Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Auto Supremo Nº 218
Sucre, 25 de marzo de 2024
Expediente: 30-2024
Demandante: Ibis Cuata Kataro
Demandado: Gobierno Autónomo Departamental de Pando
Materia: Subsidio Frontera
Distrito: Pando
Magistrado Relator: Ricardo Torres Echalar
VISTOS: El recurso de casación en el fondo de fs. 104 a 106 vta., interpuesto por Gustavo A. López Escalante en representación legal del Gobierno Autónomo Departamental de Pando, contra el Auto de Vista Nº 165/2023 de 28 de noviembre de 2023, cursante de fs. 95 a 96, pronunciado por la Sala Civil, Social, Familiar, de Niñez y Adolescencia Contencioso, y Contencioso Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro del proceso laboral, seguido por Ibis Cuata Kataro contra la institución recurrente, el Auto de fs. 113., que concedió el recurso, el Auto Nº 30/2024 de 17 de enero de 2024, de fs. 125 que admitió el recurso, los antecedentes del proceso; y
CONSIDERANDO I:
I. 1. Antecedentes del proceso
I.1.1 Sentencia:
Que, tramitado el proceso laboral, el Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social N° 2 de Pando, emitió la Sentencia Nº 147/2021 de 21 de diciembre de 2021, de fs. 59 a 61 vta., declarando PROBADA EN PARTE la demanda de fs. 8 a 11 de obrados., disponiendo que la institución demandada dentro de tercer día de ejecutoriada la sentencia, cancele a favor de la actora, la suma de Bs. 28.855,23.- por concepto de subsidio de frontera.
I.1.2 Auto de Vista
En grado de apelación formulado por Miguel Ángel Llanos Olarte en representación legal del Gobierno Autónomo Departamental de Pando, cursante de fs. 73 a 75, contra la Sentencia 147/2021 de 21 de diciembre de 2021, de fojas 59 a 61 vta., la Sala Civil, Social, Familiar, de Niñez y Adolescencia Contencioso, y Contencioso Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, mediante Auto de Vista N° 165/2023 de 28 de noviembre, de fs. 59 a 61, determinó CONFIRMAR en parte la sentencia N° 147/2021 de 21 de diciembre, donde se establece que el Gobierno Autónomo Departamental de Pando debe cancelar en tercer día de ejecutoriada la sentencia la suma total de Bs.28.855,23.- que deber ser cancelado conforme establece la Sentencia.
I.2 Motivos del recurso de casación en el fondo y en la forma.
Dentro del plazo previsto por ley, Gustavo A. López Escalante en representación legal del Gobierno Autónomo Departamental de Pando, por memorial de fs. 104 a 106 vta., interpuso recurso de casación en contra del Auto de Vista N° 165/2023 de 28 de noviembre de 2023, manifestando las siguientes infracciones:
I.2.1 Con los argumentos de hecho y derecho expresó en el fondo, que el tribunal de alzada al reconocer el pago de subsidio de frontera, previsto por el art. 12 del Decreto Supremo (DS) N° 21137 de 30 de noviembre de 1985, incurrió en violación del art. 6 de la Ley N° 2027 Estatuto del Funcionario Público (EFP), que refiere que no están sometidos al Estatuto, ni a la Ley General del Trabajo (LGT), aquellas personas que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB- SABS). Alega, que en el mismo sentido el art. 60 del DS 26115 de 16 de marzo de 2001 (NB-SABS), señala: (Otras personas que prestan servicios al Estado).- No están sometidos a la ley del Estatuto del Funcionario Público, ni a las presentes Normas Básicas, aquellas personas con carácter eventual (…). Por lo que pidió que las autoridades no confundan el espíritu de las leyes referidas y apliquen la normativa en su sana crítica conforme a derecho.
En ese sentido, alega que la Institución demandada estando bajo la Ley N° 031 de Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”; que estando en vigencia su Estatuto Fundamental Autonómico del Departamento de Pando y en razón al principio de autodeterminación realiza sus contrataciones de personal eventual.
