AS/0353/2020

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 353

Sucre, 27 de julio de 2020

Expediente : 050/2020-S

Demandante : Hafez Azad Gómez

Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Cobija

Proceso : Pago de subsidio de frontera

Departamento : Pando

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

VISTOS: El recurso de casación, de fs. 152 a 153, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija (GAM), representado por su Alcalde Municipal Luis Gatty Ribeiro Roca, a través de sus apoderados Mateo Cussi Chapi y Alex Jorge Sánchez Iraizos, contra el Auto de Vista Nº 272/2019 de 24 de octubre, emitido por la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, de fs. 147 a 148; dentro del proceso de pago de subsidio de frontera, seguido por Hafez Azad Gómez contra la entidad recurrente; el Auto N° 24/2020 de 15 de enero (fs. 157 vta.), que concedió el recurso de casación; el Auto de 05 de febrero de 2020 (fs. 166), que dispone la admisión del recurso de casación interpuesto; y todo lo que fue pertinente analizar:

I. ANTECEDENTES PROCESALES:

Sentencia.-

Tramitado el proceso laboral, el Juez de Trabajo y Seguridad Social de Cobija-Pando emitió la Sentencia N° 68 018 de 02 de marzo de 2018, de fs. 117 a 119, por la que declaró PROBADA en parte la demanda de fs. 72 e IMPROBADA en parte la excepción perentoria de prescripción, sin costas; disponiendo que el GAM de Cobija cancele a favor del actor, a tercero día de ejecutoriada esta sentencia, la suma de Bs. 38.083.- (treinta y ocho mil ochenta y tres 00/100 bolivianos), por concepto de subsidio de frontera y aguinaldo.

Auto de Vista.-

Interpuestos los recursos de apelación, por el demandante a fs. 123 y por la entidad demandada a fs. 135; que fueron resueltos por el Auto de Vista Nº 272/2019 de 24 de octubre, de fs. 147 a 148, por la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, que CONFIRMÓ la Sentencia apelada 68 018, de 2 de marzo de 2018.

II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN:

Contra el indicado Auto de Vista, la entidad demandada, formuló recurso de casación, conforme a lo siguiente:

Argumentos del recurso de casación:

1. El recurrente alegó que existe una vulneración al art. 108 de la Constitución Política del Estado (CPE), que reconoce como uno de los deberes fundamentales de toda autoridad jurisdiccional, velar por los intereses del Estado y la sociedad; en ese sentido indicó que no se puede decir que todos los funcionarios están dentro de una misma Ley, sino que muchas veces sus derechos y obligaciones están plasmados en otras Leyes y Decretos Supremos, por lo cual la entidad demandada solicita que se respeten y se adecuen a las Leyes que rigen su vida institucional, debiendo aplicarse normas de la administración pública como la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamental, Ley N° 2027 Estatuto del Funcionario Público, Ley N° 2341 y otras normas a las que se sometió el actor.

Asimismo, denunció que se hubiera vulnerado el art. 119 de la CPE, porque el tribunal está en la obligación de velar por la igualdad y el derecho a la defensa dentro el proceso; empero, consideran que no se está aplicando de manera imparcial esta norma, vulnerando los intereses del Estado, al haber trabajado el actor bajo contratos, permitido por la Ley N° 1178, y una vez más alegó que no se aplicó las Leyes Nos. 1178, 2027 y 2341, con las que se rige el GAM de Cobija y no por la Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012.

Por otra parte, acusó indebida aplicación del Decreto Supremo (DS) Nº 110 de 01 de mayo de 2009, que tiene alcance a los trabajadores que se encuentran bajo el régimen de la Ley General del Trabajo por disposición de la Ley N° 321 del 20 de diciembre de 2012, y no así al demandante, considerado como ex funcionario, cuya relación laboral estaba sujeta exclusivamente a los contratos suscritos de manera eventual o temporal, al constituir Ley entre partes.

2. Reclamó que no se puede disponer el pago del aguinaldo ni de vacaciones a los ex servidores públicos, pues el GAM de Cobija, no cuenta con partidas presupuestarias, para el efecto, por lo que se estaría violando el art. 5 la Ley Nº 2042; además, indicó que no le corresponde el pago de aguinaldo por prestar servicios y ser consultor en línea, conforme lo establece la SCP N° 1734/2012, que determina que las vacaciones no le corresponde al demandante, por ser un trabajador eventual.

