AS/0408/2024

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 408

Sucre, 12 de junio de 2024

Expediente: 249-2024

Demandante: Alan Moriset Alvarado

Demandado: Gobierno Autónomo Municipal de Cobija

Materia: Beneficios Sociales

Distrito: Pando

Magistrado Relator: Ricardo Torres Echalar

VISTOS: El recurso de casación en el fondo de fojas 76 a 79, deducido por Gladys Mabel Ortega Tala, en representación legal del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, impugnando el Auto de Vista N° 006/2023 de 21 de febrero, pronunciado por la Sala Civil Comercial, Social, Familiar, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando (fojas 71 a 72 y vuelta), dentro del proceso laboral de beneficios sociales, seguido por Alan Moriset Alvarado contra el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija; el Auto N° 144/2024 de 15 de marzo (fojas 85), que concedió el recurso; la providencia de 16 de abril que admitió el recurso (fojas 95 y vuelta), los antecedentes del proceso y,

CONSIDERANDO I.

I.1.Antecedentes del proceso. Sentencia.

Que, tramitado el proceso laboral, el Juez de Partido del Trabajo y Seguridad Social N° 1 de la Capital, emitió la Sentencia N° 138/2021 de 13 de septiembre (fojas 48 a 51 y vuelta), declarando PROBADA la demanda de fojas 22 a 23.

En consecuencia, dispuso que el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija a través de su representante legal, pague, a favor de la demandante, los beneficios sociales y derechos que corresponden, de acuerdo con la siguiente liquidación:

Sueldo promedio indemnizable: Bs. 3.858,00

Tiempo de trabajo: 8 años, 9 meses y 22 días

Indemnización: Bs. 33.993,00

Subsidio Frontera: Bs. 66.926,00

Desahucio: Bs. 11.574,00

Vacaciones: Bs. 2.572,00

SUB TOTAL Bs. 115.065,00

Multa 30%: Bs. 34.519,50

TOTAL Bs. 149.585,00

I.2. Auto de Vista.

En grado de apelación, por Auto de Vista Nº 006/2021 de 21 de febrero (fojas 71 a 72 y vuelta), la Sala Civil Comercial, Social, Familiar, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, CONFIRMÓ la Sentencia N° 138/2021 de 13 de septiembre (fojas 48 a 51 y vuelta).

I.3 Motivos del recurso de casación.

Que, contra el referido auto de vista, Gladys Mabel Ortega Tala, en representación legal del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, interpuso el recurso de casación en el fondo de fojas 76 a 79, en el que expresó lo siguiente:

Interpuesto el recurso de casación, el recurrente establece que el auto de vista impugnado, contiene violación de los artículos 108 y 119 de la Constitución Política del Estado:

I.3.1.- Manifestó la vulneración de los intereses del económicos del Estado, en virtud a que el trabajador estuvo bajo la modalidad de contratos que permiten las leyes, como la 1178; asimismo, hacen notar que las autoridades judiciales como servidores públicos están en la obligación de velar que los procesos contra el Estado se lleven bajo las normas legales, no debiendo emitirse resoluciones contrarias a la Constitución Política del Estado, acusando que no se aplicó la normativa contenida en la Ley 1178, Ley 2341 y 2027 y demás normas a las que estuvo sometida el actor, cuyos contratos no fueron valorados.

I.3.2.- - Asimismo la recurrente alegó, que el artículo 5 de la Ley N°. 2042, claramente establece que: “Las entidades públicas no podrán comprometer ni ejecutar gasto alguno con cargo a recursos no declarados en sus presupuestos aprobados”; es decir que la ley está prohibiendo gastos fuera de lo presupuestado, y al disponer en la resolución recurrida la cancelación de beneficios sociales, han desconocido totalmente estos artículos de la Ley No. 2042; expresando que el demandante está dentro del ámbito laboral, dando como resultado, realizar el pago de beneficios sociales, y caer en responsabilidades administrativas y penales.

I.3.3.- La entidad recurrente señaló que en sentencia se determinó el pago del subsidio de frontera, misma que fue confirmada en el auto de vista, lo cual es atentatorio y vulneratorio, debiendo aplicarse las presunciones que de un contrato de consultoría en línea y personal eventual, no se desglosa en su boleta este concepto, conforme establece la Sentencia Constitucional Plurinacional 1734/2012 extremo que atenta a los intereses económicos de la entidad, solicitando se tome en cuenta que se trata de una trabajadora a contrato eventual o plazo fijo, pidiendo se respete este concepto y no se caiga en el error de disponer su pago.

