Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA
AUTO SUPREMO Nº 411
Sucre, 23 de agosto de 2023
Expediente: 325/2023-S
Demandante: Saturnina Villca Fernández
Demandado: Gobierno Autónomo Municipal de Oruro
Proceso: Beneficios Sociales
Departamento: Oruro
Magistrado Relator: Lic. José Antonio Revilla Martínez
VISTOS: El recurso de casación de fs. 253 a 265 interpuesto por Saturnina Villca Fernández Vda. de Blanco, impugnando el Auto de Vista N° 71/2023 de 05 de mayo, de fs. 239 a 250, emitido por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, dentro del proceso social de pago de beneficios sociales y otros derechos, seguido por la recurrente contra el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Oruro; la contestación de fs. 269 a 281; el Auto Nº 327/2023 de 5 de junio, de fs. 283, que concedió el recurso; el Auto de 13 de junio de 2023, de fs. 290, que admitió el recurso de casación; los antecedentes del proceso; y:
I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO.
Sentencia.
El Juez de Trabajo y Seguridad Social y Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario Segundo de la ciudad de Oruro, emitió la Sentencia Nº 006/2023 de 28 de febrero, de fs. 182 a 194, declarando PROBADA la demanda de pago de beneficios sociales y otros derechos e IMPROBADA la excepción perentoria de prescripción, debiendo la entidad demandada cancelar a la actora, la suma de Bs.189.415.23 (Ciento ochenta y nueve mil cuatrocientos quince 23/100 Bolivianos), conforme a la planilla de liquidación realizada al efecto, correspondiendo aplicarse en ejecución de Sentencia lo establecido en el art. 9 del DS N° 28699.
Auto de Vista.
Interpuesto el recurso de apelación, por el GAM de Oruro, conforme consta a fs. 196 a 201, la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Auto de Vista Nº 71/2023 de 5 de mayo, de fs. 239 a 250, CONFIRMA el Auto N° 120/2022 de 14 de julio de fs. 38 a 42 y REVOCA TOTALMENTE la Sentencia N° 006/2022 apelada, en consecuencia declara IMPROBADA la demanda de pago de beneficios sociales de fs. 2 a 6, aclarada por memorial de fs. 9 a 11 del expediente.
II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN.
El recurrente acuso:
1.- Que el Tribunal de Alzada señaló que de las literales de fs. 212 a 225 se evidencia un listado o nómina general de Trabajadores de Avance de Obras desde la gestión 1986 hasta la gestión 2007, nómina que fue adjuntada por el mismo Sindicato de Avance de Obras del GAM de Oruro, en una acción de amparo constitucional cursante de fs. 226 a 230, que supuestamente establecería la fecha de su ingreso en la gestión 2002 y no, así como su pretensión de 2 de enero de 1998, lo que sería incorrecto al haber sido parte de los trabajadores que obtuvieron el reconocimiento de sus derechos ante el Ministerio del Trabajo.
Señaló que los trabajadores de Avance de Obra del GAM de Oruro, lograron que sus derechos laborales sean reconocidos a través de la Resolución Administrativa N° 019/2007 de 5 de febrero, emanada por el entonces Jefe Departamental de Trabajo que después de agotado el recurso de revocatoria y jerárquico, generó la Resolución Ministerial No. 249/2007 de 5 de junio firmada por el Ministro de Trabajo.
De este antecedente se tiene que la lista de trabajadores de “Avance de Obras” del GAM de Oruro que mencionó el Tribunal de Alzada, tiene muchas imperfecciones, pues la misma no fue consultado a los dirigentes de Avance de Obras de esa época las fechas de ingreso de todos los trabajadores de esta clase que incluso se encontraba en huelga de hambre, careciendo la misma de razonabilidad.
Reitero que por las pruebas documentales como testificales, se evidenciaría que ingresó a trabajar el 2 de enero de 1998 y no así en la gestión 2002 como afirmó el empleador y el Tribunal de Alzada, habiendo prestado sus servicios hasta el 31 de diciembre de 2021, por lo que existió una errónea valoración probatoria en cuanto al certificado del Sindicato de Avance de Obras, de las testificales y de la inversión de la prueba.
En el caso específico su persona como peón en avance de obras del GAM de Oruro, realizó labores propias y permanentes, aclarando que la labor de peones y albañiles está relacionada con realizar trabajos de mantenimiento y arborización de plazas y parques, construcción de cordones, aceras y jardineras, empedrados de calles, muros de contención y otras obras propias de una entidad municipal, que es la encargada por Ley del mantenimiento, cuidado de las vías públicas y del ornato de un municipio, por lo que en interpretación del art. 1 de la Ley N° 321 promulgada el 20 de diciembre de 2012, resulta cierto que se incorporaron dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo, por nuestra condición de trabajadores (as) manuales, asalariados que desempeñan el cargo de PEONES y no estar comprendido dentro de las excepciones señaladas en el parágrafo II de la citada norma; porque, si bien no existe contratos escritos entre las partes, se advirtió de acuerdo a la demanda y la prueba acompañada, y producida la existencia de una relación laboral, conforme establece el art. 1 del Decreto Ley (DL) N° 16187 de 16 de febrero de 1979.