Refiere también sobre la petición de vacaciones, el Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo establece en el Art. 33 “la vacación anual no será compensable en dinero (…)”, por otra parte, hace referencia a los artículos 120 y 163 de La Ley General del Trabajo; Art. 120 “las acciones y derechos provenientes de la Ley se extinguirán en un término de dos años, de haber nacido de ellas Art. 163 “ las acciones y derechos emergentes de la ley que se reglamenta se extinguirán en el término de dos años a partir de la fecha en que nacieron…”. En consecuencia, alega que, de acuerdo a la normativa legal vigente, al no encontrarse el trabajador bajo el amparo o protección de las leyes antes mencionadas no corresponde el pago de subsidio de frontera, vacaciones y aguinaldos porque los derechos y obligaciones se encuentran en un contrato administrativo de carácter eventual el mismo que constituye Ley entre las partes.
Señala también, que el Tribunal de Alzada, al pronunciar el Auto de Vista interpretó erróneamente los alcances del Art. 5. II del DS N° 27375 de 17 de febrero de 2004, al señalar que los contratos que se suscriben son para el desempeño de funciones administrativas; indicando que los recursos son para apoyo administrativo de los proyectos para el desarrollo del Estado.
I.2.2 Acusa mala interpretación de las normas sustantivas, por no haber cumplido con lo dispuesto en el art. 12 del DS N° 21137; manifestando que no corresponde el pago del subsidio de frontera; que los Vocales al emitir dicha resolución, no tomaron en cuenta la ubicación Geográfica en medición con coordenadas exactas, donde se desarrollaba anteriormente el trabajo del demandante.
I.2.3 En la forma. Denunció que el Auto de Vista carece de falta de motivación y fundamentación, vulnerando el debido proceso, previsto en el Art. 115 y 117 de la Constitución Política del Estado (CPE), así como las líneas constitucionales adoptadas en la Sentencia Constitucional (SC) N° 112/2010-R de 10 de mayo, reiterada por Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) N° 1471/2012 del 24 de septiembre y la SCP N° 487/2014 de 25 de febrero, señalan que una de las garantías del debido proceso comprende la exigencia de motivación de las resoluciones, lo que significa que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución dictaminando una situación jurídica debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige de manera que el justiciable a momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, aspectos que en criterio del recurrente omitieron los de alzada, emitiendo un fallo carente de fundamentos.
I.2.1 Petitorio
Concluyó solicitando que el Tribunal Supremo de Justicia, emita resolución anulando obrados y/o casando el Auto de Vista.
CONSIDERANDO II:
II.1 Fundamentos Jurídicos del fallo.
1.1. Consideraciones previas.
Que, así planteado el recurso de casación en el fondo, analizando el contenido con relación a los datos del proceso, corresponde realizar las siguientes consideraciones de orden legal:
La Constitución Política del Estado, establece fundamentos laborales y de protección al trabajador; en ese sentido el art. 48.I señala: “Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio”, en su parágrafo II establece “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.
El principio de inversión de la prueba, contenido en la norma constitucional citada, establece que la carga de la prueba le corresponde al empleador. Este principio en materia laboral, es contrario a la regla general de principio de aportación de prueba, que establece “quien afirma un hecho debe probarlo”; en el proceso laboral se traslada esa responsabilidad al empleador.
Conforme al principio laboral constitucional, el art. 66 del CPT, establece que: “en todo juicio social, iniciado por el trabajador, la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio de que aquel pueda ofrecer las pruebas que estime convenientes”. A su vez el art. 150 de la misma Ley procesal laboral, establece que: “en esta materia corresponde al empleador demandado desvirtuar los fundamentos de la acción, sin perjuicio de que el actor aporte las pruebas que crea conveniente”.
Consiguientemente, le corresponde al empleador la obligación de proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por el trabajador y que además le permita al juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material.
