AS/0501/2021

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 501

Sucre, 16 de septiembre de 2021

Expediente : 287/2021-CF

Demandante : Gobierno Autónomo Departamental de La Paz

Demandado : Beatríz del Carmen Peinado Salas

Proceso : Coactivo Fiscal

Departamento : La Paz

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

VISTOS: El recurso de casación interpuesto por Beatriz del Carmen Peinado de Solíz de fs. 340 a 343 vía buzón judicial y en original a fs. 422 a 425, contra el Auto de Vista Nº 026/2020 de 31 de enero, de fs. 333 a 334 y vta., emitido por la Sala Social y Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; dentro del proceso coactivo fiscal seguido por el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, contra la recurrente; el Auto N° 323/2020 de 20 de noviembre, a fs. 359, que concedió el recurso; el Auto de 26 de mayo de 2021, a fs. 433 y vta., que admitió el recurso de casación interpuesto y todo cuanto fue pertinente analizar:

I. ANTECEDENTES PROCESALES:

Sentencia:

Tramitado el proceso coactivo fiscal a demanda del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz el Juez Cuarto Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario de la ciudad de La Paz emitió la Sentencia N° CF 15/2019 de 18 de marzo, de fs. 286 a 296, por la que declaró PROBADA LA PRESCRIPCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL invocada por Beatriz del Carmen Peinado Solíz de fs. 248 a 250, disponiendo que a la ejecutoria de la Sentencia, se levante las medidas precautorias dispuestas contra la coactivada en la Resolución Nº 018/2016 y Nota de cargo Nº 018/2016 ambas de 08 de septiembre.

Auto de Vista:

En grado de apelación deducida por la entidad demandante de fs. 310 a 316 y vta., Sala Social y Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, emitió el Auto de Vista Nº 026/20 de 31 de enero de 2020 de fs. 333 a 334 y vta., que REVOCÓ EN SU TOTALIDAD la Sentencia apelada. Declarando IMPROBADA la excepción de prescripción opuesta a fs. 248 a 250 y vta. y PROBADA la demanda interpuesta de fs. 222 a 227 y vta. por el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, disponiendo que en ejecución de fallos, se gire pliego de cargo en contra de la coactivada Beatriz del Carmen Peinado de Solíz ex Directora Técnica del SEDES La Paz, por el importe de Bs. 31.822,00.- establecida en los informes de Auditoría preliminar Nº GADLP/AIP Nº 004/2014 de 14 de noviembre, e informe complementario GADLP-DGAI-AIC Nº 001/2015 de 24 de diciembre, e Informe Nº CGE/SCSL/T065/L 16, que determina responsabilidad civil por daño económico al Estado, en aplicación del art. 77-i) de la Ley del Sistema de Control Fiscal, debiendo aplicarse lo previsto en el art. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 y art. 20 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal a efectos de dicho cobro.

II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN:

Contra el indicado Auto de Vista, la coactivada, formuló recurso de casación en la forma y en el fondo, conforme a los argumentos siguientes:

En la forma señaló que:

No existe disposición legal que establezca que para el cómputo de la prescripción de la acción, sea a partir de la fecha de emisión del informe complementario, constituyendo en falta de fundamentación y congruencia del Auto de Vista.

En el fondo señaló que:

Existe desconocimiento del hecho que dio lugar a la acción (memorándum Nº NGB 764/02 de 28 de octubre de 2002), fecha desde la cual debe empezar la prescripción, existiendo una errada apreciación de las pruebas, por parte del Tribunal de alzada, al haberse considerado la emisión del informe complementario para iniciar el cómputo, incurriendo en error de hecho y derecho.

Petitorio:

Solicitó al Tribunal Supremo de Justicia, se case el Auto de Vista Nº 026/2020 de 31 de enero y deliberando en el fondo se confirme la Sentencia Nº 15/2019 de 18 de marzo.

Contestación:

Considera que el recurso de casación interpuesto carece de argumentos, puesto que el art. 324 de la CPE, es claro en determinar que las deudas por daños económicos al Estado, no prescriben, no pudiendo ser aplicado lo señalado por el art. 40 de la Ley Nº 1178. Además indicó que, la interposición del recurso se la efectuó por medio del buzón judicial, denotando negligencia de la recurrente al presentar fuera del horario previsto en la norma; debiendo declararse improcedente o infundado el recurso planteado.

