Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Auto Supremo Nº 105
Sucre, 14 de marzo de 2024
Expediente: 97-2023
Demandante: Delmira Quiroga García
Demandado: Concejo Municipal de la ciudad Sucre
Materia: Reincorporación
Distrito: Chuquisaca
Magistrado Relator: Ricardo Torres Echalar
VISTOS: El recurso de casación de fs. 324 a 335, interpuesto por el Concejo Municipal de la ciudad Sucre, representado por Gustavo Alberto Portugal Lizarazu, en mérito al Testimonio de poder N° 516/2022 de 31 de agosto, contra el Auto de Vista N° 337/2022 de 25 de noviembre de fs. 225 a 227 vta., emitido por la Sala Social y Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; dentro del proceso de reincorporación, seguido por Delmira Quiroga García, contra el Concejo Municipal recurrente; la contestación de fs. 338 a 342; el Auto Nº 28/2023 de 17 de febrero de fs. 343, que concedió el recurso; el Auto de 9 de marzo de 2023 de fs. 352, que declaró admisible el recurso; el Auto Supremo N° 163 de 29 de mayo de 2023, de fs. 354 a 359 vta., emitido por esta Sala, la Resolución Constitucional N° 015/2024 de 25 de enero de fs. 457 a 460 vta., y todo lo que en materia fue pertinente analizar:
CONSIDERANDO I
I.1. ANTECEDENTES DEL PROCESO.
Sentencia.
La Juez Primero de Trabajo, Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario de Sucre, emitió la Sentencia N° 008/2021 de 8 de diciembre de fs. 181 a 186, declarando IMPROBADA la demanda de reincorporación de fs. 7 a 9, sin costas.
Auto de Vista.
En conocimiento de la Sentencia, la actora interpuso recurso de apelación de fs. 189 a 196; que fue resuelto por el Auto de Vista N° 337/2022 de 25 de noviembre de fs. 225 a 227 vta., emitido por la Sala Social y Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; que REVOCÓ totalmente la Sentencia emitida en primera instancia; y deliberando en el fondo declaró PROBADA la demanda, determinando la reincorporación de la demandante al mismo cargo y con el mismo nivel salarial que tenía al momento de la desvinculación, con nivelación salarial y derechos correspondientes a esta determinación, sin costas.
Recurso de casación.
Notificado con el Auto de Vista, el Concejo Municipal a través de su apoderado formuló recurso de casación, en el que argumentó:
1.- La relación laboral que la demandante sostuvo fue, desde el año 2016 hasta el 30 de marzo de 2018, que estaba regulada por la Ley N° 2027 Estatuto del Funcionario Público (EFP), a través de los siguientes contratos: 1) Contrato a Plazo Fijo N° 094/2016 de asesoramiento especializado en su calidad de administradora de empresas (profesional); 2) Contrato a Plazo Fijo N° 036/2017 como Auxiliar de Secretaria de la Comisión de Desarrollo Económico, Productivo, Local, Financiera y de Gestión Administrativa; y 3) Adenda al Contrato a Plazo Fijo N° 036/2017 del 18 de enero de 2018 al 30 de marzo de 2018.
Como resultado de la Resolución Administrativa del Ministerio de Trabajo JDT-CH N° 025/2018, revocada por Resolución Ministerial N° 1300/18, se considerada a la actora, funcionaria provisoria de libre nombramiento, en su condición de profesional con título de Licenciada en Administración Empresas; por tanto, excluida de los alcances del art. 1-I de la Ley N° 321 de 20 de diciembre de 2012; considerando que, en todos los contratos celebrados con la actora se identificó la calidad de funcionaria provisoria de Libre nombramiento, sujeta al Estatuto del Funcionario Público; además que, en el cargo que ejerció, es requisito indispensable ser profesional con conocimientos en Administración; denotando que la indicada trabajadora, se sujetaba al ámbito del funcionario público de libre nombramiento, como profesional provisoria.