2.- Error al señalar en el Auto de Vista N° 71/2023, de 5 de mayo de 2023, con relación a la segunda condición de “que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo” como manda el art. 1 de la Ley N° 321, correspondiendo remitirse a las labores que realizaban los demandantes, que evidentemente son tareas manuales, por cierto tiempo y por necesidad de temporada, como por ejemplo mantenimiento de vías pavimentadas y empedradas, construcción de enlosetado, mantenimiento del sistema de alcantarillado, mantenimiento de zoológico etc., de tal manera los demandantes desarrollaron funciones en su condición de peón y albañil del GAM de Oruro, consiguientemente, esas tareas manuales no eran permanentes, sino por ejecución del proyecto.
Al respecto, afirmó que el Tribunal de Alzada reconoció tácitamente que sus personas efectúan trabajos manuales en el cargo que desempeñaban de "peones" en avance de obras del GAM de Oruro.
Que sobre la Resolución Ministerial la Resolución Administrativa N° 019/2007 de 5 de febrero, que fue confirmada por la Resolución Ministerial No. 249/2007 de 5 de junio firmada por el Ministro de Trabajo, que reconoció el estatus de los trabajadores de avance de obras sujetos a la Ley General del Trabajo, el GAM de Oruro buscó su nulidad mediante un proceso contencioso administrativo, demanda que fue declarada IMPROBADA por Auto Supremo de Sala Plena No. 280/2008 de fecha 19 de noviembre, consecuentemente la citada Resolución Ministerial No. 249/2007 de 5 de junio, continua vigente, concluyendo que la demandante se encuentra amparada en la Ley General del Trabajo, por haber ingresado a trabajar desde antes de la vigencia de la Ley de Municipalidades N° 2028 de 28 de octubre de 1999 y la del Estatuto del Funcionario Público Ley N° 2027 de 27 de octubre de 1999, siendo que la misma ingresó a prestar sus servicios el 2 de enero de 1998, realizando labores propias y permanentes del GAM de Oruro.
En tal contexto, se entendió que su persona ingresó dentro de las previsiones contenidas en el art. 1 de la Ley N° 321; primero, porque el referido cuerpo normativo data de 20 de diciembre de 2012, momento en que, ya se encontraban prestando servicios en el GAM de Oruro; segundo, es claro que, las funciones que desarrollaron dentro de la entidad municipal demandada son manuales, así lo demostraron los trabajos que realizaba, es decir los servicios de PEON concluyendo que, el vínculo laboral entre sus personas y el GAM de Oruro estuvo regulado por la Ley General del Trabajo.
Al respecto citó al Auto Supremo N° 239 de 27 de julio de 2020 sobre los servicios como albañil en avance de obras también en Forestación y como sereno del parque Inti Raymi, trabajo prestado bajo la dependencia del GAM de Oruro.
En tal sentido, afirmó que se encuentra comprendido por el art. 1-1 de la Ley N° 321; y no inmerso en las excepciones establecidas en el parág. II del art. 1 de esta Ley que: "…..exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los gobiernos autónomos municipales, ocupen cargos de: 1. dirección, 2. secretarias generales y ejecutivas, 3. jefatura, 4. asesor y 5. profesional", sólo por no haber sido seleccionado, mediante una convocatoria pública, acomodándose la prestación de sus servicios, al parágrafo I del precepto referido, como una función de servicio manual.
3.- Acusó que el Tribunal de Alzada refirió que su trabajo estuvo regido por la Ley N° 2027, que en su art. 6 señala: “No están sometidos a la Ley del Estatuto del Funcionario Público ni a las presentes Normas Básicas, aquellas personas que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato”.
Por lo que, de acuerdo a la normativa señalada, su persona no está enmarcada en los términos de las normas de la administración pública, no encontrándose dentro de las características que enmarcan la calidad de servidora pública, ni tampoco considerada personal eventual, aclarando que si bien estaba regida por la Ley General del Trabajo (LGT), el mismo es reforzado al promulgarse la Ley N° 321, incorporándole a la LGT definitivamente, conforme razonó el Tribunal Supremo de Justicia en los Autos Supremos Nos. 121/2018 de 25 de abril y 360/2018 de 29 de octubre.
4.- Indicó que la administración de recursos estatales asignados por la CPE en su art. 339, parág. III señala "los ingresos del estado se invertirán conforme con el plan general de desarrollo económico y social del país, el presupuesto general del estado y con la ley" en el caso de los Gobiernos Municipales tienen límites establecidos de cumplimiento obligatorio, tal es así que la Ley N° 2296 de 20 de diciembre de 2001 (ley del gasto municipal), delimita el gasto municipal del gasto de funcionamiento y gasto de inversión, siendo los primeros gastos a financiar las actividades habituales y permanentes del GAM de Oruro en sujeción a dicha Ley, misma que contiene el pago de sueldos y salarios y en las mismas no se encuentra en ninguna partida presupuestaria de la demandante perteneciente a avance de obras.
Al respecto por disposición constitucional no se debe perder de vista que, por naturaleza de las relaciones laborales, éstas se encuentran tuteladas y protegidas por el estado y constitucionalmente garantizadas por el art. 162-11 de la CPE, concordante con el art. 4 de la LGT, así como el parág. 1-V del art. 48 de la CPE establece que los derechos y beneficios reconocidos a favor de los trabajadores no pueden renunciarse, por tratarse de derechos consolidados, conforme lo establecido en los arts. 3-h), g), 66 y 150 del Código Procesal del Trabajo, referente al principio de la inversión de la prueba.