Admisión:

Mediante Auto de 26 de mayo de 2021 de fs. 433 y vta., la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, admitió el recurso de casación de fs. 340 a 343 y en original de fs. 422 a 425, interpuesto por Beatriz Del Carmen Peinado de Solíz, que se pasa a resolver.

III: FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

Jurisprudencia, doctrina y legislación aplicable al caso.-

De la exposición del recurso que motiva autos, es visible que el fundamento principal gravita en torno a que se habría operado la prescripción de responsabilidad civil para la interposición de la presente acción; de tal manera que, para mejor resolver se considera, previa a la resolución de fondo de la problemática llegada a casación, realizar una exposición sobre aspectos legales relativos a la decisión a asumir.

Legislación aplicable al caso:

Sobre la prescripción de la responsabilidad civil.

El art. 40 de la Ley SAFCO, disponía, antes de su declaratoria de inconstitucionalidad mediante Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) Nº 790/2012 de 20 de agosto: “Las acciones judiciales y obligaciones emergentes de la responsabilidad civil establecida en la presente Ley, prescribirán en diez años computables a partir del día del hecho que da lugar a la acción o desde la última actuación procesal. El plazo de la prescripción se suspenderá o se interrumpirá de acuerdo con las causas y en la forma establecidas en el Código Civil. Para la iniciación de acciones por hechos o actos ocurridos antes de la vigencia de la presente ley, este término de prescripción se computará a partir de la fecha de dicha vigencia.” (Resaltado añadido).

De lo citado, se observa que el legislador estableció que:

1. Lo que prescribe es: a) La acción judicial o derecho de acceso a la justicia, que para el caso de informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos organizados de acuerdo al régimen interno de cada entidad, aprobados por el Contralor General del Estado, la acción judicial se refiere a la obligación que tiene la entidad coactivante de presentar la demanda coactiva fiscal dentro el plazo previsto para la prescripción, conforme al último párrafo del art. 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal (LPCF); y b) Las obligaciones emergentes de las acciones u omisiones que generan responsabilidad civil; es decir, referida a etapa de ejecución del pliego de cargo, emitido a la conclusión el proceso coactivo fiscal, por la autoridad jurisdiccional.

2. El término de prescripción en 10 años.

3. El hecho que genera la responsabilidad civil, como presupuesto que inicia el cómputo del término de prescripción.

4. La normativa supletoria aplicable a las causales de suspensión e interrupción del término de prescripción, son las previstas por el Código Civil.

Ahora bien, considerando que la normativa específica se remite a las causales de suspensión e interrupción del plazo de prescripción, previstas en el CC, corresponde citar sus arts. 1501 al 1506, que prevén las causales de suspensión e interrupción, de acuerdo a lo siguiente:

“…SECCION II

De las causas que suspenden la prescripción

Art. 1501.- (REGLA GENERAL). La prescripción sólo se suspende en los casos de excepción establecidos por la ley.

Art. 1502.- (EXCEPCIONES) (Complementado y modificado por el Art. 39 de la Ley Nº 004) La prescripción no corre:

1) Contra quien reside o se encuentra fuera del territorio nacional en servicio de la República, hasta treinta días después de haber cesado en sus funciones.

2) Contra el acreedor de una obligación sujeta a condición o día fijo, hasta que la condición se cumpla o el día llegue.

3) Contra el heredero con beneficio de inventario, respecto a los créditos que tenga contra la sucesión.

4) Entre cónyuges.

5) Respecto a una acción de garantía, hasta que tenga lugar la evicción.

6) En cuanto a las deudas por daños económicos causados al Estado.

7) En los demás casos establecidos por la ley.

SECCION III

De las causas que interrumpen la prescripción.

Art. 1503.- (INTERRUPCION POR CITACION JUDICIAL Y MORA). I. La prescripción se interrumpe por una demanda judicial, un decreto o un acto de embargo notificados a quien se quiere impedir que prescriba, aunque el juez sea incompetente. II. La prescripción se interrumpe también por cualquier otro acto que sirva para constituir en mora al deudor.

Art. 1504.- (INEFICACIA DE LA INTERRUPCION). La prescripción no se interrumpe:

1) Si la notificación se anula por falta de forma o se declara su falsedad.