La inversión de la prueba en materia laboral goza de una presunción de veracidad respecto a la demanda del trabajador, presunción “juris tantum”, que debe ser destruida por el empleador con las pruebas que éste aportara en su defensa.
Respecto al Subsidio Frontera, el art. 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, señala: “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”.
Dicha norma transcrita, no hace diferencia entre servidores públicos eventuales, consultores en línea o permanentes, incluye a todos los funcionarios y trabajadores el sector público y privado cuyo lugar de trabajo esté dentro de los 50km lineales de las fronteras internacionales; para ello, las instituciones deben consignar en las papeletas, boletas, o comprobantes de pago de sueldos, el monto cancelado por concepto de dicho subsidio, correspondiente al 20% del salario mensual percibido por el trabajador.
Que la entidad recurrente en el recurso de casación en el fondo, el petitorio refirió: “…previa revisión e interpretación de la normativa legal violada o aplicada erróneamente emitirán el Auto Supremo anulando obrados o modificando el Auto de Vista y sea remitida al Tribunal Supremo de Justicia de la Nación…”, del texto señalado se infiere que las formas de resolución de cada uno de los recursos, en el fondo y en la forma, adoptan una forma específica y diferenciada; es por eso que cuando se plantea el recurso de casación en el fondo, lo que se pretende es que este Supremo Tribunal case el auto de vista impugnado y resuelva el fondo del litigio; y, cuando se interpone recurso de casación en la forma, la pretensión es que se anule obrados, siendo comunes para ambos recursos las formas de resolución; es decir, improcedente o infundado, por lo tanto al margen de exponer los motivos en que se fundan el recurso de casación, sea en el fondo o en la forma, el recurrente deberá concretar su pretensión de forma congruente con el recurso que plantea, lo que no ocurrió en el presente caso, siendo inexistente la pretensión del recurso.
Pese a las consideraciones establecidas en la normativa civil, en el presente caso se procederá a resolver el asunto, conforme a la nueva justicia, no obstante, esa deficiencia, en observancia de los principios constitucionales que rigen la nueva administración de justicia, con el fin de dar una respuesta a las partes procesales, se pasa a considerar.
1.2. Argumentos de derecho y de hecho.
Precisadas las formalidades con las cuales se resolverá este recurso de casación, a continuación, corresponde fundamentar y motivar nuestra decisión, respecto de las infracciones acusadas por la parte recurrente:
Del recurso de casación interpuesto, se advierte que la problemática puesta en consideración se centra en la supuesta indebida interpretación y aplicación de la norma, como ser arts. 6 del Estatuto del Funcionario Público; 60 del DS. 26115; 5.II del DS N° 27375 de 17 de febrero de 2004; 12 del DS 21137 y que no correspondía el pago de subsidio de frontera a la demandante por ser funcionaria pública con contratado eventual, al estar sometida a un contrato de índole administrativo regido por la Ley 2027.
Al respecto se debe tomar en cuenta que, la Constitución Política del Estado, establece los derechos fundamentales y garantías siendo deber del Estado promoverlos, protegerlos y respetarlos, garantizando a toda persona, el libre y eficaz ejercicio de los mismos conforme a los arts. 13 y 14 de la misma Constitución.
Que, el texto constitucional, regula los derechos sociales y económicos, entre ellos, el derecho al trabajo y al empleo y expone una serie de mandatos y consideraciones sobre los derechos de los trabajadores y la obligación del Estado de proteger el ejercicio del trabajo en todas sus formas, de modo que éstos no sean simples enunciados, sino, tengan aplicación plena.
Si bien es cierto que no todos los que trabajan o prestan un servicio por cuenta ajena, lo hacen bajo el manto de la Ley General del Trabajo y sus disposiciones complementarias o conexas; pues, es claro que también existen otro tipo de trabajadores, como los servidores públicos, que de igual manera prestan servicios para el Estado, los que innegablemente también cuentan con derechos laborales que deben ser protegidos, si corresponde, en el marco de la norma respectiva que los cobija, sea bajo un procedimiento administrativo que puede ser instado por el servidor público, conforme a la RM Nº 014/10 de 18 de enero de 2010, así como puede hacerlo también ante la judicatura laboral ordinaria de manera directa, pues nada impide que aquello pueda ser así, por cuanto es claro que el art. 73 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), otorga a los jueces en materia de trabajo y seguridad social, la competencia para conocer y decidir acciones individuales o colectivas, tanto por derechos como por beneficios sociales, y en general, conflictos que se susciten como emergencia de la aplicación de las leyes sociales.
