Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Auto Supremo Nº 288
Sucre, 27 de julio de 2020
Expediente: 503/2019
Demandante: Víctor Juan Conde Salcedo
Demandado: Mutual de Servicios al Policía “MUSERPOL”
Proceso: Reclamación del Fondo de Retiro
Departamento: La Paz
Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán
VISTOS: El recurso de casación en el fondo, de fs. 481 a 478 (foliación invertida en todo el expediente), interpuesto por la Mutual de Servicios al Policía “MUSERPOL”, representado por el Cnl. DESP. Edgar José Cortes Albornoz, contra el Auto de Vista Nº 67/2019 de 5 de julio, de fs. 476 a 471, emitido por la Sala Social Administrativa Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; dentro del trámite de reclamación del fondo de retiro, iniciado por Víctor Juan Conde Salcedo contra MUSERPOL; el memorial de contestación de fs. 491 a 489; el Auto de 11 de octubre de 2019 de fs. 522, que concedió el recurso; el Auto de 2 diciembre de 2019 de fs. 531, por el cual se admitió el recurso y todo cuanto ver convino y se tuvo presente:
I. ANTECEDENTES DEL PROCESO:
Resolución de la Comisión de Beneficios Económicos.
Dentro del trámite de pago del fondo de retiro policial, la Comisión de Beneficios Económicos de la Mutual de Servicios al Policía “MUSERPOL”, mediante Resolución Nº 01/2016 de 27 de abril, de fs. 369 a 362, reconoció en favor de Víctor Juan Conde Salcedo el monto de Bs. 277.249,69.- por el periodo de 36 años y 9 meses.
Resolución de la Comisión Nacional de Prestaciones.
Ante dicha resolución, Víctor Juan Conde Salcedo, mediante escrito de 9 de agosto de 2016, interpuso recurso de reclamación, emitiéndose la Resolución de Directorio Nº 21/2017, de 19 de junio, que dispuso la revocatoria total de la Resolución Nº 01/2016 de 27 de abril y la emisión de una nueva resolución, en cuyo mérito la Comisión de Beneficios Económicos de la Mutual de Servicios al Policía “MUSERPOL”, emitió la Resolución Nº 357/2018 de 29 de mayo, de fs. 432 a 426, que calificó el beneficio de Fondo de Retiro Policial en favor de Víctor Juan Conde Salcedo, por un monto de Bs. 262.581,69, por el periodo de 36 años y 9 meses, además de determinar el pago en demasía de Bs. 14.667,45.
Resolución de la Comisión de Reclamación.
Ante la interposición del recurso de reclamación por el beneficiario a fs. 435 a 434, el Directorio de la Mutual de Servicios al Policía (MUSERPOL), mediante Resolución de Directorio N° 36/2018 de 01 de agosto, de fs. 458 a 453, CONFIRMÓ totalmente la resolución de la Comisión de Beneficios Económicos N° 357/2018 de 29 de mayo.
Auto de Vista.
En apelación promovida por el reclamante, conforme consta el escrito de fs. 461 a 460, por Auto de Vista Nº 67/2019 de 5 de julio, de fs. 476 a 471, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, se REVOCÓ la Resolución de Directorio Nº 36/2018 de 01 de agosto, disponiendo que el Directorio de MUSERPOL, dicte una nueva resolución conforme a las consideraciones y los fundamentos referidos en la misma.
II.- RECURSO DE CASACIÓN:
Contra el referido Auto de Vista, el Cnl. DESP. Edgar Jose Cortez Albornoz, en representación de la Mutual de Servicios al Policía “MUSERPOL”, por escrito de fs. 481 a 478, interpuso recurso de casación en el fondo, conforme a los siguientes argumentos:
Señaló que el Auto de Vista, al determinar la revocatoria de la Resolución de Directorio Nº 36/2018, vulneró el principio de congruencia, porque existe contradicción entre los considerandos, fundamentación y la parte resolutiva, citando la Sentencia Constitucional Nº 0486/2010-R de 5 de julio, cuyo razonamiento señala: “el principio de congruencia responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulada por las partes; la falta de relación entre lo solicitado y los resuelto, contradice el principio procesal de congruencia; la resolución de primera o segunda instancia, debe responder a la petición de las partes y de la expresión de agravios; razonamiento que es reiterado por el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP Nº 0255/2014 y Nº 0704/2014, deduciéndose que en segunda instancia pueden darse casos de incongruencia ultra petita, extra petita y citra petita, asimismo vulnera el art. 48, 180 y 203 de la CPE”.