I.3.4.- Respecto al pago de indemnización, desahucio, vacación y multa señaló que existió una ruptura en el contrato de trabajo, por lo cual no se puede pretender un trabajo continuo, no existiendo la posibilidad de un despido intempestivo debido a la naturaleza de su contratación, las mismas que son reguladas por la Ley 2027 y el Decreto Supremo 0181; asimismo indicó que la naturaleza contractual establecida entre el actor y la entidad recurrente no se encuentra establecida en la Ley General del Trabajo ni en el Estatuto del Funcionario Público por lo cual no corresponde el pago de desahucio, indemnización ni vacación como también lo establece la Sentencia Constitucional Plurinacional 0020/2020-S2 de 11 de marzo.

Concluyó reiterando la Sentencia Constitucional Plurinacional 1734/2012, señalando que el actor trabajó en el marco de las normas administrativas por consiguiente no correspondería el pago de subsidio frontera, indemnización, aguinaldo, vacaciones, desahucio ni multa.

En conclusión, solicita al Tribunal Supremo de Justicia, que CASE o MODIFIQUE el Auto de Vista recurrido.

1.4.1.- Contestación del recurso de casación

La parte contraria mediante escrito de fojas 83 a 84 respondió en forma negativa el recurso.

CONSIDERANDO II:

II.1 Fundamentos Jurídicos del fallo.

II.1.1. Consideraciones previas.

Que así expuestos los argumentos del recurso de casación en el fondo de fojas 76 a 79, para su resolución, es menester realizar las siguientes consideraciones:

Es importante precisar que el recurso de casación es extraordinario, constituye una nueva demanda de puro derecho, debe contener los requisitos descritos por el artículo 274 del Código Procesal Civil; deben fundamentarse de manera precisa y concreta las causas que motivan la casación, ya sea en la forma, en el fondo o en ambos casos; este recurso, se funda en la existencia de violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la ley; es decir, que el recurrente se encuentra obligado no solo a demostrar la infracción en que incurrió el tribunal de apelación, sino en fundamentar el sentido y la forma en que la ley debió ser interpretada y aplicada.

El recurso de casación puede ser deducido en la forma, en el fondo o ambos; sin embargo, se debe precisar cada uno de los efectos señalados y concretar las causas de uno y otro específicamente, pues el recurso de casación en el fondo, o de casación propiamente dicho, procede ante defectos o errores in judicando, mientras que el recurso de casación en la forma o de nulidad propiamente dicho, procede en caso de defectos o errores in procedendo. Se trata de un solo recurso, pero en el que se acusan vulneraciones que tienen causas distintas, como producen efectos diferentes.

La jurisprudencia enseña que en casación se plantean cuestiones de derecho y que, a ese efecto, el recurrente se encuentra obligado a examinar e impugnar todos y cada uno de los fundamentos de la decisión recurrida, demostrando en forma concreta y precisa, cómo, por qué y en qué forma hubieran sido violadas.

Asimismo, tratándose de cuestiones de derecho, el memorial a través del cual se plantea el recurso de casación en el fondo o en la forma, debe efectuar una CRÍTICA LEGAL de la resolución impugnada, no siendo suficiente la relación de hechos ocurridos en la tramitación del proceso, aun cuando ésta incluyera cita de disposiciones legales. Es fundamental dejar claramente establecido que el recurso de casación no constituye y no es un medio para la resolución de una controversia entre las partes, sino una cuestión de responsabilidad entre la ley y sus infractores.

Pese a las deficiencias anotadas, en observancia de lo dispuesto por el parágrafo I del artículo 180 de la Constitución Política del Estado, a efecto de dar una respuesta razonable y razonada al recurrente, se ingresa al análisis y resolución del recurso, en los términos que el mismo permita.

II.1.2.- Argumentos de derecho y de hecho.