2.- Indicó también, que el Tribunal de alzada no se ha pronunciado respecto a que la demanda de reincorporación, se ha presentado 2 años y 7 meses después de la finalización de la Adenda al contrato N° 036/2017, tratando la actora de generar un cobro excesivo de sueldos devengados y supuestos derechos laborales como ex servidora pública, negligencia que no puede ser suplida por ninguna autoridad.
Petitorio.
Solicitó, se case el Auto de Vista impugnado y deliberando en el fondo se mantenga firme y subsistente la Sentencia N° 08/2021.
Contestación.
Dispuesto el traslado del recurso de casación, la actora contestó por escrito de fs. 338 a 342, argumentado que, no se cumplió los requisitos mínimos enumerados en el art. 274-I del Código Procesal Civil (CPC-2013), omitió identificar y precisar en términos claros, concretos y precisos, en qué medida las disposiciones legales que señala, hubieren sido infringidas, aplicadas indebida o erróneamente por el Tribunal de alzada, peor aún, no especificó en qué consistió la infracción o error en la aplicación de las normas legales presuntamente infringidas, menos se precisó en qué consiste el supuesto error en el que hubiere incurrido el Auto de Vista, a tiempo de efectuar la valoración de la prueba o demostrar en qué consisten las infracciones que acusa, limitándose a presentar una mera critica de la resolución recurrida y una relación de los antecedentes del proceso; por lo que, solicitó se declare improcedente el recurso y ejecutoriado el Auto de Vista recurrido.
Concesión y Admisión.
El Tribunal de alzada por Auto Nº 28/2023 de 17 de febrero, de fs. 343, concedió el recurso de casación ante el Tribunal Supremo de Justicia, que fue admitido por Auto de 9 de marzo de 2023 de fs. 352.
Auto Supremo N° 163 de 29 de mayo de 2023.
El indicado recurso de casación fue resuelto por Auto Supremo N° 163 de 29 de mayo de 2023, de fs. 354 a 359 vta., emitido por este Tribunal, en el que se declaró INFUNDADO el recurso de casación, manteniendo la reincorporación determinada por el Tribunal de alzada.
Acción de amparo constitucional y Resolución Constitucional N° 015/2024 de 25 de enero.
En conocimiento del Auto supremo N° 163 de 29 de mayo de 2023, la representación del Consejo Municipal de Sucre, promovió acción de amparo constitucional que fue resuelto por la Resolución Constitucional N° 015/2024 de 25 de enero de fs. 457 a 460 vta., emitida por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, que CONCEDIÓ la tutela solicitada, dejó sin efecto el indicado Auto Supremo y ordenó se emita nueva resolución en la que debe cumplirse los parámetros determinados en dicha resolución constitucional; es decir, pronunciarse de manera específica respecto a la condición de funcionaria pública eventual, de acuerdo a los contratos suscritos y la Resolución Administrativa emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; y determinar de manera concreta, si corresponde o no a la demandante la protección laboral que solicita; considerarse todos los antecedentes y la norma aplicable, especialmente los arts. 6 y 71 de la Ley N° 2027, para verificar si corresponde emplear en el caso la Ley N° 321, compatibilizando su aplicación respecto de la indicada Ley N° 2027 y normas complementarias. También corresponde pronunciarse de manera clara y concreta, respecto de la aplicación al caso de la SCP 0176/2018 de 11 de mayo, e identificar los términos y momentos en los cuales se puede plantear la reincorporación y determinar la razonabilidad o no de la decisión asumida por el Tribunal de Alzada, concluyendo además que este Tribunal debe respaldar y motivar su decisión; y no resolver de manera retórica, explicando las razones por las cuales de consideraría que exista o no un plazo para solicitar la reincorporación y/o explicar por qué debiera o no, acogerse la jurisprudencia constitucional.