Sobre lo afirmado de que el pago de vacaciones y el bono de antigüedad, atentaría notoriamente a los intereses del Estado, se debe tomar en cuenta, que estos forman parte de la categoría de los derechos laborales adquiridos, no llegando a ser parte de los beneficios sociales, siendo que estos se adquieren con la sola prestación del servicio dentro de la relación laboral con el transcurso del tiempo, como el sueldo, aguinaldo, bono de antigüedad, vacaciones.
Indico que los derechos de los trabajadores no pueden estar supeditados a las condiciones administrativas o financieras que pudiera alegar el empleador, no se debe perder de vista que al elaborar el plan Operativo Anual y formular su presupuesto, la institución debe consignar todas las obligaciones que deberá enfrentar en la gestión y si aún no se hubiera consignado alguna de ellas por error u otra causa, también existen partidas para consignar contingencias, como se trata en el caso, de una contingencia judicial y en la más adversa de las circunstancias, si el presupuesto no prevé las posibilidades señaladas, aun así, los administradores deberán buscar las formas y mecanismos para cumplir con los derechos de los trabajadores que son irrenunciables siendo nula toda convención en contrario que tienda a burlarlos.
5.- Acusa error en el Auto de Vista recurrido al señalar que no sería posible el pago de bono de antigüedad, indemnización, vacaciones y multa del 30% porque significaría la creación de nuevos ítems.
Al respecto, afirmó que se encuentra amparada en la Ley General del Trabajo y disposiciones conexas, norma legal que no contempla o considera los aspectos administrativos aludidos como excusa para su inobservancia, de manera que aun cuando los argumentos de defensa resulten pertinentes, no pueden sobreponerse a lo que determinan las normas de índole laboral, recalcando que, por disposición del art. 15 núm. 1 de la Ley 025, la Constitución Política del Estado se aplica con preferencia a la Ley General; es decir que, para el caso, las normas de orden laboral, tiene preferente aplicación que las normas administrativas. Correspondiéndole en consecuencia el pago de sus beneficios sociales, indemnización y derechos adquiridos, como bono de antigüedad y vacaciones.
Petitorio.
Solicita, CASE el Auto de Vista N° 71/2023 de 05 de mayo y deliberando en el fondo, declare subsistente la Sentencia N° 06/2023 de 28 de febrero.
Contestación al recurso.
Por memorial de fs. 269 a 281 el GAM de Oruro representado por Víctor Yave Sánchez respondió de forma negativa al recurso, señalado lo siguiente:
Refirió que el recurrente, no consignó la foliación del Auto de Vista objeto de casación, como requisito indispensable, denotando la falta de técnica recursiva, además de un petitorio incongruente.
A continuación, señaló la inexistencia de causales de legitimación del recurso de casación de contrario.
Indicó que, es inconsistente la alusión de que por la promulgación de la Ley N° 321 automáticamente todos los trabajadores municipales pasaron al ámbito legal de la Ley General del Trabajo, porque no es posible que una persona natural a sólo criterio manifieste que fue incorporado, cuando la Ley N° 321 y su Ley Modificatoria N° 1156 incorporara a los trabajadores asalariados permanente, lo cual efectuó el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro al incorporar a aquellos trabajadores asalariados permanentes que cuentan con ítem, aclarando que no fueron incorporados aquellos trabajadores asalariados permanentes que están excluido e identificados en el párrafo II de la Ley N° 321, toda vez que, al constituirse en trabajadores por ejecución de proyectos con tiempos definidos de prestación de servicios no se constituyen en trabajadores permanentes del GAM de Oruro, máxime si al tratarse de una entidad municipal sujeta a Leyes que rigen a la administración pública todo cambio administrativos y legal debe cumplir ciertos actos y mecanismos administrativos que justifique el cambio de estatus de todo servidor público, presupuestos que en la demandante no se cumplieron.
Aduce que las funciones o tareas en servicios manuales y técnico operativo administrativo resultan irrelevantes ante al espíritu de las Leyes Nos 321 y 1156, máxime si estos elementos fueron minuciosamente analizados en el Auto de Vista recurrido, siendo que, estos elementos no son determinantes en relación al fondo del asunto siendo que el elemento preponderante de su eventualidad al efectivizar trabajos bajo la modalidad de "ejecución de proyectos" denota una eventualidad clara y contundente, máxime si la misma no habría incursionado en los parámetros de la carrera administrativa a momento de ingresar a prestar sus servicios bajo esa modalidad suigéneris, ni mucho menos si su naturaleza de trabajo se basa en la ejecución de proyectos los cuales tienen una planificación, proyección, ejecución y finalización en cada una de ellas, de las cuales se evidencia que no se constituye el actor en trabajador permanente como aquellos que cuentan un ITEM, que si legalmente son consignados en unos trabajadores permanentes en un determinado cargo que administrativamente son considerados como tal.
Indicó que el Auto de Vista recurrido efectuó una interpretación pormenorizada y pertinente sobre todas las pruebas aportadas por ambas partes de las cuales se puedo identificar los elementos facticos y preponderante de sustento de la misma, valorando todas las pruebas documentales, de confesión provocada, e inclusive las testificales, en mérito a la verdad material como principio constitucional, el cual evita engaños o tergiversaciones de los elementos de hechos en cada caso en concreto, tomando en cuenta que en la materia rige el principio de la libre apreciación de la prueba el cual no está sujeto a una tarifa legal de valoración de las prueban llegando los juzgadores a formar su criterio y convicción en merito a una valoración general y coherente de las prueban en conjunto.
