AS/0188/2024

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 188

Sucre, 25 de marzo de 2024

Expediente: 77-2024

Demandante: María de los Ángeles Fukumoto Melena

Demandado: Zona Franca Comercial e Industrial de Cobija (ZOFRA COBIJA)

Materia: Beneficios Sociales

Distrito: Pando

Magistrada Relatora: María Cristina Díaz Sosa

VISTOS: El recurso de casación cursante de fs. 137 a 139, interpuesto por José Luis Méndez Chaurara en su condición de Director General Ejecutivo de la Zona Franca Comercial e Industrial de Cobija (ZOFRACOBIJA), impugnando el Auto de Vista N° 180/2023 de 7 de diciembre, cursante de fs. 131 a 133, pronunciado por la Sala Civil, Familia, Niño Niña Adolescente, Social, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro el proceso laboral de pago de beneficios sociales, seguido por María De Los Ángeles Fukumoto Melena en contra de la entidad recurrente; el auto que concedió el recurso, de fs. 143; la resolución de fs. 154, por la que se admite el referido medio extraordinario de impugnación, demás antecedentes y:

CONSIDERANDO I:

I.1 ANTECEDENTES DEL PROCESO

Sentencia

Una vez tramitado el proceso por beneficios sociales iniciado María De Los Ángeles Fukumoto Melena, el Juzgado de Partido de Trabajo y Seguridad Social N° 1 de la Capital, emitió la Sentencia N° 136/2022 de 12 de septiembre de 2022, cursante de fs. 100 a 104, declarando: PROBADA EN PARTE la demanda en relación al pago de las asignaciones familiares, correspondiente a las gestiones 2020 y 2021 por un monto total de Bs38.952.

Auto de Vista

Contra la decisión de primera instancia, ZOBRACOBIJA, mediante su representante legal, por escrito de fs. 108 a 111, interpuso recurso de apelación, el cual, luego de cumplidas las formalidades procesales, fue resuelto por el Auto de Vista N° 180/2023 de 7 de diciembre, cursante de fs. 131 a 133, pronunciado por la Sala Civil, Familia, Niño Niña Adolescente, Social, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, CONFIRMANDO la Sentencia apelada.

I.2. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN

Contra la decisión asumida en segunda instancia, el representante legal de ZOBRACOBIJA, por escrito de fs.137 a 139, interpuso recurso de casación, acusando las siguientes infracciones:

1. Considera que, los de instancia, incurrieron en una errónea, apartada y contradictoria interpretación de las normas vigentes, en sentido que, la demandante fue funcionaria de ZOFRACOBIJA, consiguientemente adquirió la calidad de Servidor Público y prestó sus servicios mediante la suscripción del Contrato de Prestación de Servicios de Personal Eventual; bajo la relación entre la institución y el demandante, conforme al art. 6 de la Ley Nº 2027 del Estatuto del Funcionario Público (LEFP); en ese sentido, señala que, la naturaleza institucional de ZOFRACOBIJA, establecido por el DS Nº 25933 de 10 de octubre de 2000, modificado por el DS Nº 29774 de 15 de octubre de 2018, a través del art. 42 (Naturaleza Institucional) establece que la “Zona Franca Comercial e Industrial de Cobija, es una entidad pública descentralizada, con personalidad jurídica de derecho público, patrimonio propio, autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y técnica, bajo tuición del Ministerio de Producción y Microempresa”, por lo que es de comprender que ZOFRACOBIJA, se encuentra bajo el régimen del art 6 de la LEFP y consiguientemente, el demandante no estaría dentro del régimen de las normas laborales.

2. En cuanto a la incongruencia incurrida por parte del Tribunal Ad quem, al no haberse fundamentado por parte de los de instancia sobre los montos establecidos en su liquidación del pago del pre natalidad, subsidio de natalidad y subsidio de lactancia, por Bs2164 violentado con ello el contenido del art. 25 del Decreto Supremo (DS), N° 21637 de 25 de junio de 1987, el que, fue modificado por parte del art. 3 I. del DS. 2892 del 1 de septiembre de 2016, modificando a su vez por parte del DS. 3546 de 1 de mayo de 2018, el que establece para su pago el monto de Bs2000 para el subsidio de pre natalidad por el lapso de cinco meses previos antes del nacimiento, de Bs2000 como pago único correspondiente al subsidio de natalidad, y Bs2000 correspondientes a los doce primeros meses de vida del neonato.

