AS/0235/2020

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. SEGUNDA

Auto Supremo N° 235

Sucre,27 de julio de 2020

Expediente : 513/2019

Proceso : Contencioso

Demandante : Miguel Tomelic Vaca

Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suarez (GAMPS)

Proceso : Contencioso

Departamento : Santa Cruz

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

VISTOS: El recurso de casación de fs. 281 a 285, presentado por Miguel Tomelic Vaca, mediante su representante, contra la Sentencia N° 09/2019, de 01 de agosto de fs. 275 a 278, emitida por la Sala Primera Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, dentro el proceso contencioso interpuesto por el recurrente, contra el Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suarez (GAMPS), el Auto N° 12/2019 de 11 de octubre, de fs. 298, que concedió el referido medio de impugnación, el Auto Supremo de 07 de enero de 2020, que admitió el recurso y todo cuanto fue pertinente analizar.

I. Antecedentes del Proceso

Sentencia

Cumplidas las formalidades procesales, del proceso la Sala Especializada Contenciosa y Contenciosa Administrativa Primera del Tribunal Departamental de la Ciudad de Santa Cruz, emitió la Sentencia N° S69/2018, de 01 de agosto, de fs. 275 a 278, declarando IMPROBADA la excepción de prescripción interpuesta por el Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suarez (GAMPS) fs. 219 a 222, e IMPROBADA la demanda contenciosa, interpuesta por Renato Azziz Tomelic Abdala, en representación de Miguel Tomelic Vaca, de pago de 15 contratos administrativos de prestación de servicios de fs. 133 a 136.

II.- RECURSO DE CASACION, CONTESTACION Y ADMISION

Contra la referida resolución de primera instancia, Miguel Tomelic Vaca, mediante su representante, por escrito de fs. 281 a 285, interpuso recurso de casación en el fondo, argumentando lo siguiente:

1.- Error de hecho en la apreciación de pruebas que demuestran el cumplimiento del servicio. Señala que el GAMPS, en ningún momento negó la realización de los trabajos establecidos en los contratos suscritos, pero no procede a su pago, argumentando que los contratos debieron estar registrados en los registros oficiales déla institución, como ser SICOES, POA y SISINWEB.

No se valoraron las pruebas a fs. 199 a 208 referida a la imputación formal por los delitos de conducta antieconómica e incumplimiento de deberes presentada por los fiscales de materia a denuncia del Alcalde Municipal Sr. Sebastián Hurtado Rodríguez contra de Roberto Vaca Yorge, ex Alcalde Municipal y otros funcionarios.

Error de hecho en la valoración de la prueba de fs. 195 a 198 informe legal DJ N° 007/2016 de 18 de febrero de 2016, suscrito por el asesor legal Oscar Calvo por el que recomendó no dar curso al pago, por no estar los contratos de acuerdo a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios y no así porque no se hubiese realizado el trabajo.

"La Sentencia emitida por el Tribunal de Instancia determina se dé cumplimiento a la cláusula decima primera de los contratos, cuando el plazo del servicio en ninguno de los contratos excede de un mes calendario, entonces no es aplicable la cláusula decima primera de pagos mensuales, estando la misma consignada en el contrato por ser un contrato base, de modelo de documento base de contratación remitido desde el Ministerio de Economía y Finanzas Publicas". Por otra parte, en el informe jurídico DJ N° 007/2016, se reconoció la existencia de comunicaciones internas y firmas del responsable de algunos casos; esto indica que, el contrato evidentemente tuvo un principio de ejecución y que, al momento de solicitar el pago, estos fueron concluidos.

2.- La falta de documentación dentro del municipio no puede ser atribuida al contratista que efectivamente presto el servicio. Por error de hecho cursante a fs. 250 a 256, la denuncia penal interpuesta por Alex Antelo, quien presentó la denuncia contra ex funcionarios del GAMPS, por el extravió de documentación referente a obras y servicios y que fueron ejecutados a favor del municipio; este hecho de extravío o la falta de documentación en los archivos del municipio, no puede ser atribuido como causal de responsabilidad al contratista que ejecutó las obras.

3.- Mala apreciación de la prueba referente a los quince contratos de prestación de servicios en sus cláusulas décima primera y décima cuarta. Los contratos de servicios que suscriben las entidades estatales tienen como modelo los Página 2 de 22

emitidos por el órgano rector; consecuentemente, estos no pueden ser modificados sin autorización previa.

No se apreció correctamente los contratos haciéndose una interpretación sesgada de las clausulas décima primera y décima cuarta; por tener un tiempo de plazo para su ejecución de los proyectos menor a un mes, y la forma estipulada para la forma de pago, en los contratos en la cláusula decima cuarta, establece de pago de forma mensual.

4.- Incongruencia de la Sentencia. La Sentencia apelada reconoció la relación contractual entre el demandante y el GAMPS, pero no dispuso el pago de los montos de dinero consignados en los 15 contratos demandados.

Petitorio

En la parte final de su recurso, pidió que este Tribunal, mediante Auto Supremo disponga se proceda al pago por parte de la institución demanda la suma de 1.489.650.