En el análisis del caso, corresponde establecer si efectivamente existió una aplicación indebida y errónea de a los artículos 108 y 119 de la Constitución Politica del Estado, Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales, Ley 2027 Estatuto del Funcionario Público, Ley 2341 y artículo 5 de la Ley Nº 2042; en merito a ello, se tiene lo siguiente:

II.1.2.1.- En relación a la vulneración del artículo 108 de la Constitución Política del Estado, alegada por el recurrente, corresponde precisar que la normativa constitucional aludida, establece de manera general los deberes de cada persona de respeto a la Constitución y normativa interna del Estado, para lo cual cada boliviano y boliviana debe conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y toda normativa legal; sin embargo, la entidad recurrente, no establece en forma específica qué precepto hubiese sido incumplido, desconocido o inaplicado por parte del Tribunal de Alzada en la emisión del auto de vista, no indica la interpretación errónea o aplicación indebida de la normativa actual, detallando qué preceptos legales fueron violados y en qué consistió esta violación, limitándose a solicitar que se respeten normas de la administración pública, como la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamental, Ley Nº 2027 Estatuto del Funcionario Público, Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, sin individualizar que artículos de estos cuerpos legales no se aplicaron, fueron omitidos o se interpretaron erróneamente, por lo cual este Tribunal Supremo no encuentra que sea evidente vulneración del artículo 108 de la Ley Fundamental del Estado, en la emisión de la resolución impugnada.

Por otra parte, en relación a la supuesta violación del artículo 119 de la Constitución Política del Estado, en relación con el derecho a la igualdad y el derecho a la defensa por parte del Tribunal de Alzada, es necesario remarcar que la entidad pública recurrente, no señala por qué o cómo, se estaría vulnerando este precepto constitucional, afirmando de manera general, que el Tribunal de Apelación tiene la obligación de velar por la igualdad de las partes en el proceso y el derecho a la defensa, aplicando en forma imparcial este precepto constitucional.

En ese contexto, corresponde nuevamente precisar que para que el Tribunal de Casación, ejerza un control de legalidad sobre las actuaciones de instancias inferiores, es necesario que la parte recurrente deba identificar la ley o leyes violadas o aplicadas falsa o erróneamente, pero además es necesario especificar en qué consiste la violación, falsedad o error, pues este Tribunal ya tiene dicho que no resulta suficiente la simple enunciación de las normas que se considera vulneradas, sin demostrar en términos claros y razonables, en qué consiste la infracción o violación que se acusa; en tal sentido, tampoco el Tribunal observa vulneración al artículo 119 de la Constitución Política del Estado, denunciado en el recurso de casación, así también, solo refirió que el trabajador estuvo bajo contratos que permiten las leyes como es la 1178 y que no se encontraría bajo las previsiones de la Ley General del Trabajo, ni de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, sin exponer la razón o su hipótesis de esa afirmación; además, debe considerar que el recurso de casación en el fondo tiene por objetivo “modificar el contenido de un auto definitivo, sentencia o auto de vista”, al evidenciarse que los jueces o tribunales de instancia a tiempo de emitir sus resoluciones hubiesen incurrido en errores in judicando, aspectos que imperativamente deberán ser exteriorizados a través del recurso de casación en el fondo, por la parte recurrente, explicando en qué consiste la violación de la norma que se alude, y no solo señalarla de vulnerada; esta inobservancia, tampoco puede ser suplida por este Tribunal, sin que esta decisión implique negación al derecho de acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva y de otros derechos fundamentales, cuando estas conclusiones asumidas obedecen al propio desconocimiento y negligencia en que incurrió la parte recurrente a tiempo de formular el recurso de casación, omitiendo completamente la carga recursiva establecida por ley.

Sin embargo, resulta pertinente citar la Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012, que en su parágrafo I artículo 1, establece: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”, también el mismo artículo, de manera expresa señala las excepciones a esta determinación en su parágrafo II: “ Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1.Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”, a este efecto los Gobiernos Autónomos Municipales tenían la obligación de aprobar su Reglamento Específico del Sistema de Administración Personal, en el plazo de noventa (90) días de promulgada la ley, en el marco de la Ley N° 1178 y Decreto Supremo N° 26115, conforme se tiene anotado en el artículo único de la Disposición Transitoria de la misma ley mencionada.