Sobre el principio de la inversión de la prueba, si bien en la materia rige el mismo, cabe hacer énfasis que dicho principio no es absoluto; toda vez que, se tendría basta línea jurisprudencial que delimita este elemento bajo el principio de igualdad consagrada en razonamiento supremos que no van contra los derechos de los trabajadores al contrario van dirigidos a una mejor, acorde y correcta administración de justicia como elemento primordial.
Por otra parte, la recurrente hace mención a un solo medio de prueba, como si tal fuera única, determinante y/o contundente, sin hacer referencia a toda la demás prueba aportada durante la sustanciación del proceso, como la confesión provocada documental, indicios, testificales considerando además que en la materia no existe una tasación de la prueba ya que el juzgado puede generar su propio razonamiento, siempre velando la verdad material como principio constitucional.
Afirmó sobre la jurisprudencia descrita por la recurrente, que los Autos de Vistas consignados por las parte recurrente como el Auto Supremo N° 281/2022 de 19 de mayo de 2022, el Auto Supremo N° 239/2020 de 27 de julio, el Auto Supremo N° 121/2018 de fecha 25 de abril de 2018 y el Auto de Vista N° 360/2018 de fecha 29 de octubre de 2018, no guardan relación alguna con el presente caso, motivo por el cual no es pertinente su valoración como tal, máxime si se considera que el demandante como trabajador de avance obras tiene una condición particular plenamente definido en antecedentes del proceso.
Expresa que la Jurisprudencia como fuente del derecho en apego a la seguridad jurídica no puede ser desproporcionada ni considerada en esta causa en vista de no referirse mínimamente el ratio decidendi de cada una de ellas y mucho menos cuando los parámetros generales y específicos no guardan relación al caso de autos, además que la Jurisprudencia como fuente del derecho es mutable, dinámica, progresiva, fecunda y llena de vida, razón por la cual las características de defensa como parte demandada y los elementos facticos de estas líneas jurisprudenciales no son las mismas en otras causas, siendo cada proceso completamente particular en mérito a su características.
Manifestó la incorrecta consideración de sólo pretender la aplicación de la Resolución Administrativa N° 019/2007 de 5 de febrero de 2007 y la Resolución Ministerial N° 249/2007 frente a Leyes que denotan una mayor jerarquía jurídica, porque una resolución administrativa es de menor rango jerárquico por su naturaleza, frente a una Ley, más aun cuando se hace la equivalencia jurídica de la Resolución Administrativa 019/2007 de 5 de febrero de 2007 y de la Ley N° 321 o la Ley N° 2027 del Estatuto del Funcionario Público o la N° 2028 de Municipalidades.
El art. 11 de las Disposiciones Transitorias de la Ley de Municipalidades N° 2028 señala que: " Las personas que se encuentren prestando servicios a la Municipalidad, con anterioridad a la promulgación de la presente Ley, a cualquier título y bajo cualquier denominación, mantendrán sus funciones bajo las normas y condiciones de su contratación o designación original, ya sea bajo la protección de la Ley General del Trabajo o cualquier disposición legal pertinente. Los Gobiernos Municipales podrán incorporarlos paulatinamente en las categorías de empleados que establece la presente Ley".
Esta normativa clarifica el status de la demandante como trabajadora de avance de obras sujeta a la ejecución de proyectos, que manera textual refiere que "mantendrán sus funciones bajo las normas y condiciones de su contratación o designación original", en tal sentido lógico y legal es que el status de la demandante aun haya sido anterior a la vigencia de la Ley N° 2027 y 2028, su condición legal no tendría porque cambiar a la fecha.
Por otra parte a Ley del Estatuto del Funcionario Público clarifica que la demandante prestó sus servicios bajo una modalidad suigéneris no permanente, siempre supeditado a la ejecución de proyectos y en mérito al art. 69 de esta Ley se tiene que la actora al no estar regulada o amparada por disposiciones legales o estatutarias singulares amparadas por la Ley General del Trabajo, considerando su forma de ingreso, se sujetarán a las previsiones contenidas en el presente Estatuto del funcionario Público, razón por la cual la demandante no está sujeta a la Ley General del Trabajo y normas conexas, como a la Ley N° 321, porque si bies esta incorpora al ámbito de la LGT a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes, pero estos son, los que cuentan con un ITEM, que avala su grado de permanencia en un cargo, no existiendo la posibilidad legal de que estas leyes sean aplicables a otros tipos de trabajadores, como los eventuales, provisorios, consultores en su diferentes modalidades, los de ejecución de proyectos, etc.
Por otra parte, no es pertinente ni correcto confundirse a los principios como la condición más beneficiosa, a una interpretación más favorable al trabajador y el principio protector como elementos que permitan un análisis cuartado e ilegal, en razón de efectuarse un incorrecto análisis legal al respecto, en consecuencia, la demandante al no estar inserta dentro el parámetro legal de la Ley Nos. 321 y 1156 tantas veces reiteradas, no está sujeto al ámbito de la LGT.