3. Los recursos públicos de la entidades públicas están aprobadas cada año por una Ley nacional del presupuesto, conforme los arts. 6 y 8 de la Ley Nº 1178, 2 del DS Nº 3246; es decir, que los pagos de subsidios de lactancia de gestiones anteriores reclamadas por la demandante, debieron ser presupuestados y programados en el año que les correspondía; omisión de pago que, hace responsables a la autoridades de las gestiones reclamadas por el demandante y no a la entidad, de acuerdo a los arts. 28 y 31 de la Ley Nº 1178; en consecuencia, la Sentencia y Auto de Vista al resolver los pagos de subsidios de frontera de gestiones anteriores con recursos del Estado, pretende sancionar al Estado y no a las ex autoridades responsables de la administración de los POA`s y presupuestos de cada año.

4. Así también el art. 51 e). de la Ley Nº 2027 dispone la prescripción bienal a favor del estado de las remuneraciones no cobradas; por lo que, la pretensión de subsidio de frontera se tiene prescrita.

Petitorio

En la parte final de su recurso de casación, pide que, mediante auto supremo, se case la decisión de alzada y deliberando en el fondo, se declare improbada la demanda, en todas sus partes.

CONSIDERANDO II:

II.1. Consideraciones previas

Con la finalidad de emitir una decisión debidamente argumentada, consideramos oportuno y necesario, realizar las siguientes precisiones conceptuales y jurídicas, respecto de determinados institutos.

Sobre el Derecho a la Seguridad Social:

Uno de los sustratos principales en cualquier Estado, apunta a la provisión, en un plano general e integral, a las condiciones necesarias de protección de y al componente humano; se comprende entonces que sea el propio Estado quien disponga y asuma una serie de medidas tendientes a su cuidado en las diversas etapas de la vida comprendiendo este el nacimiento, niñez, vejez, etc.; de tal antecedente el art. 45 de la CPE, establece: “La seguridad social se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. Su dirección y administración corresponde al Estado, con control y participación social”

En esta dirección, se entiende también lo que indica el art. 35 de la CPE que establece: “El Estado, en todos sus niveles, protegerá el derecho a la salud, promoviendo políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso gratuito de la población a los servicios de salud”.

En éste punto, es menester traer a colación, que el concepto de seguridad social, entendiendo como “La protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos” (Organización Internacional del Trabajo (OIT), Introducción a la Seguridad Social, 1984).

Se concluye que las prácticas nutricionales, entendidas en este caso, como la extensión de los subsidios arriba anotados, prenatal y de lactancia, con sustancial señalamiento, es transversal a derechos fundamentales relacionados al Derecho a la alimentación (art. 16 de la CPE) y el Derecho a la Seguridad Social (art. 45 de la CPE), aspectos que, en su conjunto, se hallan vinculados a la justicia social.

Es así, que el RAF, la RM Nº 1676 de 22 de noviembre de 2011, en su art. 1 establece: “Normar y garantizar la otorgación de las Asignaciones Familiares a la población beneficiaria de manera oportuna y eficiente, contribuyendo al estado nutricional de la madre a partir del 5to. mes de embarazo y del niño (a) en su primer año de vida, siendo los beneficiaros el trabajador (a), la esposa o cónyuge e hijos, con relación laboral directa e indirecta preservando su salud para vivir bien.”

Así también, el DS Nº 21637 de 25 de junio de 1987, modificado por su artículo único del DS Nº 3546, de 1 de mayo de 2018, instituye: (Artículo 25). “Se reconocen las siguientes prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado y de las cooperativas mineras”.