Evidentemente la norma mencionada en su literalidad hace referencia a “trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes”, lo que haría comprender a primera vista que su alcance sólo sería -con las excepciones concretas anotadas en la misma ley-, para aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido o con ítem, y no sería aplicable para aquellos con contratos temporales o eventuales; empero, la interpretación de la mencionada norma no debe ser realizada sólo bajo el método literal o gramático, sino bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral, en el caso, bajo principios que enmarcan la tramitación de todos los procesos sociales, que protegen al trabajador como el sujeto más débil de la relación empleador-trabajador, entre estos está, el principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa, establecido en el parágrafo II artículo 48 de la Constitución Política del Estado.

La jurisprudencia constitucional en su Sentencia Constitucional Plurinacional 177/2012 de 14 de mayo, ha desarrollado el marco constitucional y doctrinal concerniente al derecho del trabajo y su relación con la estabilidad laboral, refiriéndose a los principios informadores que lo regulan, entre ellos: “El principio protector. Considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa”; así también, el Decreto Supremo Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, en su artículo 4 señala y define de manera general los principios del derecho laboral, indicando: “I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: a) Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido con base en las siguientes reglas: In Dubio Pro Operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador. De la Condición más Beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada en la medida que sea más favorable al trabajador ante la nueva norma que se ha de aplicar (…)”.

El referido Decreto Supremo Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, en su parte considerativa, en el párrafo decimosegundo como una introducción a lo que se busca alcanzar con la promulgación del mismo; indica “Que sobre el rótulo de libre contratación y libre rescisión, se han dado excesos que han significado decisiones arbitrarias para despedir, maneras camufladas para burlar obligaciones laborales: como son los contratos civiles encubiertos, o los contratos a plazo fijo cuando por su naturaleza la regla son los contratos laborales indefinidos; ya que la causa de despido debe estar debidamente justificada, fundamentada y comprobada en el marco del respeto a los derechos laborales vigentes en nuestro país”, este mecanismo de evasión fue considerado por el asambleísta al dictar la Ley N° 321, mediante el articulo N°3 de las Disposiciones Finales de la misma norma, dispuso: “Se prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, de El Alto de La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente”.

En ese sentido, debe quedar claramente establecido que si bien la norma anotada refiere evidentemente en su contenido el término “trabajadores permanentes”, al estar relacionado dicho término a las tareas, oficios u ocupaciones calificadas como tales, su apropiación debe ser en el marco de lo establecido en la Resolución Administrativa N° 650/07 de 27 de abril de 2007, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que para una correcta y uniforme aplicación de la normativa vigente en materia laboral, precisó la definición de tareas propias y permanentes, y las no permanentes de la empresa. Así, señaló que las primeras son aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, aquellas sin las cuales no tendría objeto la existencia de la unidad económica; y las segundas son aquellas que si bien están vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, se caracterizan por ser extraordinariamente temporales, señalándose las siguientes: tareas de suplencia por licencias, bajas médicas, descansos legales, tareas por necesidades de temporada, exigencias circunstanciales del mercado, demanda extraordinaria de productos o servicios, tareas por cierto tiempo, cuya fecha de cierre o conclusión de actividades se encuentre predeterminada, entre otras.

Por ello se puede concluir que, si bien la Ley N° 321 refiere en su artículo primero “trabajadores permanentes”, ello no puede estar supeditado a la sola acreditación de la temporalidad o plazo establecido en el contrato, memorándum, orden de servicio, u otro tipo de documento utilizado por el empleador en su relacionamiento con el trabajador, sino a la verdad material y sus circunstancias, por consiguiente, conforme a lo establecido en la normativa, los alcances de la misma en la jurisprudencia precedentemente referida, en el caso de autos se demostró que el actor sostuvo una relación laboral con el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija de más de ocho años y dentro de las previsiones establecidas en la Ley 321, por cuanto, se tiene infundado este argumento traído en casación.

En cuanto al reclamo de pago de subsidio frontera, el recurrente señaló que no corresponde dicho pago en favor del demandante, ya que este suscribió en forma voluntaria contrato de consultoría, y que tal concepto ya se encontraba incluido en el contrato; que, de realizar dicho pago, resultaría atentatorio a la economía del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija.