Afirmó que el art. 232 de la Constitución Política del Estado, manifiesta que, la Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados, por lo que se tiene que dar uso de forma eficaz y eficiente a los recurso públicos sujetos a su administración, no pudiendo disponerse a la ligera y fuera de las normativas que rigen a la Administración Pública, ni mucho menos permitir que los mismos sean utilizados de manera incorrecta, ya que el presupuesto del GAM de Oruro, debe sujetarse a las posibilidades reales de su financiamiento velando por su sostenibilidad, porque lo contrario implicaría responsabilidades civiles, administrativas e incluso penales, tal como se hace alusión en el auto de vista incorrectamente impugnado por la contra parte.
Sobre el documento de fs. 252 de obrados, indica que no fue introducido conforme los parámetros legales de toda prueba legal, siendo que se extraña el cumplimiento de las formalidades exigidas por ley, más aún si se considera la etapa procesal en la cual se la presentó, no tiendo la validez consiguiente, al margen de haber sido efectuado de favor, sin respaldo legal en su contenido.
A continuación, afirma el incongruente argumento de consignar pagos de beneficios sociales de la demandante en la bolsa de contingencias judiciales, debido a que esta partida de contingencias judiciales son recursos económicos cuyo objeto de su uso es completamente diferente al advertido por la parte adversa, ya que estas contingencias judiciales son los pagos realizados de los trámites administrativos y judiciales como conllevan la sustanciación de su tramitación, lo que no puede ser considerado para el pago de beneficios sociales de trabajadores que administrativa y legalmente no les corresponde cobrar los mismos, caso contrario se estaría pretendiendo hacer incurrir en error al GAM de Oruro.
Sobre la nómina de los trabajadores de avance de obra, la prueba documental que cursa a fs. 212-225, es irrefutable y contundente, en vista de que su propio Sindicato de Trabajadores de Avance obras adjuntó esta nómina en la que se consigna las personas y fecha completamente determinados por cada gestión, de la cual se evidencia y desvirtúa la demanda principal, en cuanto al inicio de las funciones de la demandante, nómina que sirvió de base para la Resolución Administrativa y Ministerial, de reconocimiento laboral de estos trabajadores, por lo que la certificación de fs. 252 de obrados es irrisoria y demuestra el indecoroso accionar de la parte adversa, máxime si dicho documento se constituye en un documento netamente sindical e interno de dicha institución, el cual no tiene relevancia jurídica y legal en el GAM de Oruro.
Finalmente refiere a la inconsistente alusión de una errónea valoración de las pruebas, sólo refiriendo a su escasa prueba, y no manifestándose sobre la prueba de la parte demanda, que ni siquiera fueron mencionados en el presente recurso, además de mostrar imprecisión al identificar los antecedentes de la causa, aspecto que demuestra la fragilidad e inconsistencia del recurso adverso.
Finalizó solicitando se rechace el recurso de casación o en su defecto lo declare infundado.
III.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO.
Doctrina aplicable al caso:
El recurso de casación es considerado como un medio impugnatorio vertical y extraordinario, procedente en supuestos estrictamente determinados por Ley y dirigido a lograr que el máximo Tribunal ordinario, revise, reforme o anule las resoluciones expedidas en apelación, que infringen las normas de derecho material, las normas que garantizan el derecho a un debido proceso o las formas esenciales para la eficacia y validez de los actos procesales; la legislación prevé en el art. 270-I del Código Procesal Civil (CPC-2013), que: “El recurso de casación procede para impugnar autos de vista dictados en procesos ordinarios y en los casos expresamente señalados por Ley”; por consiguiente, se establece que el recurso de casación tiene como finalidad la objeción de los fundamentos que contiene el Auto de Vista; no así, las consideraciones efectuadas en la Sentencia, contra la cual la normativa procesal, prevé el recurso de apelación. Tampoco puede alegarse nuevos hechos que no fueron discutidos en primera y segunda instancia, por haber precluido las mismas en aplicación de los arts. 3-e) y 57 del CPT.
En materia laboral, rige el principio de inversión de la prueba, correspondiendo al empleador, desvirtuar los hechos afirmados por el trabajador; o en su caso, demostrar con suficiencia los argumentos aducidos en su defensa, siendo simplemente una facultad del actor trabajador, la de ofrecer prueba; más no, una obligación.
El trabajador que en justicia busque se le reconozca un derecho, por el principio de buena fe y lealtad procesal, imbuidos en el de honestidad proclamado en el art. 180-I de la CPE y refrendado en la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) 0112/2012 de 27 de abril; en ese sentido, es que las partes y sobre todo el empleador, deben aportar las pruebas suficientes, con la finalidad de demostrar la verdad objetiva, que le dé certeza al juzgador de la realidad en la confrontación, del medio de prueba, con el objeto de la comprobación de los hechos, respetando y difundiendo los valores y principios que proclama la CPE (art. 108-1, 2 y 3).
Por cuanto, “un derecho no es nada sin la prueba del acto jurídico o del hecho material del cual se deriva” (Planiol y Ripert, “Tratado Teórico-Práctico de Derecho Civil”. Tomo VII, pag. 747); puesto que, el demandado debe desvirtuar con prueba suficiente los argumentos del actor; prueba que debe ser valorada de acuerdo al art. 158 del CPT; es decir, inspirada en los principios científicos que informan la sana crítica y formando libremente su convencimiento.