Régimen de Asignaciones Familiares relacionadas con la natalidad

En ése orden es menester indicar que el Sistema de Seguridad Social, fue reformado estructuralmente por Ley Nº 924 de 15 de abril de 1987, la que regula la administración de los regímenes del Sistema de Seguridad Social y establece en su art. 4 que el Poder Ejecutivo reglamentará y regulará su ejecución, de ese modo el DS Nº 21637 de 25 de junio de 1987 en su art. 25 reconoce las prestaciones del RAF que (serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado) que -entre otras, las relativas al caso de autos- son: “a) El subsidio prenatal, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaria, de un pago mensual en dinero o especie, equivalente a un salario mínimo nacional durante los cinco últimos meses de embarazo, b) El subsidio de natalidad, por nacimiento de cada hijo un pago mínimo nacional y, c) El subsidio de lactancia, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a un salario mínimo nacional por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida”.

De donde se concluye que le corresponde al trabajador, el reconocimiento y la cancelación de los subsidios, prenatal, natalidad y lactancia establecidos en el Régimen de Seguridad Social que incluye el CSS y su Reglamento, a favor de su hija o hijo en proceso de concepción, a su nacimiento y hasta el cumplimiento del primer año de vida, respectivamente; derechos que nacen del ejercicio de una política social del Estado que comprende además otras acciones de protección de salud y seguridad al ser en gestación hasta su primer año, concebido por la madre trabajadora o esposa del padre trabajador, asegurados por el citado Régimen, siendo que por efecto del art. 192 del CSS que indica: "Todo empleador que tenga a su servicio trabajadores sujetos al campo de aplicación del presente código, tiene la obligación de inscribirse en la Caja en la forma y plazo que señale el Reglamento y obtener "un número patronal"…” ; siendo el empleador entonces, el directamente responsable ante la Caja, del pago de la cotización patronal y de la cotización del asegurado, que le será descontado del salario, conforme señala el art. 194 del mismo cuerpo normativo citado.

En ese contexto, la CPE, en sus artículos 15. I, 35 y 37, como derechos fundamentales de las personas, ha establecido entre otros, el de la vida, la salud y la seguridad social; así como en su artículo 45. V, que establece la protección de la maternidad por parte del Estado y protección de la salud física, mental y moral del niño y la defensa de sus derechos.

II.2. Fundamentación y motivación del fallo.

Luego de haber compulsado lo expuesto en el recurso de casación, con los antecedente cursantes en el expediente, corresponde resolver las diferentes infracciones acusadas, por la parte recurrente, en base a los siguientes argumentos:

1. Se debe hacer referencia al principio de jerarquía normativa, que es el orden jerárquico o escalonado de las normas jurídicas de modo que las normas de rango inferior no pueden contradecir ni vulnerar lo establecido por una norma de rango superior, por lo que todas las normas del ordenamiento jurídico nacional deben guardar relación entre sí y respetar la jerarquía de la Constitución Política del Estado, razonamiento, que tiene correspondencia con el principio de supremacía constitucional, prevista en el art. 410.II de la Norma Fundamental, que dispone: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa....”, concordante con lo dispuesto en el art. 15. I de la Ley del Órgano Judicial, que hace referencia tanto al principio de supremacía constitucional, como al de jerarquía normativa.

Asimismo, la constitución ampara al trabajador al señalar que las normas laborales serán aplicadas bajo el principio de protección a los trabajadores, regulando asimismo que los derechos y beneficios no se pueden renunciar, pues así lo establece el artículo 48 que prevé: I “Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio. II. Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor del trabajadora y trabajador. III. Los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos. IV. Los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles”.

Igualmente, el artículo 49 II prevé “La ley regulará las relaciones laborales relativas a contratos y convenios colectivos; salarios mínimos generales, sectoriales e incrementos salariales; reincorporación; descansos remunerados y feriados; cómputo de antigüedad, jornada laboral, horas extra, recargo nocturno, dominicales; aguinaldos, bonos, primas u otros sistemas de participación en las utilidades de la empresa; indemnizaciones y desahucios; maternidad laboral; capacitación y formación profesional, y otros derechos sociales”.