La MUSERPOL brinda servicios a sus afiliados conforme a sus reglamentos internos, presumiéndose su constitucionalidad conforme el art. 4 del Código Procesal Constitucional; en consecuencia, esta normativa interna es de aplicación imperativa para todos los funcionarios de MUSERPOL y su observancia implica responsabilidad por la función pública; por tanto, señalan que el Auto de Vista recurrido implica inobservancia del art. 5 incs. a), c), g) y h) de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo.
Petitorio.
Solicitó se case el Auto de Vista impugnado.
Contestación al recurso y petitorio:
Corrido en traslado con el recurso, el reclamante señaló que el recurso interpuesto por MUSERPOL, se limita a una simple relación de los hechos, transcribiendo disposiciones legales que no son pertinentes al presente caso, sin establecer de qué forma se habría inobservado las vulneraciones supuestamente infringidas en el Auto de Vista recurrido, solicitando se emita resolución declarándolo infundado.
Concesión y Admisión:
El Tribunal de alzada por Auto Nº 318/2019 de 11 de octubre de fs. 522, concedió el recurso de casación ante este Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), admitiéndose por Auto de 2 de diciembre de 2019 de fs. 531, emitido por este Tribunal; por consiguiente, se pasa a considerar y resolver el recurso:
III.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Doctrina aplicable al caso:
En consideración de los argumentos expuestos por el recurrente, se realiza una interpretación desde la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables al caso concreto; en ese marco corresponden las siguientes consideraciones previas de orden legal:
El Decreto Supremo Nº 1446 de 19 de diciembre de 2012, en su art. 14 señala: “I. Los beneficios otorgados por la MUSERPOL son: a) Fondo de Retiro Policial Individual; b) Seguro de Vida; c) Complemento Económico. II. El aporte y el pago de los beneficios establecidos en los incisos a) y b) del Parágrafo precedente, serán objeto de un estudio técnico financiero que asegure su sostenibilidad y no asunción de riesgos por parte de la MUSERPOL y de acuerdo a reglamentación interna. III. Los beneficios señalados en el presente artículo se rigen por el principio de equidad, debiendo ser otorgados a todos los afiliados, aportantes de la Policía Boliviana en sus diferentes sectores y niveles sin ninguna distinción y con relación a los aportes realizados. IV. Los recursos que son fuente de financiamiento de los beneficios señalados en el parágrafo I serán administrados de forma exclusiva por la MUSERPOL en conformidad a la normativa vigente”; el art. 15 de la misma norma legal, establece: “FONDO DE RETIRO POLICIAL INDIVIDUAL).- Es el beneficio que brinda protección a los miembros del servicio activo y a sus derechohabientes, mediante el reconocimiento de un pago único, con motivo y oportunidad del retiro definitivo de la actividad remunerada dependiente de la Policía Boliviana, el cual será administrado por la MUSERPOL mediante cuentas individuales de cada afiliado a ser otorgado en función de sus aportes y el rendimiento de los mismos, cuando se produzca el retiro por: a) Jubilación; b) Fallecimiento del titular; c) Retiro forzoso; d) Retiro voluntario”.
Asimismo, dicho Decreto en su disposición final séptima, señala que: “El presente Decreto Supremo entrará en vigencia una vez que el Directorio de la Mutual de Seguros del Policía emita la Resolución de disolución de la MUSERPOL conforme a su Estatuto Orgánico y en el marco de la normativa vigente aplicable a la naturaleza jurídica de dicha institución. II. La MUSERPOL mantendrá su personalidad jurídica sólo para efectos de cierre y transferencia de su patrimonio conforme lo establecido por el presente Decreto Supremo. Los señores Ministros de Estado en los Despachos de Gobierno y de Economía y Finanzas Públicas, quedan encargados de la ejecución y cumplimiento del presente Decreto Supremo”.
Por otra parte, respecto a la retroactividad, el art. 123 de la CPE, prescribe: “La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución” ; de donde se extrae, que la regla es la prohibición de retroactividad de la ley, debiendo regir para lo venidero y no así retrotraer sus efectos, estableciendo el texto constitucional, las excepciones a la misma.
Análisis en el caso concreto.
Respecto al fundamento del recurso, el recurrente señaló que el Auto de Vista, al determinar la revocatoria de la Resolución de Directorio Nº 36/2018, vulneró el principio de congruencia, porque existe contradicción entre los considerandos, fundamentación y la parte resolutiva, citando la Sentencia Constitucional Nº 0486/2010-R de 5 de julio, cuyo razonamiento señala: “el principio de congruencia responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulada por las partes; la falta de relación entre lo solicitado y los resuelto, contradice el principio procesal de congruencia; la resolución de primera o segunda instancia, debe responder a la petición de las partes y de la expresión de agravios; razonamiento que es reiterado por el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de las SCP Nros. 0255/2014 y 0704/2014, deduciéndose que en segunda instancia pueden darse casos de incongruencia ultra petita, extra petita y citra petita, asimismo vulneran los arts. 48, 180 y 203 de la CPE”.