3. Adujo que en la Sentencia como en el Auto de Vista se determinó el pago de subsidio de frontera, siendo éste atentatorio y vulneratorio para la entidad, porque en el caso, se debe aplicar las presunciones, que en un contrato de prestación de servicio y consultor en línea, no se le desglosa en su boleta lo percibido por este concepto, sino lo percibido en base a su contrato individual, aspecto que atenta los intereses económicos del GAM de Cobija, solicitando se considere que el actor es un trabajador eventual a plazo fijo.

Petitorio:

Solicitó al Tribunal Supremo de Justicia, previa revisión e interpretación de la normativa legal violada o aplicada erróneamente, emita Auto Supremo que CASE o modifique el Auto de Vista impugnado.

Contestación al recurso:

Se hace constar, que pese a su legal notificación, el recurso no fue contestado por la parte demandante.

Admisión:

Mediante Auto de 05 de febrero de 2020 (fs. 166), la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia admitió el recurso de casación de fs. 152 a 153, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, representado por su Alcalde Municipal Luis Gatty Ribeiro Roca, a través de sus apoderados Mateo Cussi Chapi y Alex Jorge Sánchez Iraizos, que se pasa a resolver:

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

En atención al recurso de casación interpuesto, y con carácter previo a ingresar a deliberar sobre el mismo, corresponde realizar las siguientes consideraciones de orden legal:

De la imprescriptibilidad de los derechos laborales y su progresividad.

El art. 13-I de la CPE, establece que los derechos reconocidos por la Constitución son inviolables, universales, interdependientes indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos; normativa en concordancia con lo establecido en el art. 109-I de la Norma Suprema citada, que refiere: “Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección".

En ese sentido, el principio de progresividad -reconocido en el art. 13-I de la CPE- que rige en materia de los derechos humanos, implica tanto gradualidad como progreso. La gradualidad se refiere a que, generalmente, la efectividad de los derechos humanos no se logra de manera inmediata; sino que conlleva todo un proceso que supone definir metas a corto, mediano y largo plazos. Por su parte, el progreso implica que el disfrute de los derechos siempre debe mejorar. En tal sentido, el principio de progresividad de los derechos humanos se relacionan no sólo con la prohibición de regresividad del disfrute de los derechos fundamentales; sino también, con la obligación positiva de promoverlos de manera progresiva y gradual.

Por tanto, el principio aludido exige a todas las autoridades del Estado, en el ámbito de su competencia, incrementar el grado de tutela en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos fundamentales y humanos y también les impide, en virtud de su expresión de no regresividad, adoptar medidas que sin plena justificación constitucional disminuyan el nivel de la protección a los derechos fundamentales y humanos de quienes se someten al orden jurídico del Estado.

El principio de progresividad, es un principio interpretativo que establece que los derechos no pueden disminuir, por lo cual, al sólo poder aumentar, progresan gradualmente.

Tomando en cuenta, el principio de progresividad, implica que las interpretaciones a las Leyes deben hacerse, tomando las interpretaciones realizadas anteriormente, buscando no disminuir las determinaciones hechas sobre el parámetro y la sustancia de los derechos interpretados. Debe reiterarse que la naturaleza misma de la actividad interpretativa, cambia de acuerdo a la rama jurídica en la que se encuentre; es decir, la interpretación de la Constitución y de los tratados internacionales siguen una dinámica específica.

Una de las muestras más claras de progresividad en materia de derechos humanos en nuestro Estado, es el derecho al trabajo; por cuanto mientras que el art. 7 Inc. d) de la CPE de 2004 (abrogada), establecía y reconocía como derecho fundamental al trabajo y lo desarrollaba en un solo inciso, con la siguiente redacción : “Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio: (…) d) a trabajar y dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad lícita; en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo”; ahora la actual Constitución Política del Estado, ha desarrollado este derecho humano y fundamental, con una redacción que abarca los arts. 46 al 55, y de manera positiva, ha establecido la imprescriptibilidad de los derechos laborales y beneficios sociales no pagados, como un derecho fundamental, así el art. 48-IV de la CPE establece: “Los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles”; por ello, es que podemos afirmar que el derecho al trabajo, ha progresado en su entendimiento y desarrollo normativo, al establecer situaciones como la imprescriptibilidad o inembargabilidad de los derechos laborales; que buscan efectivizar de mejor manera el desarrollo y disfrute de este derecho fundamental.