La actual Jurisprudencia del Tribunal Supremo, recalca que los derechos laborales también son aplicables a los servidores públicos en el marco de la norma específica que les atañe, de modo que, no necesariamente ha de entenderse como el derecho social, aquello que se encuentra regulado en la Ley General del Trabajo o sus disposiciones complementarias o conexas, sino también aquellas que correspondan al ámbito del servicio público, en cuanto a los derechos laborales se refiere.
En coherencia con lo referido precedentemente, el art. 1 del CPT, indica que el Adjetivo Laboral regulará los modos y las formas de tramitación y resolución de todos los asuntos relativos a las cuestiones laborales cuyo conocimiento corresponde a la Judicatura del Trabajo y de Seguridad Social, la cual por disposición del art. 6 del mismo cuerpo legal se ejerce “por los Juzgados de Trabajo y Seguridad Social, las Salas Sociales de las Cortes Superiores y la Corte Suprema de Justicia en su Sala Social y Administrativa”.
Con base en el análisis jurídico legal precedente, cabe señalar que el subsidio de frontera se encuentra regulado por el art. 58 del Decreto Supremo Nº 21060, como un derecho adicional para los trabajadores del sector público y privado que presten sus servicios en las fronteras del país; sobre el pago del subsidio de frontera ordenado en la Sentencia Nº 147/2021 y confirmado en parte por el Auto de Vista 165/2023, este derecho está reconocido como derecho adquirido por el funcionario o servidor público, o trabajador privado, que desempeña sus funciones dentro de los 50km lineales de las fronteras internacionales, ello de conformidad con el art. 12 del DS Nº 21137, correspondiente al 20% del salario mensual.
En merito a ello, se puede evidenciar que éste precepto establece que para beneficiarse del subsidio, el trabajador o trabajadora, independientemente del sector en el que desempeña su labor o la modalidad de su contratación, basta que desarrolle sus funciones dentro de un área comprendida en los 50km lineales con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción alguna sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o los tipos de contratos suscritos para la prestación de sus servicios, realizando una interpretación progresiva de la norma.
En ese contexto, no es correcta la argumentación expuesta por el representante legal de la institución demandada ahora recurrente, en sentido que no corresponde el pago del subsidio de frontera a favor de la trabajadora; de los antecedentes procesales se evidencia por documental adjunta de fs. 1 a 5, consistentes en el estado de ahorro provisional, asimismo cursan certificaciones de pago de haberes de la Unidad de la Unidad de Recursos Humanos del Gobierno Autónomo Departamental de Pando, cuya documental cursa de fs. 29 a fs.31.
De lo cual se concluye que a la parte actora, le corresponde el pago del subsidio de frontera de las gestiones 2009, 2010, 2011 2012, 2013 y 2014 ante la asimilación de un trabajo contractual dentro del servicio público, considerando que la configuración del mismo está vinculada por una parte, a las actividades realizadas en zonas fronterizas y por otra, constituye un derecho consolidado emergente de una situación específica como es la ubicación geográfica de la fuente laboral, sin que la norma reconozca tratos discriminatorios sobre otras situaciones y menos que su efecto pueda ser modificado por otras disposiciones de índole administrativo, que tienen que ver con un diseño presupuestario y no con el reconocimiento de derechos laborales emergentes de cualquier relación laboral o del contrato de trabajo, como lo son las normas que la entidad recurrente señala como inobservadas o inaplicadas.