Por otra parte, el art. 180-I de la CPE, prevé que la jurisdicción ordinaria se fundamenta; entre otros, en el principio procesal de verdad material, que ha sido desarrollado por el art. 30-11 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) N° 025 que establece que, el principio de verdad material obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones, con la prueba relativa solo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, en estricto cumplimiento con las garantías procesales.
En ese contexto, la SCP No. 1662/2012 de 1 de octubre, definió al principio procesal de verdad material, cuando precisó “…Entre los principios de la jurisdicción ordinaria consagrados en la Constitución Política del Estado, en el art. 180.I, se encuentra el de verdad material, cuyo contenido constitucional implica la superación de la dependencia de la verdad formal o la que emerge de los procedimientos judiciales, por eso es aquella verdad que corresponde a la realidad, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción de los hechos a la persona encargada de juzgar a otro ser humano, o de definir sus derecho y obligaciones, dando lugar a una decisión injusta que no responda a los principios, y valores éticos consagrados en la Norma Suprema de nuestro país, a los que todas las autoridades del Órgano Jurisdiccional y de otras instancias, se encuentran impelidos de dar aplicación, entre ellas, al principio de verdad material, por sobre la limitada verdad formal”.
En cuanto a las nulidades, el art. 105 del Código Procesal Civil (CPC-2013), prevé que solo pueden ser declaradas cuando se encuentren expresamente determinadas por Ley y carezcan de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, el art. 106 de la misma norma adjetiva, establece que la nulidad puede ser declarada de oficio o a pedido de parte, en cualquier estado del proceso.
Conforme a la normativa citada, la nulidad no puede ser concebida simplemente con el fin de proteger o resguardar las formas previstas por la Ley procesal; por el contrario, interesa analizar si se han transgredido efectivamente la garantía del debido proceso, caso en el cual se justifica decretar la nulidad procesal a fin que las partes, en el marco del debido proceso hagan valer sus derechos dentro de un plano de igualdad de condiciones para defender sus pretensiones.
Es así que el CPC-2013, reconoce los principios procesales de la nulidad como ser: el principio de especificidad, trascendencia, convalidación, finalidad del acto y preclusión; entendiendo que de este modo, se restringe al mínimo las nulidades procesales y se busca la materialización de los principios que hoy rigen la administración de justicia previstos en la Constitución Política del Estado (CPE); al respecto la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0427/2013 de 3 de abril, estableció: “Bajo esta concepción, las nulidades de los actos procesales serán procedentes cuando se constate irregularidades, infracciones o vulneraciones de normas procesales que se presenten en el marco de un proceso, siempre que éstas a través de la invalidación de los actos procesales, aseguren a las partes del proceso los derechos al debido proceso o a la tutela judicial efectiva…”
El art. 265-I del CPC-2013, aplicable a la materia de conformidad al art. 252 del Código Procesal del Trabajo (CPT), establece: “El auto de vista deberá circunscribirse a los puntos resueltos por el inferior y que hubieran sido objeto de apelación y fundamentación”, determinando claramente la norma adjetiva, que el Tribunal de alzada al resolver el recurso de apelación debe ceñirse a lo objetado en el recurso de apelación, no pudiendo el Auto de Vista disponer cuestiones que no han sido pedidas, como tampoco omitir el análisis y resolución de ningún agravio expuesto en el recurso; sin embargo, debe tenerse presente que es una obligación de los administradores de justicia, entre estos de los Tribunales de apelación, velar por que las gestiones judiciales se lleven sin vicios de nulidad, como también la obligación de tomar medidas para que aseguren la igualdad efectiva de las partes y en cumplimiento de las normas procesales.
Resolución del caso concreto:
A efectos de resolver la problemática del caso, referido a que si a la trabajadora demandante por avance de obra, le corresponde los beneficios y derechos sociales demandados.
Al respecto se dará respuesta al recurrente con la pertinencia del caso, sintetizando la misma en un solo punto al ser los puntos redundantes y relacionados entre sí. En tal sentido se tiene:
La recurrente acusó que los trabajos de avance de obras se enmarcan en tareas permanentes del giro habitual del GAM de Oruro, siendo tareas manuales de asalariados, las que se encuentran inmersas en el art. 1 de la Ley N° 321, por ende, enmarcados en los alcances de la LGT. Siendo acreedora a beneficios sociales y a los derechos adquiridos como el pago del bono antigüedad y que no desvirtuaría su derecho las limitaciones presupuestarias o administrativas.
Entonces, el art. 1 de la Ley No. 321 señala que: "Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo."
Advirtiendo que para la incorporación de un trabajador de avance de obras o de cualquier otra rama, a la Ley General del Trabajo debe concurrir requisitos necesarios que son ineludibles para su procedencia, las identifican las siguientes: a) Que sean trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes; b) Que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo; y, c) Que no sean servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de Dirección, Secretarías Generales Jefatura, Asesor, y Profesional y Ejecutivas.
Es decir que esta normativa, va dirigida, a los trabajadores asalariados permanentes y trabajadores que desempeñan funciones manuales, técnico operativo administrativo del GAM de Oruro con tareas propias y permanentes vinculadas al giro habitual o principal de su actividad económica, sin las cuales no tendría razón de existencia.
A partir de lo expresado precedentemente, se hace relevante determinar la concurrencia o no de los presupuestos exigidos de acuerdo a la Ley 321.