CONSIDERANDO II
II.1. Fundamentación y motivación de la decisión:
Para resolver el recurso de casación, cumpliendo las determinaciones de la Resolución Constitucional N° 015/2024 de 25 de enero, corresponde realizar las siguientes puntualizaciones previas:
Derecho a la estabilidad laboral: Estructura normativa.
La Constitución Política del Estado (CPE), consagra el derecho al trabajo como un derecho fundamental, tal es así que el art. 48-II, prevé: “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.
En ese sentido, el Decreto Supremo (DS) Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, en su art. 4 ratificó la vigencia plena en las relaciones laborales, del principio protector, con sus reglas del “in dubio pro operario” y “de la condición más beneficiosa”, así como los principios de continuidad o estabilidad de la relación laboral, de primacía de la realidad y de no discriminación; por su parte el art. 11-I del citado precepto, determina: “Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias”.
Los criterios descritos en torno al derecho al trabajo y la estabilidad laboral, se encuentran previstos también por normas internacionales; así el art. 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, señala que: “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo que le asegure a ella como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana”.
Reincorporación.
Protegida como está la estabilidad laboral, atribuyéndole la mayor duración posible a una relación laboral, el DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, señala que las condiciones de las relaciones socio-laborales a ser reguladas, también contribuirán: “a incrementar los niveles productivos tanto de las empresas y entidades nacionales, públicas o privadas, siempre respetando el derecho mutuo de respeto entre empleador y empleado”; de ahí entonces, es la propia norma reglamentaria, que prevé un criterio de equidad entre la protección del derecho a la estabilidad laboral y la productividad del empleador; este aspecto es reforzado por los propios arts. 16 de la LGT y 9 del DR-LGT, de los que, se advierte la existencia implícita de una desvinculación laboral justificada y que también, castiga conductas en las que pudiera incurrir un trabajador y que provoquen perjuicio material, productivo u organizativo de la empresa o entidad, donde desarrollan sus actividades.
En mérito a ello, emerge la salvedad de no amparar con la reincorporación a ciertos supuestos, tal es así que, el art. 10-I del DS Nº 28699, determina que cuándo un trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.
Ley N° 321, trabajador permanente y estabilidad laboral.
El art. 1-I de la Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012, prevé: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”, también el mismo artículo, señala las excepciones a esta determinación en su parágrafo II: “Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”.
En el artículo único de la Disposición Transitoria de la Ley N° 321, se determinó que los Gobiernos Autónomos Municipales, en el plazo de noventa (90) días de promulgada la indicada Ley, tenían la obligación de aprobar su Reglamento Específico del Sistema de Administración Personal, en el marco de la Ley N° 1178 y del DS N° 26115.
Evidentemente, la norma indicada en su literalidad hace referencia a “trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes”, aspecto que haría comprender a primera vista, que su alcance sólo sería -con las excepciones concretas anotadas en la misma Ley-, para aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido o con ítem, que no sería aplicable para aquellos con contratos temporales o eventuales; empero, la interpretación de la mencionada norma no debe ser realizada sólo bajo el método literal o gramatical; sino, bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral, considerando la verdad material y las circunstancias específicas de cada caso.
Ley N° 2027 del Estatuto del Funcionario Público (EFP):
“ARTÍCULO 3º (ÁMBITO DE APLICACIÓN).
I. El ámbito de aplicación del presente Estatuto abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración.
II. Igualmente están comprendidos en el ámbito de aplicación del presente Estatuto los servidores públicos que presten servicios en las entidades públicas autónomas autárquicas y descentralizadas.
III. Las carreras administrativas en los Gobiernos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del poder judicial, Carrera Fiscal del Ministerio Público, Servicio Exterior y Escalafón Diplomático, Magisterio Público, Servicio de Salud Pública y Seguridad Social, se regularán por su legislación especial aplicable en el marco establecido en el presente Estatuto.
IV. Los servidores públicos dependientes de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional estarán solamente sujetos al Capítulo III del Título II y al Título V del presente Estatuto.