Respecto a la normativa especial, el art. 1 del Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo (DRLGT) señala: “No están sujetos a las disposiciones de la Ley General del Trabajo ni de este Reglamento, los trabajadores agrícolas los funcionarios y empleados públicos y del Ejército”. El art. 3. I. del Estatuto del Funcionario Público prevé: “El ámbito de aplicación del presente Estatuto abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración. II. Igualmente están comprendidos en el ámbito de aplicación del presente Estatuto los servidores públicos que presten servicios en las entidades públicas autónomas autárquicas y descentralizadas”, de igual manera el art. 4 del citado Estatuto señala: “Servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración”.

Por su parte, el art 6 del Estatuto del Funcionario Público establece el tratamiento de las personas que prestan sus servicios al Estado señalando que: “No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”., en el mismo sentido, el art. 60 del Decreto Supremo 26115 de 16 de marzo de 2001 (Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal), señala que: “No están sometidos a la Ley del Estatuto del Funcionario Público ni a las presentes Normas Básicas, aquellas personas que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyo procedimiento, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios ”.

De acuerdo a la normativa señalada, se establece que la condición de servidor eventual, no impide concederle mediante el presente proceso laboral derechos laborales adquiridos que le correspondiesen por el servicio prestado en la institución demandada; por esta misma razón, no es menos evidente que la demanda se tramitó en la judicatura laboral, en resguardo de los derechos adquiridos e irrenunciables y amparados en el art. 109. I. de la CPE, que establece que, todos los derechos por ella reconocidos son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección. Al ser el trabajo un derecho tutelado y resguardado por los artículos 46 y 48. II. III. de la CPE, por constituir la base del orden social y económico de la nación y que merecen una protección especial por parte del Estado, por ello, es que cuando se reclaman derechos consolidados (que no constituyen beneficios sociales), como son los sueldos devengados, aguinaldos, vacaciones, lactancia y subsidios de frontera, pese a que el funcionario no se encuentre sometido al régimen de la Ley General del Trabajo, corresponde que la jurisdicción y competencia de esta judicatura se abra excepcionalmente para tutelar los mismos, respetando el mandato constitucional que debe aplicarse al sistema jurídico vigente.

Por lo señalado no se identifica violación de los arts. 6 de la Ley Nº 2027 y 60 del DS. Nº 2611, dado que, corresponde la aplicación preferente de la Constitución Política del Estado Plurinacional.

2. En cuanto, a la infracción por falta de fundamentación incurrida por parte de los de instancia, en cuanto a que no se habría explicado por su parte, como se habría determinado el pago del monto de Bs2122,00 a favor de la demandante por los conceptos de subsidios de pre natalidad, natalidad y lactancia, siendo que el art. 25 del Decreto Supremo (DS), N° 21637 de 25 de junio de 1987, el que, fue modificado por parte del art. 3 I. del DS. 2892 del 1 de septiembre de 2016, modificando a su vez por parte del DS. 3546 de 1 de mayo de 2018, que establece para su pago el monto de Bs2000 para el subsidio de pre natalidad por el lapso de cinco meses previos al nacimiento, de Bs2000 como pago único correspondiente al subsidio de natalidad, y Bs2000 correspondientes a los doce primeros meses de vida del neonato.

La controversia traída a esta instancia, consiste en determinar cuál es el monto correcto establecido en la normativa aplicable para la asignación de los subsidios.

Las asignaciones familiares definidas como prestaciones que forman parte del seguro a corto plazo, cuya característica es que, la totalidad del pago es a cuenta y costo directamente del empleador, sea público o privado; se encuentra constituida por los subsidios: Prenatal, Natalidad, Lactancia y Sepelio, dispuestos por el art. 25 del DS Nº 21637 de 25 de julio de 1987, modificado, en una primera instancia, por el art. 3.I. del DS Nº 2892 de 1 de septiembre de 2016 y luego por el artículo único del DS Nº 3546 de 1 de mayo de 2018; fijando el monto de Bs2000 (dos mil 00/100 Bolivianos) para dicho pago, sea en dinero o en especie; estableciendo que el subsidio prenatal, se hará efectivo durante los cinco (5) últimos meses de embarazo; el subsidio de natalidad, que será cancelado por única vez al momento del nacimiento; y el subsidio de lactancia, por cada hijo, durante sus primeros doce (12) meses de vida.