La MUSERPOL brinda servicios a sus afiliados conforme a sus reglamentos internos, presumiéndose su constitucionalidad conforme el art. 4 del Código Procesal Constitucional; en consecuencia, esta normativa interna es de aplicación imperativa para todos los funcionarios de MUSERPOL y su observancia implica responsabilidad por la función pública, por tanto señalan que el Auto de Vista recurrido implica inobservancia del art. 5 incs. a), c), g) y h) de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo.
Al respecto de la revisión del Auto de Vista recurrido, se pudo evidenciar que el Tribunal de alzada previo análisis de los fundamentos del recurso de apelación, verificó la veracidad del reclamo efectuado por el recurrente, referente a la vulneración del principio de irrectroactividad de la norma, al aplicarse a su caso el Reglamento de Fondo de Retiro Policial Individual de MUSERPOL, vigente a partir del 11 de marzo de 2014, que a decir del reclamante correspondía aplicarse el Reglamento de Prestaciones Económicas de Régimen Especial del Estudio Matemático Actuarial N° 2011-2015, conforme el criterio asumido por la SC N° 1262/2015-S2 de 12 de noviembre.
Luego de un análisis exhaustivo de los antecedentes, el Tribunal concluyó que la normativa utilizada por el Directorio de MUSERPOL, no contravino el principio de irretroactividad de la norma, puesto que las normas aplicadas para calcular el pago del fondo de retiro policial por jubilación, se enmarcaron en el Reglamento de Prestaciones Económicas 2007-2011, del Reglamento de Prestaciones Económicas de Regímenes Especiales 2011-2015 y de las resoluciones del Directorio N° 08/07 y N° 43/08, a partir de los lineamientos reglados por la Resolución de Directorio N° 25/2013 de 4 de julio; coligiendo que la aplicación de la SC N° 1262/2015-S2 de 12 de noviembre, no es vinculante, precisamente porque el Tribunal en el caso de Autos advirtió la aplicación del Reglamento de Prestaciones Económicas de Régimen Especial del Estudio Matemático Actuarial N° 2011-2015.
Sin embargo el Tribunal de alzada, al momento de realizar una relación de los actos procesales a fin de resolver el agravio sufrido por el apelante, advirtió que la Resolución de Directorio N° 21/2017 de 19 de junio, Resolución de la Comisión de Beneficios N° 357/2018 de 29 de mayo y Resolución de Directorio N° 36/2018 de 1 de agosto, vulneraron el principio de legalidad objetiva, al contravenir el art. 63-II de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: “La resolución se referirá siempre a las pretensiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial como consecuencia exclusiva de su propio recurso”, así como la garantía del debido proceso en sus elementos de congruencia y prohibición de reforma en perjuicio, desarrollada por el Tribunal Constitucional en la SC N° 1863/2010-R de 25 de octubre: “…la reforma en perjuicio no es una simple regla que se subordine a la legalidad, sino un principio constitucional que hace parte del debido proceso…”; puesto que al emitirse la Resolución de Comisión de Beneficios Económicos N° 01/2016 de 27 de abril, se reconoció en favor del reclamante el monto de Bs. 277.249,69.- por el periodo de 36 años y 9 meses; sin embargo, tras la interposición del recurso de reclamación contra la misma, se emitió la Resolución de Directorio N° 21/2017 de 19 de junio, que dispuso su revocatoria total, emitiéndose la Resolución de la Comisión de Beneficios N° 357/2018 de 29 de mayo que reconoció el monto de Bs. 262.581,69 y determinó el pago en demasía de Bs. 14.667,45; fallo que a través de la Resolución de Directorio N° 36/2018 de 1° de agosto, fue confirmado en su totalidad; es decir, que las resoluciones emitidas con posterioridad al recurso de reclamación interpuesto por el reclamante, en lugar de mejorar la situación denunciada, agravaron más en perjuicio a los intereses del recurrente.
Ahora bien, la doctrina establece que, la “reformatio in pejus” es un principio general de derecho y una garantía constitucional del debido proceso, es aplicable a todas las actividades del Estado que implique el ejercicio de su poder sancionatorio. La prohibición de la reformatio in pejus, tiene plena aplicabilidad en materias administrativas, tanto en el agotamiento de la vía gubernativa como en el desarrollo del procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, circunstancia que se origina en la interpretación armónica y sistemática del artículo 115-II de la CPE, logrando de esta manera hacer efectivo el derecho al debido proceso y por ende de los demás principios y derechos constitucionales que guardan correspondencia con dicha institución jurídica. De suerte que la congruencia y la prohibición de la “reformatio in pejus”, limitan la actuación de la Administración en aras de la transparencia, legalidad y garantía en la actuación administrativa.