TÍTULO II
SERVIDOR PUBLICO
CAPITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
ARTICULO 4º (SERVIDOR PUBLICO). Servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración.
ARTÍCULO 5º (CLASES DE SERVIDORES PÚBLICOS). Los servidores públicos se clasifican en:
a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del Presente Estatuto.
b) Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal u Sistema de Organización Administrativa aplicable.
Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.
c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados. El Sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.
d) Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.
e) Funcionarios interinos: Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días, ocupan cargos públicos previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones reglamentarias”.
“ARTÍCULO 6º (OTRAS PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS AL ESTADO). No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”.
“ARTÍCULO 7º (DERECHOS). I. Los servidores públicos tienen los siguientes derechos:
a) A desempeñar las funciones o tareas inherentes al ejercicio de su cargo.
b) Al goce de una justa remuneración, correspondiente con la responsabilidad de su cargo y la eficiencia de su desempeño.
c) Al respecto y consideración por su dignidad personal en la función.
d) Al goce de vacaciones, licencias, permisos y otros beneficios conforme al presente Estatuto y los Reglamentos respectivos.
e) A la percepción de las pensiones jubilatorias, así como de invalidez y sobrevivencia para sus derechohabientes.
f) Al derecho de las prestaciones de salud.
g) A que se le proporcionen los recursos materiales necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
II. Los funcionarios de carrera tendrán, además, los siguientes derechos:
a) A la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento demérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad.
b) A la capacitación y perfeccionamiento técnico o profesional, en las condiciones previstas en el presente Estatuto.
c) A impugnar, en la forma prevista en la presente Ley y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.
d) A representar por escrito, ante la autoridad jerárquica que corresponda, las determinaciones que se juzguen violatorias de alguno de sus derechos.
e) A recibir y conocer información oportuna, de las autoridades institucionales sobre aspectos que puedan afectar el desarrollo de sus funciones.
f) A representar fundadamente, observando la vía jerárquica que corresponda, las instrucciones que considere técnica, legal y/o administrativamente inadecuadas, que pudiesen ocasionar un daño a la entidad.
g) Al goce de especiales incentivos económicos, conforme a las previsiones establecidas en el presente Estatuto.
h) A recibir la protección necesaria en materia de higiene y seguridad en el trabajo.
III. Los derechos reconocidos para los servidores públicos en el presente Estatuto y su régimen jurídico, excluyen otros derechos establecidos en la Ley General del Trabajo y otras disposiciones del régimen laboral que rige únicamente para los trabajadores.
“ARTICULO 71º (CONDICION DE FUNCIONARIO PROVISORIO). Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7° de la presente Ley”.
“El Poder Ejecutivo programará, en el ámbito de su competencia, la sustitución gradual de los funcionarios provisorios por funcionarios de carrera, mediante la implementación de programas de desarrollo institucional".
Resolución del caso concreto:
Previa revisión minuciosa del expediente y lo alegado en el recurso de casación promovido por la entidad demandada se verificó que, conforme acreditan los contratos a Plazo Fijo N° 094/2016, N° 036/2017 y la Adenda al Contrato N° 036/2017 de 15 de diciembre, la actora desempeñó funciones de Técnica II de la Comisión de Obras Públicas y Auxiliar de la Secretaría de la Comisión de Desarrollo Económico del Concejo Municipal de Sucre, que evidentemente, son funciones propias y permanentes del Concejo Municipal, pero que fue ocupadas por la demandante, como funcionaria sujeta a contratos específicos pactados por el ente contratante, que conforme prevén los arts. 283 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 4-I-a) y 16 al 23 de la Ley N° 482 de 9 de enero de 2014, tiene la facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa del Órgano Ejecutivo Municipal.