Consiguientemente, el Juez A quo, no tomó en cuenta que, para realizar el cálculo de las asignaciones familiares descritas precedentemente, las modificaciones a la norma establecidas por parte del art. 25 del DS. 3546 de 1 de mayo de 2018, cuyo contenido determina el monto fijo de Bs. 2000 para los subsidios pre natal, natalidad y lactancia, más no el sueldo mínimo, como fue establecido por los de instancia, sin embargo, en la esencia no implica una modificación en el fondo del auto de vista recurrido.

Por lo que, corresponde establecer que el Ad quem y el A quo, incurrieron simplemente en error de cálculo respecto del monto por concepto de asignaciones familiares descritas precedentemente, tomando en cuenta las modificaciones a la norma establecida por el art. 25 del DS. 3546 de 1 de mayo de 2018, cuyo contenido determina el monto fijo de Bs.2000 para los subsidios pre natal, natalidad y lactancia, más no del sueldo mínimo, como fue establecido por los de instancia, decisión está que se sustenta en lo previsto por el art. 271.III del CPC, que dispone: “No se considerarán como causales de casación los errores de derecho que no afectaren la parte resolutiva del auto de vista” que es aplicable al caso de autos, en razón al principio de supletoriedad excepcional, contenido en el art. 252 del CPT.

3. El art. 2 de la LGT, establece: “Patrono es la persona natural o jurídica que proporciona trabajo, por cuenta propia o ajena, para la ejecución o explotación de una obra o empresa.”; de lo referido, considerando los contratos de prestaciones de servicios de fs. 2 a 15 y las boletas de pago de fs. 16 a 23, se advierte, la existencia de relación laboral entre ZOFRA COBIJA, como persona jurídica, por medio de su representante José Luis Méndez Chaurara; consiguientemente, el Tribunal de alzada de manera correcta dispuso que corresponde a la ZOFRA COBIJA, como persona jurídica, realizar el pago de las asignaciones familiares demandadas.

A esto debemos añadir, que las determinaciones que asumen las autoridades que imparten justicia están apegadas a la normativa laboral vigente, normativas que son de cumplimiento obligatorio conforme dispone el art. 48 I. de la CPE y no pueden causar daño económico a una institución, al tutelar y otorgar un derecho que fue reconocido e impuesto por el propio Estado; asimismo, se aclara que no corresponde determinar por esta vía, si existe o no responsabilidad, de los directores ejecutivos de las gestiones anteriores, por el incumplimiento de pago del subsidio de lactancia.

4. Sobre la aplicación del art. 51 e). de la Ley Nº 2027, que dispone la prescripción de las remuneraciones no cobradas; conforme se desglosó en el primer punto las zonas francas deben sujetarse a la legislación nacional en materia laboral; asimismo el art. 48 IV. de la CPE, estableció características de los derechos laborales, como la irrenunciabilidad, la inembargabilidad y la imprescriptibilidad, además de otras medidas que tienden a proteger al trabajador como el sujeto más débil de la relación laboral; por lo que, resulta infundado el argumento sobre la prescripción solicitada.

En mérito a los fundamentos expuestos, corresponde resolver el recurso de casación deducido, de acuerdo al art. 220-II del CPC, aplicable al caso por la permisión de la norma remisiva prevista por el art. 252 del CPT.

POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera, con la atribución conferida por los arts. 184.1 de la Constitución Política del Estado y 42.I.1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación cursante de fs. 137 a 139 y vuelta. Debiendo únicamente, en etapa de ejecución de sentencia, realizarse nueva liquidación, respecto a los subsidios de maternidad, conforme lo establecido en el art. 25 del DS. 3546 de 1 de mayo de 2018, situación que no modifica la decisión de fondo, asumida por el Tribunal de Segunda Instancia, conforme lo establecido en el art. 271.III del CPC. Sin costas y costos, en mérito al art. 39 de la Ley 1178.

De conformidad con la convocatoria de fojas 155 vta., interviene para la resolución de la causa, la Magistrada María Cristina Díaz Sosa, de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.