 117 y 189-I de la Constitución Política del Estado (CPE), la motivación y fundamentación de las Sentencias, conforme prevén los arts. 14 del "PIDP" y 8 de la "CACH", que ha sido ratificado mediante las SC 112/2010-R de 10 de mayo, SCP 1471/2012 de 24 de septiembre y SCP 487/2014 de 25 de febrero; empero, en el recurso no precisa en qué punto del Auto de Vista, se habría incumplido estas normas constitucionales y jurisprudencia vinculante; por consiguiente, sobre este particular no corresponde resolver ningún aspecto; por el contrario, se advierte que el Tribunal de Alzada, circunscribió su fallo de segunda instancia a las previsiones del art. 265-I del CPC-2013, aplicable al caso de autos, por la permisión del art. 252 del CPT.
En el marco legal descrito, se establece que el Tribunal de Alzada no incurrió en las infracciones alegadas en el recurso de casación en el fondo objeto de análisis, correspondiendo en consecuencia, aplicar el artículo 220-11 del CPC-2013, con la facultad remisiva del artículo 252 del CPT.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en el numeral 1 del art. 184 de la CPE y del numeral 1 del Parágrafo I del artículo 42 de la LOJ, declara INFUNDADO el recurso de casación de fs. 76 a 78, interpuesto Jorge Felipez Yavi y Toshio Apuri Salvatierra, en representación del Gobierno Autónomo Departamental de Pando, contra el Auto de Vista No 131/19 de 18 de julio, de fs. 68 a 69 de obrados, emitido por la Sala Civil, Social de Familia, Niña, Niño y Adolescente, Contenciosa y Contencioso Administrativo del Tribunal Departamental de Justicia de Pando.
Sin costas en aplicación de los arts. 39 de la Ley No 1178 y 52 del DS 23215 de 22 de julio de 1992.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.