El Tribunal de alzada, consideró que la demandante, cumplió funciones técnico operativas y por ello determinó que se encuentra comprendida en el art. 1-I de la Ley N° 321; gozando de los derechos y beneficios que la LGT y normas complementarias; dispuso además que, la eventualidad alegada por la entidad municipal recurrente, constituye una forma de evadir su estabilidad laboral, porque al tratarse de dos contratos consecutivos, más una adenda, respecto de tareas propias y permanentes de la entidad municipal, esas contrataciones provisionales, o a plazo fijo, se hubiesen convertido en contratación indefinida en aplicación del art. 2 del DL N°16187 de 16 de febrero de 1979.
Al respecto, es evidente que los art. 5 y 6 de la Ley N° 2027, clasifica a los servidores públicos, en funcionarios públicos electos, designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos, por una parte; y por otra, los provisorios que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados que se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados por el respectivo contrato y el ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas e contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.
Por consiguiente, considerando las características del ente contratante y la naturaleza de las funciones desempeñadas por la demandante, se identifica de manera clara e inequívoca que la actora se encuentra prevista en el art. 6 de la Ley N° 2027 y no así dentro de las previsiones de los art. 1-I de la Ley N° 321 porque por la naturaleza de las funciones del ente contratante, que no realiza de manera efectiva, ninguna tarea manual u operativa, por ser, como se tiene anotado, un ente con funciones enteramente deliberativa, fiscalizadora y legislativa.
Por ello es que, este Tribunal considera que no corresponde aplicar al caso la Ley N° 321 ni las previsiones del DL N° 16187 de 16 de febrero de 1979; es decir, de ninguna manera pudo suscitarse la convertibilidad de los dos contratos y la adenda suscrito con la demandante a un contrato de manera indefinida, porque no fue sometida a un procedimiento para incorporarla a la carrera Administrativa Municipal, conforme prevén los arts. 70 y 71 de la Ley N° 2027.
Sobre este tema, la SCP 0562/2017-S2 de 5 de junio, señaló: “Del contenido jurisprudencial desarrollado, se advierte que podrá existir estabilidad laboral en contratos a plazo fijo, siempre y cuando exista reconducción del contrato al vencimiento del mismo al persistir las actividades laborales; o se haya contratado por más de dos veces sucesivas en tareas propias de la empresa; sin embargo, debe tomarse en cuenta que este razonamiento fue desarrollado en base a normativa eminentemente del sector privado como la Ley General del Trabajo, la Resolución Ministerial (RM) 283/62 de 13 de junio de 1962, la RM 193/72 de 15 de mayo de 1972, DL 16187 de 16 de febrero de 1979, por lo que no puede ser extendido a los contratos de trabajo a plazo fijo del sector público, en virtud a que éstos se encuentran regidos bajo otra normativa especial. Consiguientemente, si una persona continuara trabajando a pesar de haber cumplido el plazo de vigencia de un contrato laboral eventual o a plazo fijo en el sector público; o en su caso se le suscriban más de dos contratos sucesivos de trabajo en base a la normativa que regula al sector público, se entiende que no operará la tácita reconducción del contrato, ni la conversión a indefinido, ya que la validez de estos contratos estarán en el marco de estipulaciones normativas especiales así como del contenido del contrato” (Las negrillas han sido añadidas).
En ese marco, para que opere la convertibilidad, quién está sujeto al contrato debe estar bajo el régimen de la LGT, hecho que no acontece en autos; en consecuencia, no existe la posibilidad de determinar que los 2 contratos de trabajo a plazo fijo y la adenda, como un periodo laboral indefinido; que si bien, pudieron generar derechos, no puede darse curso a la convertibilidad de contratos indefinidos ni a la reincorporación; pues, a la culminación del último contrato a plazo fijo y su adenda, se extinguió la relación laboral, en mérito a que como se tiene desarrollado precedentemente, la actora Delmira Quiroga García, no se encontraba bajo el régimen de la LGT.