En tal contexto, corresponde remitirse a la Resolución Administrativa N° 650/07 de 27 de abril de 2007, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social que en su artículo 2 indica que, para una correcta y uniforme aplicación de la normativa vigente se debe precisar la definición de tareas propias y permanentes, a contrario sensu, se debe precisar las tareas propias y no permanentes de la empresa.
En ese sentido las tareas propias y permanentes son aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, aquellas sin las cuales no tendría objeto la existencia de la unidad económica.
Por otro lado, se entiende que las tareas propias y no permanentes son aquellas que siendo vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, se caracterizan por ser extraordinariamente temporales, como las siguientes: a) suplencia continuación tareas bajas entre de médicos, licencias, descansos pre y post Natales, declaratorias en comisión, b) Las tareas por cierto tiempo por necesidad de temporada (Art. 3º del D.L. 16187) exigencias circunstanciales del mercado, demandas extraordinaria de productos o requieran contratación servicios, adicional que de trabajadores. c) Las tareas por cierto tiempo en organizaciones o entidades cuya fecha de cierre conclusión de actividades se encuentre predeterminada.
Se puntualiza que, la Entidad demandada el GAM de Oruro, no es una empresa de prestación es de servicios o empresa productiva, al contrario, es un gobierno con autonomía municipal, que tiene facultad deliberativa, fiscalizadora, conforme establece el art. 283 de la CPE, que refiere: "El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde".
Siendo entonces que el GAM de Oruro, tiene como actividad principal, el de impulsar el desarrollo de la ciudad de Oruro, a través del órgano Legislativo que delibera políticas, estrategias de desarrollo, fiscaliza la gestión municipal, a través del Órgano Ejecutivo planifica, organiza, coordina y ejecuta planes, programas y proyectos con eficiencia, transparencia y participación social para alcanzar un desarrollo local sostenible integral, en consecuencia, las tareas de la señora demandante, pertenecientes a "avance de obras" no se enmarcan a las tareas permanentes del giro habitual del GAM de Oruro.
Por otro lado, de la prueba documental de fs. 212 a 215 se evidencia un listado que corresponde a la “Nómina General de Trabajadores de Avance de Obras” desde la gestión de 1986 hasta la 2007, listado que fue adjuntado por el mismo Sindicato de Avance de Obras del GAM de Oruro, en una acción de amparo constitucional y la nómina referida debidamente legalizada de fs. 212 a 229 de obrados, en la cual se establece que la fecha de ingreso de la demandante Saturnina Villca Fernández Vda. de Blanco fue en la gestión 2002, cursante a fs. 218, que además, concuerda con la literal de 106 de obrados, consistente en la hoja de vida de la demandante, donde reconoce que su ingreso fue en la gestión 2002, consecuentemente, ingresó en vigencia de la Ley de Municipalidades N° 2028 de 28 de octubre de 1998, que no abarca a los trabajadores municipales en los alcances de la Ley General del Trabajo, a no ser que hubiesen ingresado antes de dicha Ley, lo que no ocurre en el caso, por ende la demandante no estuvo alcanzada por la norma general laboral.
Si bien se encuentra probado que la demandante, desempeñó funciones o trabajos en varias ejecuciones de proyectos del GAM de Oruro, se entiende que los trabajos desarrollados fueron en una unidad que requiere trabajadores de manera temporal, como mantenimiento de plazas y parques, cordones, aceras, empedrado de calles, mantenimiento de vías y otros, de acuerdo a las necesidades de diferentes sectores del municipio, en base a proyectos específicos y de acuerdo a la asignación presupuestaria para el fin trazado o proyecto y en ese entendido, se concluye la actora, por pertenecer al grupo de trabajadores de "avance de obras" realiza trabajos eventuales, no siendo permanente su desempeño laboral en la actividad principal del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro.
Es más los demandantes percibían diferentes montos de remuneraciones, y que ninguna remuneración era igual a otra, pues se les pagaba por la ejecución de cada proyecto, al efecto, se tiene que por los extractos de las AFP Futuro de Bolivia cursante a fs. 55 a 59 y de 135 a 136 de obrados, en ningún periodo la remuneración es igual, lo que da a entender que el trabajo que realizaban como se dijo, un trabajo por periodos y eventuales de acuerdo a los requerimientos del municipio y que de ninguna permanente.
En relación a que la demandante desempeñó funciones en servicios manuales o técnico operativo, está reconocido que las tareas o labores desempeñadas eran manuales, aspecto del cual no existe discusión alguna; empero, por cierto, tiempo y por necesidad de temporada como se manifestó precedentemente, aspecto que de ningún modo ha sido desvirtuado, porque el recurrente insiste en alegar que cumplieron trabajos como albañiles y peones del GAM de Oruro, aduciendo continuidad en los trabajos, pero contradictoriamente, reconoce el ámbito laboral al trabajo denominado “Avance de Obras”, para proyectos específicos; es decir reconociendo su eventualidad.
Además de no cumplir con uno de los presupuestos con relación al concepto de "trabajadoras trabajadores asalariados permanentes" que exige la normativa 321 para la aplicación de la Ley General del Trabajo, ya que no cumple con el presupuesto que exige la Ley en consecuencia, no pueden ser amparados a la Ley General del trabajo.