En ese mismo contexto, se tiene la SCP 0347/2013 de 18 de marzo, que al respecto señaló: “…la Ley Fundamental prevé que las disposiciones sociales y laborales en particular son de cumplimiento obligatorio, que las mismas se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador; en ese contexto, los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos. En cuanto a los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles. Todo lo dicho en este apartado está expresado en el art. 48 de la CPE”.

Del principio indubio pro operario.

El art. 48 de la CPE, en su parágrafo I señala “Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio”, en su parágrafo II establece: “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.

El principio de protección, es considerado como un principio básico y fundamental del derecho del trabajo, el cual doctrinalmente contiene tres reglas: a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual, en caso de que aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si ésta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador; pues la idea, es que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa (Armengol Arnez Gutiérrez, Derechos Laborales y Sociales – La Justicia Constitucional en Bolivia 1998-2003), citado en la SC Nº 1262/2013 del 1º de Agosto de 2013.

Este principio de interpretación normativa, que fuera desarrollado por la doctrina; tiene su antecedente normativo en el art. 3 inc. g) del Código Procesal del Trabajo (CPT) con el principio del proteccionismo; y tiene su desarrollo en el DS Nº 28966 de 01 de mayo de 2006, cuando en su art. 4-I inc. a) establece que el principio protector, está vinculado a la obligación que tiene el Estado de proteger al trabajador asalariado.

Del principio de inversión de la prueba en materia laboral.

El principio de inversión de la prueba, contenido también en la Constitución Política del Estado, establece que la carga de la prueba le corresponde al empleador. Este principio en materia laboral, es contrario a la regla general de principio de aportación de prueba, que establece: “quien afirma un hecho debe probarlo”; en el proceso laboral se traslada esa responsabilidad al empleador.

Conforme al principio laboral constitucional, el art. 66 del CPT establece, que en todo juicio social, incoado por el trabajador, la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio de que aquel pueda ofrecer las pruebas que estime convenientes. A su vez, el art. 150 del mismo Código adjetivo, establece que en esta materia corresponde al empleador demandado desvirtuar los fundamentos de la acción, sin perjuicio de que el actor aporte las pruebas que crea conveniente.

Consiguientemente, le corresponde al empleador la obligación de proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por el trabajador, y que además le permita al Juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material.

La inversión de la prueba en materia laboral goza -por así decirlo- de una presunción de veracidad respecto a la demanda del trabajador, “presunción juris tantum”, que debe ser destruida por el empleador con las pruebas que éste aportara en su defensa.

Análisis del caso concreto:

Con base a las consideraciones señaladas previamente, es pertinente señalar, que el recurso de casación se asimila a una demanda nueva de puro derecho; por lo cual tratándose de apreciación y valoración de la prueba, ésta se encuentra inicialmente prohibida en esta fase extraordinaria, al ser atribución privativa de los Jueces de instancia, conforme orienta el principio de inmediación previsto en el art. 3 inc. b) del CPT.

No obstante a lo indicado, como toda regla tiene su excepción, el art. 271-I de CPC-2013, permite hacer una excepción sólo relacionada a la apreciación de la prueba por los Tribunales de instancia, cuando se demuestra fehacientemente en casación, la existencia de error de hecho o de derecho, siendo imprescindible que dicho error se encuentre evidenciado por documento o acto auténtico, debiendo señalarse a tal propósito la prueba que demuestra el mismo dentro del expediente.