Adicionalmente, el citado art. 6 de la Ley N° 2027, aclara que esas personas (aunque desempeñen funciones en cargos que corresponden a la carrera administrativa, pero que aún no fueron sometidas al procedimiento de incorporación a la misma), no están sujetas al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General del Trabajo, porque fueron contratadas para la prestación de servicios específicos o especializados en mérito a un vínculo contractual con la entidad pública; y en aplicación del art. 71 de la Ley N° 2027, al ejercer funciones en cargos que corresponde a la carrera administrativa, cuya situación no se encuentre comprendida en la prevista en el art. 70 de la misma Ley; es decir, a los funcionarios públicas de carrera debidamente incorporados según el procedimiento que inserta esta norma, se la considera funcionaria provisoria y que por estas características, no goza de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7 de la indicada Ley; que ha sido transcrita precedentemente.
Es evidente que en aplicación de los arts. 5 inc. c) de la Ley N° 2027 y 4-c) del “Reglamento de Desarrollo Parcial de la Ley Nº 2027 del Estatuto del Funcionario Público y de la Ley Nº 2104 modificatoria de la Ley del Estatuto del Funcionario Público”. el aprobado por el DS N°26740, de 4 de agosto de 2002; se concluye que, de acuerdo a esa normativa, la actora no podría ser considerada funcionaria de libre nombramiento, como tampoco se asimila a los cargos de confianza y jerarquía; porque éstos, deben ser coincidentes con un salario acorde a las funciones desarrolladas y las responsabilidades que asumen; toda vez que éstos cargos, comprenden el personal compuesto por Oficiales Mayores, Asesores y Profesionales del Concejo Municipal, que no son considerados funcionarios de carrera y que tampoco se encuentran amparados por la LGT ni por la Ley N° 2027.
Sobre la denuncia referida a que el Tribunal de alzada no se ha pronunciado respecto a que la demanda de reincorporación se efectuó después de transcurrir 2 años y 7 meses después de la finalización del plazo determinado en la Adenda al Contrato N° 036/2017, corresponde señalar que dicho agravio se alegó al contestar la demanda; empero, como la Sentencia fue favorable a la entidad demandada, no se alegó nada al respecto en la contestación al recurso de apelación, por lo que mal pudo el Tribunal de Apelación emitir pronunciamiento alguno, sobre este punto.
Sin embargo, cuando se opta por la reincorporación y se pretende retornar a la fuente laboral, se debe manifestar esta intención, de manera pronta y oportuna; por ser la finalidad de esta posibilidad otorgada por la Ley, garantizar la estabilidad laboral y contrarrestar los despidos injustificados y arbitrarios; derecho que se materializa con la restitución al puesto que ocupaba al momento de la desvinculación; consiguientemente, la solicitud de reincorporación de trabajadores sujetos a la Ley General del Trabajo, debe ser en el menor tiempo posible; para ello, la Constitución como la Ley, han previsto mecanismos inmediatos para tutelar y restablecer los derechos de los trabajadores en caso de despido, incluso la vía constitucional; que otorga en estos casos, una excepción al principio de subsidiariedad, para ejercer el reclamo vía acción tutelar, sin haberse agotado previamente la vía administrativa y la ordinaria, precisamente por que quién considera haber sido despedido injustificadamente y pretenda retomar su trabajo, lo haga en forma rápida, en razón a que la necesidad de retornar a su trabajo, es la percepción de un salario que pueda darle una subsistencia digna y no hubiese mediado causa justificada alguna para su desvinculación.