Además, nótese que no se encuentra en discusión que el grupo de trabajadores hubiera conseguido para su gremio alguna resolución que los ubique o no en los alcances de la LGT, sino que el trabajo de la demandante fue siempre específico por proyecto o temporada y no necesariamente en las actividades del giro propio del GAM de Oruro, además de que su ingreso fue en vigencia de la Ley de Municipalidades N° 2028.
Ahora bien, sobre el bono de antigüedad, es un derecho adquirido, para que la entidad gubernamental pague estos derechos, deben cumplir ciertos requisitos, como el referido en Decreto Supremo No. 29894 que en su art. 56 señala que entre las atribuciones del Viceministerio del Tesoro y Crédito Público, en el marco de las competencias asignadas al nivel central por la CPE esta: "s) Administrar el régimen de calificación de años de servicio de las servidoras y servidores públicos" y "t) Centralizar la información de planilla de haberes, rentas y pensiones de las servidoras y servidores públicos.
Por lo que, de la norma glosada precedentemente, no sería posible efectuar el pago del bono de antigüedad o vacaciones sin la aplicación de los criterios establecidos por el órgano ejecutivo al el GAM de Oruro entidad de administración del sector público, porque además la remuneración de la demandante no proviene de las partidas presupuestarias, ya que la misma no se encuentra en el sub grupo de personal permanente 11000 (Empleados permanentes), y por defecto no se puede presupuestaria 11200 ejecutar la Decreto Supremo N° 24468 señala la Documentación partida (Bono de Antigüedad) el requerida para el pago del bono de antigüedad es al Número de ítem, b) Apellidos y nombres, c) Número de carnet de identidad, d) Tiempo de antigüedad, el Porcentaje de antigüedad aplicado, f) Monto pagado por concepto del bono de antigüedad, g) Base legal de aplicación, en el presente caso, los salarios pagados de forma retroactiva deben ser debidamente acreditados con la documentación pertinente, que en el presente caso no existe, ya que los ahora recurrente no cuenta con ítem y su pago fue por ejecución de proyectos del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro.
Así el Decreto Supremo N° 24468 señala en su artículo 7 "Las entidades públicas no podrán utilizar, en ningún caso, las previsiones de recursos para la creación de nuevos ítems...", así también la Ley de Administración Presupuestaria N° 2042, en cuyo art. 5, que prevé que no se podrá comprometer ni ejecutar gasto alguno recursos con cargo a no declarados en los presupuestos aprobados, en ese antecedente, no es posible tutelar la petición de la demandante, ya que la normativa citada precedentemente tiene como propósito homogenizar y sistematizar los objetivos de una política fiscal, y las decisiones financieras deben ser estudiadas y analizadas por las finanzas públicas por tratarse del uso de recursos públicos. Bajo el riesgo de la fiscalización de la Ley 1178 o Ley SAFCO que en su art. 3 señala: "Los sistemas de Administración y de Control se aplicarán en todas las entidades del Sector Público sin excepción"; siendo que Contraloría General del Estado es responsable de la supervisión y del Control Externo Posterior en las entidades públicas y de aquellas en las que tenga participación o interés económico el Estado. La supervisión y el control se realizarán, asimismo, sobre la adquisición, manejo y disposición de bienes y servicios estratégicos para el interés colectivo.
Consecuentemente, la autoridad judicial no puede inferir en la disposición de recursos no asignados conforme normativa en atención a la Ley 004 de 31 de marzo de 2010.
Finalmente, nótese que, el art. 3 del CPT, señala que todos los procedimientos y trámites en materia laboral, se basarán entre otros en el principio de la libre apreciación de la prueba, otorgando seguidamente la descripción del mismo, señalando que constituye aquel: “por la que el juez valora las pruebas con amplio margen de libertad conforme a la sana lógica, los dictados de su conciencia y los principios enunciados”.
Por lo que, se advierte que, dentro del proceso laboral, el juzgador posee plena libertad en la apreciación de la prueba, entendiéndose ésta como una decisión, íntima y singular de cada Juez, que se funda en una valoración personal, sobre una valoración integral del cuerpo probatorio, dentro del marco de principios científicos que informan la crítica de la prueba y atendiendo los principios que orientan al derecho laboral en el Estado, siempre y cuando se adecuen a derecho y a la verdad material, aspecto acontecido en el caso, no habiendo los recursos de casación desvirtuados los argumentos del Auto de Vista recurrido.
En consecuencia, no habiéndose demostrado que se hubiese infringido, violado o aplicado indebida o erróneamente la Ley, conforme lo acusado en el recurso de casación, evidenciándose que el Auto de Vista se ajustó a derecho, corresponde resolverlo en el marco del art. 220-II del CPC-2013, por permisión del art. 252 del CPT.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en los arts. 184-1 de la CPE y 42-I-1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación de fs. 253 a 265 interpuesto por Saturnina Villca Fernández Vda. de Blanco; en consecuencia, mantiene firme y subsistente el Auto de Vista N° 71/2023 de 05 de mayo, de fs. 239 a 250, emitido por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro. Con costas.
Interviene en la suscripción de la resolución el Magistrado Carlos Alberto Egüez Añez de la Sala Social, Administrativa Contencioso y Contenciosa Administrativa Segunda, ante la disidencia del Magistrado Lic. Esteban Miranda Terán.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.-