En la forma, en cuanto a la falta de motivación y fundamentación del auto de vista y vulneración del debido proceso; del contenido del referido auto de vista se advierte que el mismo fue pronunciado con la pertinencia, exhaustividad y congruencia prevista en el art. 236 del Código de Procedimiento Civil (CPC), conteniendo una debida fundamentación y motivación de la decisión adoptada sobre el agravio llevado a su conocimiento en virtud al recurso de apelación, como fue la falta de pago de subsidio de frontera a la actora, que en base a los antecedentes fueron reconocidos por la Juez a quo y por el tribunal de alzada; toda vez que el reconocimiento de este derecho no hace diferencia la forma de contrato o función del actor, sino simplemente establecer que la ciudad de Cobija, se encuentre en la frontera misma con la República Federativa del Brasil, conforme han establecido los de grado en base a los hechos y las pruebas aportadas por las partes al proceso y que fueron valoradas de acuerdo a la sana critica, que constituye una de las características que diferencian a la materia de otras, porque el juez no está sometido a la tarifa legal de la prueba, sino a formar su libre convencimiento, inspirándose en los principios científicos que informan la crítica de la prueba, observando las circunstancias del pleito, la conducta de las partes y su conocimiento y formación general, de modo que logre llegar en lo posible a la verdad material de los hechos, de acuerdo a la facultad conferida en los art. 158 del CPT y 3.inc.j), no siendo por tanto evidente la vulneración del debido proceso que amerite la nulidad del auto de vista, como erróneamente solicita la institución recurrente.
Es claro que la Juez y el Tribunal de apelación, realizaron una correcta ponderación de antecedentes y aplicación de la norma al caso concreto, pues conforme al citado art. 12 del DS Nº 21137, el derecho de recibir el subsidio de frontera es para todo trabajador, sin importar su rango, calidad o forma de contratación, ello adecuado al contenido de la propia norma y principios laborales previstos en la Constitución Política del Estado.
En este entendido, al haberse evidenciado que la actora trabajó como funcionaria dependiente del Gobierno Autónomo Departamental de Cobija-Pando, ciudad fronteriza con la República Federativa del Brasil, que se encuentra dentro de los 50 kilómetros previstos en el art. 12 del Decreto Supremo Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, por este motivo, al ser los derechos irrenunciables e imprescriptibles conforme determinan los arts. 48. III y IV de la Constitución Política del Estado y 4 de la Ley General del Trabajo, corresponde reconocer a favor del demandante, el subsidio de frontera, concedido en la Sentencia y Confirmado en parte en el Auto de Vista recurrido, quienes, para arribar a la conclusión asumida, valoraron de forma correcta la prueba adjuntada durante la tramitación de la causa, conforme facultan los arts. 3. Inc. j); 200 y 158 del Código Procesal del Trabajo.
Este Tribunal Supremo en casos similares, falló de la misma manera en los Autos Supremos Nos. 244 de 22 de abril de 2015, 309 de 13 de mayo 2015 y 60 de 24 de febrero de 2014, entre otros.
Bajo estos fundamentos, se concluye que el tribunal de alzada, no incurrió en errónea interpretación de las normas citadas por el representante de la institución recurrente, al contrario, se observa que el fallo se ajusta a las normas que rigen la materia, por lo que corresponde resolver el recurso conforme lo establecido en el art 220. II del Código Procesal Civil, aplicable por mandato del art. 252 del Código Procesal del Trabajo.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda, en ejercicio de la atribución prevista en el art. 184.1 de la Constitución Política del Estado, art. 42.I.1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo, interpuesto por el Gobierno Autónomo Departamental de Pando, contra del Auto de Vista 165/2023 de 28 de noviembre, pronunciado por la Sala Civil, Social, Familiar, de Niñez y Adolescencia Contencioso, y Contencioso Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, manteniendo firme y subsistente el Auto de Vista impugnado.
Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178 y art. 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.
De conformidad con la convocatoria de fojas 126 vta., interviene para la resolución de la causa, la Magistrada María Cristina Díaz Sosa, de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.