En el caso, conforme se señaló en la demanda, la desvinculación se materializó el 30 de marzo de 2018, a la conclusión del plazo de la Adenda al Contrato individual de trabajo a plazo fijo N° 036/2017 de 15 de diciembre de 2017 (fs. 3); la actora acudió al Ministerio de Trabajo solicitando la reincorporación, que mereció la Conminatoria de Reincorporación JDT-CH 025/2018 de 12 de junio, que fue notificada al Concejo Municipal demandado el 15 de junio de 2018, conforme el sello de notificación de fs. 27, a lo que el HCMS interpuso recurso de revocatoria el 22 de junio de 2018, que mereció la Resolución Administrativa N° JDT-CH211/18 de 17 de julio de 2018, disponiendo el RECHAZO del Recurso de Revocatoria y CONFIRMÓ en todas sus partes la Conminatoria de Reincorporación JDT-CH 025/2018 de 12 de junio, determinación que conforme se acredito en el curso del proceso, fue impugnada vía recursos Jerárquico al Ministerio de Trabajo y Previsión Social, quien mediante la Resolución Ministerial (RM) N° 1300/18 de 28 de noviembre de 2018 (fs. 46 a 48), REVOCÓ totalmente la Resolución Administrativa N° JDT-CH211/18 de 17 de julio de 2018 y DECLINÓ competencia ante la Judicatura Labora a los efectos que sea dicha instancia quien determine los derechos que le asisten a la trabajadora y aquellos emergentes de la seguridad social a favor del hijo menor a un año de edad.
Consta también que la actora acudió posteriormente, a la vía constitucional, mediante acción de amparo que fue resuelto por Resolución 6 de 15 de octubre de 2018, emitida por el Juez Público Civil y Comercial Quinto de la Ciudad de Sucre del Departamento de Chuquisaca, constituido en Juez de garantías, que DENEGÓ la tutela solicitada; el Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, mediante la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0189/2019-S3 de 16 de abril, REVOCÓ la Resolución 6 de 15 de octubre de 2018, emitida por el Juez Público Civil y Comercial Quinto de Sucre del Departamento de Chuquisaca, disponiendo el cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación JDT-CH 025/2018 de 12 de junio y la reincorporación laboral de la accionante al mismo puesto que ocupaba al momento de su desvinculación, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales que le correspondan; por ello, la demandante presentó su demanda laboral el 9 de marzo de 2020, conforme evidencia la caratula electrónica del Sistema Integrado de Registro Judicial al inicio del expediente y el sello de recepción de 10 de marzo del mismo año de fs. 9 vta., denotando un actuar pronto, oportuno y acudiendo a todos los mecanismos establecidos, como en la vía administrativa, Constitucional y Ordinaria.
La SCP 0135/2013-L de 20 de marzo, afirmó: “…tomando en cuenta que la facultad conferida al trabajador de acudir a la Jefatura Departamental de Trabajo se constituye en un derecho potestativo; y, siendo que éste se encuentra regulado por el instituto jurídico de la caducidad; en consecuencia, este Tribunal Constitucional Plurinacional considera prudente fijar el plazo de tres meses para que el trabajador pueda acudir a la citada repartición estatal a denunciar su retiro intempestivo e injustificado, debido a que en el ámbito laboral se ha establecido similar plazo a través del preaviso o desahucio, tiempo en el que se considera que el trabajador tiene la posibilidad de conseguir una nueva fuente laboral” (La negrilla es añadida), criterio reiterado, en la SCP 0337/2013-L de 20 de mayo y SCP 0547/2015-S1 de 1 de junio.
Este criterio, no puede ser asumido para la instancia ordinaria, conforme señaló el propio Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0135/2013-L de 20 de marzo, cuando refirió, que: “Dicho alcance, no implica en modo alguno desproteger o desamparar al trabajador, puesto que existe la posibilidad de que el trabajador acuda a la judicatura laboral, instancia especializada y establecida por el legislador para dilucidar todas las controversias emergentes de la relación laboral” (La negrilla es añadida); más aún, si los referidos argumentos, fueron reconducidos, por la SCP 0468/2016-S1 de 4 de mayo que determinó: “se hace necesario reconducir el anterior entendimiento y establecer la jurisprudencia constitucional previa descrita en el Fundamento Jurídico III.3, respecto al carácter protectivo del régimen laboral, ya que, entre la relación trabajador-empresario la parte más débil es el trabajador y éste debe ser protegido, asimismo, la obligatoriedad e irrenunciabilidad de 13 los mismos; consiguientemente, no puede condicionarse el ejercicio pleno de los derechos de los trabajadores al tiempo, no se les debe limitar a un determinado periodo, no es atinente garantizar su ejercicio solo a tres meses debido a la imposibilidad de privarles del ejercicio pleno de los derechos concedidos por la legislación, cuya característica esencial es la intemporalidad; es decir, no están condicionados al transcurso del tiempo; por lo que, al establecer que solo se puede reclamar la reincorporación a su fuente laboral en el plazo de tres meses, despojaron a los trabajadores de su derecho a reclamar su estabilidad laboral garantizada, tomando en cuenta que los derechos son irrenunciables, inembargables, imprescriptibles y que las normas laborales deben ser interpretadas y aplicadas a favor y en protección del trabajador”. (La negrilla es añadida).