Contestación

El GAMPS, como institución demandada, corrido en traslado el recurso de casación, no contestó al mismo.

Admisión

El Tribunal de primera instancia, mediante Auto N° 12/2019 de 11 de octubre cursante fs. 298, concedió el recurso de casación de fs. 281 a 285, por lo que este Tribunal por Auto Supremo de 07 de enero de 2020, admitió el recurso que se pasa a resolver.

III.- FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO

Previo a resolver el recurso de casación, este Tribunal considera pertinente tener presente lo siguiente:

NATURALEZA JURIDICA DE LOS PROCESOS; CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CONTENCIOSO.

El Código de Procedimiento Civil (CPC-1975) del art. 775 al 781, regula en forma genérica dos procesos especiales, el Contencioso Administrativo y el Contencioso. La referida normativa adjetiva civil, actualmente está abrogada, no obstante el Código Procesal Civil (Ley N° 439), plenamente vigente a partir del 6 de febrero de 2016, por disposición expresa de la Ley N° 719 de 6 de agosto de 2015, taxativamente en su Disposición Final Tercera, hizo referencia a la ultractividad de los referidos artículos en los siguientes términos: "De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada". Esta previsión fue ratificada por la "Ley Transitoria para la Tramitación de los procesos Contencioso y Contencioso Administrativo” Nº 620 de 31 de diciembre de 2014.

Respecto del proceso "Contencioso", este procede para resolver las contingencias que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central y otras instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional, (art. 2 núm.1 Ley N° 620).

Es pertinente precisar que toda controversia emergente de un contrato administrativo, debe dilucidarse imperativamente vía proceso especial, denominado en este caso "contencioso", salvo disposición legal que taxativamente disponga lo contrario. Complementando, el profesor Mariano Gomes Gonzales, en su obra contratos administrativos, establece que los contratos administrativos: "...son todos aquellos contratos en que intervienen la administración, legalmente representada y tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio público ya sea en interés general o del Estado de la Provincia o Municipio".

A su vez el art. 47 de la Ley N° 1178 prevé: "...son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza".

DIFERENCIAS CONCEPTUALES ENTRE UN CONTRATO CIVIL Y UN CONTRATO ADMINISTRATIVO.

Luego de haber precisado la naturaleza jurídica del proceso contencioso, en coherencia con el principio de disposición, en el caso de autos, se debe tener presente que Miguel Tomelic Vaca, interpuso una demanda contenciosa, en consecuencia, corresponde hacer referencia a las diferencias esenciales que existen entre un contrato civil y un contrato administrativo, a objeto de establecer el alcance jurídico de un proceso contencioso.

Ambos son contratos, lo que implica que su origen está en el acuerdo de dos voluntades, mediante el cual el ofertante y aceptante, convienen en constituir, modificar o extinguir un derecho de carácter patrimonial. Las diferencias significativas entre estas dos clases de contratos son las siguientes:

Respecto a los sujetos de la relación contractual. En los contratos privados, el ofertante y el aceptante son personas particulares, sean estas naturales o colectivas; en los contratos administrativos, imperativamente uno de los sujetos contratantes (sea ofertante o aceptante) debe ser el Estado, pudiendo incluso existir contratos administrativos donde ambas partes son estatales; por ejemplo, un contrato de prestación de servicios entre un Gobierno Autónomo Municipal y la Policía Boliviana.

Respecto a la voluntad contratante. En los contratos privados, rige la voluntad de las partes; es decir, que el contrato constituye Ley entre los particulares, siendo su único límite la misma Ley, conforme prevé el art. 519 del Código Civil (CC); en los contratos administrativos, la forma se impone a la voluntad de las partes, es decir que los diferentes formatos que se establecen para la elaboración de contratos administrativos, mediante el Sub Sistema de Administración de Bienes y Servicios, que tiene su origen en la Ley N° 1178, se anteponen a la voluntad de las partes, generalmente son contratos de adhesión.

Respecto a la igualdad contractual. En un contrato privado, ambos sujetos contratantes son ¡guales entre sí, con los mismos derechos y prerrogativas; en un contrato administrativo, asumiendo que el Estado es un ente que representa a todos los habitantes de un territorio, se concluye en que el Estado como parte contractual, siempre buscará el beneficio de la población; consiguientemente, en esta clase de contratos, velando por el beneficio de un interés mayor, se asume que no rige el principio de igualdad contractual, conforme se acredita en los diferentes Documentos Base de Contratación (DBC).

Respecto al lucro. En un contrato privado ambas partes contratantes buscan el lucro particular, situación plenamente legítima; toda vez que, el ofertante como el aceptante tienen el pleno derecho de pretender una ganancia, respecto a la ejecución del contrato privado; en un contrato administrativo, la finalidad es el servicio o bien que se pretende lograr, mediante el referido instrumento legal, respecto al pueblo.

Estas diferencias entre las dos clases de contratos siempre han estado presentes, sin embargo, se asumió equivocadamente la postura de "la doble personalidad del Estado"; que aplicándolo al caso específico implicaba que el Estado, dependiendo de las Página 5 de 22

circunstancias, podía ser demandante o demandado tanto dentro el derecho privado, como dentro el derecho público en forma indistinta.