Debemos referirnos a la innumerables resoluciones, emitidas por este Supremo Tribunal de Justicia, entre ellas el Auto Supremo N° 44/2018 de 5 de marzo, pronunciado por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, expresó: “ La citada normativa establece que para beneficiarse del subsidio frontera, la única condición es que los trabajadores presten sus servicios en un área comprendida en los 50 kilómetros lineales con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción sobre la naturaleza de los trabajadores a realizarse o, los tipos de contratos que puedan suscribirse; es decir, si son eventuales, indefinidos, a plazo fijo, etc.; por lo que, el reconocimiento efectuado por los de instancia respecto a este derecho, es correcto y se encuentra fundado en derecho.”

Así también el Auto Supremo N° 68/2019 de 18 de febrero, correspondiente a la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, desarrolló el siguiente razonamiento: “ Con meridiana claridad se puede evidenciar que este precepto establece que el trabajador, para beneficiarse del subsidio de frontera debe desempeñar sus funciones dentro de un área comprendida en los cincuenta kilómetros lineales con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o los tipos de contratos”

A esto debemos añadir, a manera de aclaración que las determinaciones que asumen los impartidores de justicia están apegadas a la normativa laboral vigente, y no pueden causar daño económico a una institución, al tutelar y otorgar un derecho que fue reconocido e impuesto por el propio Estado, a través de una norma, como el subsidio de frontera, derecho adquirido por la prestación de trabajo dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales, sin discriminación de condición, status, situación o clase de trabajador, establecido en el artículo 12 del Decreto Supremo 21137 de 30 de noviembre de 1985; y, no se lo puede perder ni siquiera incurriendo en cualquiera de las causales de despido establecidas en el artículo 16 de la Ley General del Trabajo y artículo 9 de su Decreto Reglamentario, por ser el subsidio de frontera un derecho adquirido, que forma parte del salario percibido por el trabajador, generado día a día por la contraprestación directa del trabajo efectuado, en lugares fronterizos dentro los límites establecidos en el decreto supremo indicado; derecho que goza de irrenunciabilidad e imprescriptibilidad entre otras características que lo envisten, en tal razón, independientemente del tipo de relación laboral que se preste o el contrato de trabajo que se suscriba, debe ser incluido este derecho al ser su pago obligatorio y estar determinado por ley, debiendo incluirse en el presupuesto efectuado para la contratación de personal.

Respecto a la infracción del pago indebido de indemnización, desahucio, vacación y multa simplemente señaló que los vocales no consideraron el artículo 19 de la Ley General del Trabajo, asimismo indicó la inexistencia de un despido intempestivo debido a la naturaleza de su contratación, mismas que son reguladas por la Ley 2027 y Decreto Supremo 0181.

Al igual que en los párrafos que anteceden, en este punto la entidad recurrente, no detalla qué disposición legal impugna y que no se hubiese cumplido, o qué razonamiento del Tribunal Ad quem estuviere contrario a la norma, afirma y da a conocer su posición respecto a la decisión asumida sobre estos conceptos, sin citar la ley o leyes violadas o aplicadas falsa o erróneamente, en la decisión tomada por el Tribunal al confirmar la determinación de pago a favor de la parte actora, no cumpliendo conforme se explicó precedentemente, con una carga recursiva que permita un análisis de los fundamentos esgrimidos por el Tribunal de Alzada, al no señalarse normativa que se hubiese aplicado erróneamente, vulnerado u omitido en la decisión asumida sobre la indemnización, aspecto que no puede suplirse por este Tribunal como anteriormente se consideró.

Que, en el marco legal descrito, el Tribunal de Alzada no incurrió en trasgresión, violación o errónea aplicación de normas, ni en la interpretación errónea o aplicación indebida de la ley al CONFIRMAR la sentencia de primera instancia como se acusó en el recurso de fojas 76 a 79, correspondiendo, en consecuencia, aplicar el parágrafo II del artículo 220 del Código Procesal Civil, con la facultad remisiva del artículo 252 del Código Procesal del Trabajo.

POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Supremo Tribunal de Justicia, con la facultad prevista en el numeral 1 del artículo 184 de la Constitución Política del Estado y en el numeral 1 del parágrafo I del artículo 42 de la Ley de Órgano Judicial, N° 25 de 24 de junio de 2010 declara, INFUNDADO el recurso de fojas 76 a 79.

Sin costas y costos, en aplicación del artículo 39 de la Ley N° 1178 de 20 de junio de 1990 y del artículo 52 del Decreto Supremo N° 23215 de 22 de julio de 1990.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.