Realizada esa precisión, corresponde resolver las infracciones alegadas por la entidad recurrente:

1. En el análisis del primer reclamo, corresponde establecer si efectivamente existió una aplicación indebida o errónea de los arts. 48-IV, 108 y 119 de la CPE y una indebida e incorrecta aplicación de la Ley Nº 321 y el DS Nº 110; advirtiéndose que el recurrente sólo se limitó a indicar en el recurso interpuesto, que se hubiera aplicado de manera incorrecta la normativa constitucional y legal referida, sin existir otro argumento técnico jurídico que justifique su reclamo, no resultando suficiente al caso, la enunciación de los arts. 108 y 119 de la CPE, la Ley Nº 321 y el DS Nº 110, porque el recurso de casación se limita a la exposición de su propia teoría y de su visión de los hechos declarados probados en la Sentencia; olvidando que la casación (sea de forma o de fondo), una vez más se asemeja a una demanda nueva “de puro derecho”, en la que no sólo debe identificarse las normas vulneradas, sino, explicar en qué consiste la infracción, violación, falsedad o error en la interpretación y/o aplicación de las mismas.

2. En cuanto al reclamo efectuado por la entidad recurrente, que no se puede disponer el pago del aguinaldo a los ex servidores públicos; pues el GAM de Cobija, no cuenta con partidas presupuestarias para el efecto, por lo que se estaría violando el art. 5 la Ley Nº 2042; además, por ser prestador de servicio y consultor en línea, conforme lo establece la SCP N° 1734/2012, no correspondería el reconocimiento de los derechos establecidos en la Sentencia y ratificado en el Auto de Vista.

Si bien la parte, acusa la violación del art. 5 de la citada Ley N° 2042, porque considera que no podría ejecutar gastos que no cuentan con partidas presupuestarias, para el pago de aguinaldo; la misma no identifica de qué manera se hubiera infringido la norma en su interpretación y aplicación, más aun si consideramos, que bajo el principio de verdad material y el principio de inversión de la prueba, le correspondía a la entidad pública demandada demostrar que no le corresponde el aguinaldo por ser eventual y consultor en línea, conforme afirma en su recurso, no habiendo producido ninguna prueba al respecto.

En cuanto a la SCP Nº 1734/2012 de octubre de 2012 invocada en el recurso, como referencia para sustentar que no le corresponde el pago de aguinaldo, no tiene relevancia jurídica, dado que la problemática que resuelve es distinta, referida al pago de las vacaciones; por lo que el fundamento expuesto en este punto, no contiene argumento casacional.

3. Finalmente, el reclamo central de la presente controversia, sobre el pago del subsidio de frontera; al respecto corresponde precisar que el art. 12 del DS Nº 21137 estatuye que “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”; en merito a ello, se evidencia que, este precepto establece que el trabajador o trabajadora, independientemente del sector en el que desempeña su labor o la modalidad de su contratación, para beneficiarse de este subsidio, basta que desarrolle sus funciones dentro de un área comprendida en los cincuenta kilómetros lineales con las fronteras internacionales, sin realizar ninguna distinción sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o los tipos de contratos suscritos para la prestación de sus servicios, realizando una interpretación progresiva de la norma.

En el caso de autos, se observa que la entidad demandada intentó desconocer este derecho adquirido, bajo el justificativo de que el actor sólo debería percibir lo acordado y establecido en sus contratos individuales, al ser la misma un contrato de prestación de servicios y de consultor en línea y además eventual; en efecto, es importante considerar, conforme se establece de los antecedentes del proceso, la entidad demandada al momento de contestar la demanda (fs. 93 a 94) no ofreció prueba alguna de sus argumentos, tampoco lo hizo dentro el término probatorio (fs. 112 y 113), cuando conforme al principio de inversión de la prueba, le correspondía a la entidad demandada demostrar su argumento, y con ello proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por el trabajador; y que además, le permita al Juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material, que no aconteció en el caso de obrados.

Consiguientemente, se concluye que al no ser evidentes las infracciones denunciadas en el recurso de casación en el fondo, al carecer de sustento legal; ajustándose el Auto de Vista recurrido a las Leyes en vigencia, corresponde a este Tribunal Supremo, dar aplicación a lo establecido por el art. 220-II del CPC-2013, aplicable por mandato del art. 252 del CPT.

POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Adm., Social y Adm. Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida por los arts. 184-1 de la Constitución Política del Estado y 42-I-1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, representado por su Alcalde Municipal Luis Gatty Ribeiro Roca, a través de sus apoderados Mateo Cussi Chapi y Alex Jorge Sánchez Iraizos, contra el Auto de Vista Nº 272/2019 de 24 de octubre, emitido por la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando.

Sin costas en aplicación de los arts. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 y 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.