En consecuencia, no corresponde aplicar el principio de preclusión o de caducidad a los derechos re reincorporación en la vía jurisdiccional, porque el plazo de 90 días alegados por la entidad recurrente, que fue asumido por la jurisprudencia constitucional, para acudir ante la vía administrativa; es decir, no puede ser aplicado en la vía jurisdiccional, en mérito a que no existe una norma específica que determine esa aplicación, más aún si los derechos laborales son irrenunciables e imprescriptibles, conforme prevén los parágrafos II y IV del art. 48 de la CPE.
Sin embargo, en el caso, resulta innecesario efectuar una explicación respecto de este plazo y reconocimiento de esos derechos, considerando los 2 años y 7 meses que se tardó en formularla demanda de reincorporación a la trabajadora, cuando no existe norma alguna que establezca un plazo de caducidad para efectuar una demanda de reincorporación; por una parte y por otra, porque conforme se ha relacionado precedentemente, la actora de ninguna manera se encuentra sujeta a las normas de la Ley General del Trabajo ni de la Ley N° 321, porque desempeñaba funciones como servidora pública en un ente Legislativo, deliberativo y fiscalizador y en el que por las características y naturaleza jurídica donde se desempeñaron esas actividades, no se desarrollan actividades manuales ni operativas conforme ha determinado precedentemente.
Por lo analizado, se concluye que son evidentes las infracciones denunciadas en el recurso de casación y conlleva a afirmar que, el Tribunal de alzada al Revocar la Sentencia y declarar Probada la demanda de reincorporación, realizó una errónea apreciación de las pruebas y aplicación indebida de las normas, correspondiendo en tal circunstancia resolver en el marco de lo previsto en el art. 220-III del CPC-2013, aplicables por la norma permisiva contenida en el art. 252 del CPT.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en el núm. 1 del art. 184 de la CPE y núm. 1 del parágrafo I del art. 42 de la LOJ, resolviendo el recurso de casación, de fs. 324 a 335, interpuesto por el Concejo Municipal de la ciudad Sucre, representado por su Presidente Gonzalo Pallares Soto, Concejal Secretaria Goya Guadalupe Fernández Castel, a través de su apoderado Gustavo Alberto Portugal Lizarazu; y cumpliendo la Resolución Constitucional N° 015/2024 de 25 de enero, CASA Auto de Vista N° 337/2022 de 25 de noviembre de fs. 225 a 227 vta., emitido por la Sala Social y Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca y deliberando en el fondo, declara IMPROBADA la demanda de reincorporación de fs. 7 a 9 de obrados.
Sin costas, en todo el proceso en aplicación de los arts. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 (SAFCO) y 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.
Para resolución, en mérito a la renuncia de un Magistrado que conformaba esta Sala, en mérito a la convocatoria y sorteo de fs. 467 vta., interviene el Dr. Carlos Alberto Egüez Añez, Magistrado de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda de este Tribunal Supremo de Justicia.
De conformidad con la convocatoria de fojas 467 vta., interviene para la resolución de la causa, el Magistrado Carlos Alberto Egüez Añez, de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.