Actualmente se ha asumido en forma correcta, que el Estado, solo tiene una personalidad; es decir, que pertenece al ámbito del derecho público; consiguientemente, cualquier controversia que surja de un contrato administrativo imperativamente deberá ser resuelto mediante el proceso contencioso, no siendo correcto que se dilucide esta situación en la vía civil, porque el Estado, no actúa como ente privado.

Desde el punto de vista sustantivo, al no existir aún un Código Administrativo, imperativamente el actor al momento de fundamentar su pretensión, dentro una demanda contenciosa, deberá remitirse supletoriamente a los institutos jurídicos contenidos en el Código Civil, como ser resolución, rescisión, nulidad, etc., con la previsión que el alcance jurídico de los mismos, no puede ser igual, que en los contratos privados; pues en los procesos contenciosos, imperativamente las formalidades contenidas en el contrato administrativo, son la base sobre las cuales se debe dilucidar el alcance de dichos institutos jurídicos.

Por lo que conforme lo establecido por la Ley N° 620, de 31 de diciembre de 2014, cuyo nombre jurídico es: "Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo", es una disposición jurídica mixta, modifica la estructura competencial del Órgano Judicial, establece nuevas competencias y precisa formalidades procesales, con relación a los procesos contenciosos y contenciosos administrativos.

En el primer caso, crea Salas Especializadas de primera instancia, en los Tribunales Departamentales de Justicia y en el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunales que imperativamente deberán emitir Sentencias.

El art. 5 de la misma Ley Transitoria, con relación a las Sentencias emitidas dentro los procesos contenciosos, ha previsto la materialización del ejercicio del derecho a la materialización a la impugnación en los siguientes términos: a) Las Sentencias que fueran emitidas por las Salas Especializadas del Tribunal Departamental de Justicia, podrán ser recurridas vía recurso de casación que deberá ser resuelto por la Sala Especializada del Tribunal Supremo de Justicia, b) Las Sentencias emitidas por la Sala Especializada del TSJ, podrán ser recurridas mediante recurso de casación, que serán resuelto por la Sala Plena del mismo TSJ.

Mientras no se emita una Ley que regule estos procesos especiales, los procesos contenciosos deberán tramitarse conforme las formalidades previstas en el Código de Procedimiento Civil de 1975, en cumplimiento del art. 4 de la Ley 620, más las normas de aplicación anticipada de la Ley N° 439 y específicamente la disposición transitoria sexta respecto del recurso de casación que ahora se resuelve.

Realizadas estas precisiones jurídicas, a continuación, corresponde resolver, cada uno de los argumentos, expuestos por la parte recurrente, en el referido medio de impugnación extraordinaria, en virtud a los siguientes argumentos y fundamentos:

1. Al ser reiterativo la solicitud de error en la prueba ofrecida por el recurrente corresponde resolver los puntos 1,2,3 de manera conjunta, a tal efecto nos referiremos a la doctrina y jurisprudencia aplicable al presente caso.

Doctrina y jurisprudencia aplicable al caso:

El Derecho Administrativo contempla principios que hacen a la especialidad como el principio de buena fe, legalidad y presunción de legitimidad en la Administración.

Entre los principios generales a los que debe regirse la actividad administrativa en la relación entre particulares y la Administración Pública, se encuentra el de buena fe, citado por el art. 4. inc. e) de la LPA, el que expresa que se presume el principio de buena fe y concluye en que la confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo.

La SC N° 0095/2001 de 21 de diciembre, con relación a este principio expresa que: "... es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el servidor público, así como a las actuaciones del particular en las relaciones con las autoridades públicas. De manera que, aplicado este principio a las relaciones entre ¡as autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos, mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas...

El art. 4 inc. g) de la LPA, referido al principio de legalidad y presunción de legitimidad, establece que las actuaciones de la Administración Pública al estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas; salvo expresa declaración judicial en contrario.

Vinculado a ello, en la SC N° 0889/2002-R de 16 de agosto se precisa lo siguiente: "... tal entendimiento, queda plenamente sustentado en un razonamiento lógico y elemental, pues habiéndose basado el acto administrativo en el principio de la buena fe y culminado su proceso en una resolución, no puede el administrado y menos la Administración; por voluntad unilateral, dejado sin efecto; sea cual fuere la razón para ello; pues un actuar así, desnaturalizaría por completo los principios fundamentales en los que se asienta un Estado democrático de derecho (...) y por lo tanto (...) se presume la buena fe del profesional que realiza la gestión y del administrador público que emite /a resolución, por i o mismo se presume su legitimidad y legalidad; en esa circunstancia, los ciudadanos deben tener confianza y seguridad no solo del ordenamiento jurídico, sino de las actuaciones que han realizado ante las autoridades que ostentan el Poder Público, quienes deben asegurarles una convivencia pacífica y principalmente, permanencia y estabilidad de sus actos administrativos".

Se debe señalar que el art. 108 de la CPE, impone a éste Tribunal el deber de ''Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes", precepto constitucional que hace referencia al principio de legalidad previsto en el art. 180-I de la misma norma fundamental.