Al respecto la jurisprudencia constitucional en la SC 0606/2013-L de 03 de julio señala: …Eduardo Couture dice: “La reforma en perjuicio (reformatio in peius) consiste en una prohibición al juez superior de empeorar la situación del apelante, en los casos en que no ha mediado recurso de su adversario. El principio de la reforma en perjuicio es, en cierto modo un principio negativo: consiste fundamentalmente en una prohibición, no es posible reformar la sentencia apelada en perjuicio del único apelante”. Juan Monroy Gálvez concibe que: “Ese es el nombre, en latín (prohibición de la reformatio in peius), de una institución de considerable importancia en el tema del recurso de apelación. Se trata de lo siguiente: si una parte recurre en apelación de una resolución, el superior sólo podrá reformar la resolución a su favor, jamás en su contra”.
Asimismo, el art. 63 parágrafo II de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo señala: “La resolución se referirá siempre a las pretensiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial como consecuencia exclusiva de su propio recurso”.
Ahora, bien, es claro que las garantías que integran al debido proceso, y entre ellas el derecho de defensa, son de estricto cumplimiento en todo tipo de actuaciones, ya sean judiciales o administrativas, pues constituyen un presupuesto para la realización de la justicia como valor superior, no sólo del ordenamiento jurídico, sino como fin mismo del Estado.
En este entendido, la acusada vulneración del art. 265-I de la Ley N° 439 CPC, que refiere a los principios de pertinencia y congruencia, no resulta evidente, toda vez que el Tribunal de alzada al evidenciar una flagrante inobservancia al principio de legalidad y el debido proceso, determinó revocar la Resolución de Directorio N° 36/2018 de 01 de agosto; no habiendo este Tribunal evidenciado interpretaciones contrarias entre la parte considerativa y resolutiva, como asevera el recurrente; pues como señaló el Tribunal de alzada, no solo se encuentra facultado, sino también obligado a realizar el control de legalidad, a fin de evitar actos administrativos arbitrarios que lesionen los derechos y garantías de los administrados; máxime si los reglamentos o normativas internas de las instituciones públicas o privadas deben de regirse bajo los lineamentos o directrices de la CPE, conforme prevé el art. 410-I “Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución; II La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa…”.
Por otra parte, la entidad policial recurrente no establece en forma específica, cuál la contradicción entre los fundamentos de la parte considerativa y resolutiva, no indica la interpretación errónea o aplicación indebida de la normativa actual, detallando qué preceptos legales fueron violados y en qué consistió esta violación, limitándose a señalar que se vulneraron los arts. 48, 180 y 203 de la CPE, además de inobservarse el art. 5 incs. a), c), g) y h) de la Ley Nº 2341, sin señalar concretamente el por qué o cómo, se estaría vulnerando estos preceptos normativos.
En ese contexto, corresponde precisar, para que el Tribunal de casación ejerza un control de legalidad sobre las actuaciones de instancias inferiores, es necesario que la parte recurrente deba identificar la Ley o Leyes violadas o aplicadas falsa o erróneamente, pero además es necesario especificar en qué consiste la violación, falsedad o error, pues este Tribunal ya tiene dicho que, no resulta suficiente la simple enunciación de las normas que considera vulneradas, sin demostrar en términos claros y razonables, en qué consiste la infracción o violación que acusa; en tal sentido, tampoco el Tribunal observa vulneración a las normas referidas por el recurrente, denunciado en el recurso de casación.
Conclusión:
Bajo esos parámetros se concluye que, el Auto de Vista impugnado, se ajustó a las normas legales en vigencia, interpretando y aplicando correctamente la Ley; resultando en consecuencia no ser cierto ni evidente lo acusado en el recurso interpuesto; por lo que corresponde aplicar lo establecido en el 220-II del CPC-2013, en cumplimiento de la norma permisiva contenida en el art. 252 del CPT.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en los arts. 184-1 CPE y 42-I-1 de la LOJ, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo, de fs. 481 a 478 (foliación invertida en todo el expediente), interpuesto por la Mutual de Servicios al Policía “MUSERPOL”, contra el Auto de Vista Nº 67/2019 de 5 de julio, de fs. 476 a 471, emitido por la Sala Social Administrativa Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; dentro del trámite de reclamación del fondo de retiro, iniciado por Víctor Juan Conde Salcedo contra MUSERPOL, sin costas, en aplicación de los arts. 39 de la Ley Nº 1178 y 52 del DS Nº 23215.
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