2) Si el demandante desiste de su demanda o deja extinguir la instancia, con arreglo al Código de Procedimiento Civil.

3) Si el demandado es absuelto de la demanda.

Art. 1505.- (INTERRUPCION POR RENOCIMIENTO DEL DERECHO Y REANUDACION DE SU EJERCICIO). La prescripción se interrumpe por el reconocimiento expreso o tácito del derecho que haga aquel contra quien el derecho puede hacerse valer. También se interrumpe por reanudarse el ejercicio del derecho antes de vencido el término de la prescripción.

Art. 1506.- (EFECTO DE LA INTERRUPCION). Por efecto de la interrupción se inicia un nuevo período de la prescripción quedando sin efecto el transcurrido anteriormente…” (Resaltado añadido).

De la normativa citada, se concluye que las causales de suspensión e interrupción del término de prescripción, se encuentran tasadas conforme norma especial; es decir, sólo pueden ser consideradas esas causales; por lo que, no es posible recurrir a otra normativa, realizar interpretaciones extensivas o restrictivas, ni invocar la sana crítica en el cómputo del referido término, encontrándose el juzgador reatado al cumplimiento estricto de lo dispuesto por el legislador.

La prescripción no afecta al derecho en sí, sino priva al acreedor de la acción, con lo cual la obligación de la acción queda relegada o invalidada. La prescripción de la acción, que afecta a toda clase de derechos, es definida por Manuel Ossorio en el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, como: "caducidad de los derechos en su eficacia procesal, por haber transcurrido los plazos legales para su posible ejercicio." Y por la prescripción liberatoria o extintiva que al no ejercer el derecho, por “el silencio o inacción del acreedor durante el tiempo designado por la Ley, deja al deudor libre de toda obligación…” Los dos elementos exigidos por Ley para configurar la prescripción son: a) el transcurso del término legal preestablecido y, b) la inacción o silencio -se entiende voluntario- del acreedor durante ese plazo. La prescripción reviste orden público, porque las partes no pueden introducir alteraciones al régimen creado por la Ley; de este modo las partes no podrán establecer otras causas de suspensión, interrupción, modificar los efectos jurídicos reconocidos por la Ley, aplicar o reducir el plazo de prescripción, variar el curso del plazo o renunciar anticipadamente a la prescripción.

Por otro lado se debe tener en cuenta que la jurisprudencia expresada a través de la Sala Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, mediante el Auto Supremo N° 496 de 29 de noviembre de 2012, indicó: “El fundamento jurídico del principio de irretroactividad, es la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico, porque sin el mencionado principio se presentan confusiones sobre la oportunidad de regulación, de suerte que en muchas ocasiones con una conveniencia presente se regulaba una situación pasada, que resultaba exorbitante al sentido de la justicia, por falta de adecuación entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica. Las personas tienen confianza en la Ley vigente, y conforme a ella celebran sus transacciones y cumplen sus deberes jurídicos. Dar efecto retroactivo a una Ley equivale a destruir la confianza y seguridad que se tiene en las normas jurídicas. La naturaleza jurídica del principio de irretroactividad es la premisa según la cual, en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con base en la preservación del orden público y con la finalidad de plasmar la seguridad y estabilidad jurídica, que una Ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo circunstancias especiales que favorezcan, tanto al destinatario de la norma como a la consecución del bien común, de manera concurrente.”

Es así que, el precepto contenido en el art. 324 de la CPE, en cuanto establece el principio de imprescriptibilidad de las deudas por daños económicos causados al Estado, debe ser asumido como “norma constitucional-principio”, lo que de acuerdo al desarrollo sobre el tema contenido en la SCP 0112/2012 de 27 de abril, estas normas constitucionales-principio, son las que deben influir en el significado jurídico de las normas constitucionales-reglas y normas legales reglas, contenidas en las leyes, códigos sustantivos y procesales y no viceversa, dicho de otro modo y siguiendo siempre el razonamiento expresado en la Sentencia Constitucional Plurinacional, citada, son las normas constitucionales-reglas y las normas legales-reglas las que deben adaptarse a las normas constitucionales-principios, aspecto que por lo demás se hace patente en la norma contenida en el art. 410-II de la CPE, que consagra el principio de supremacía constitucional, al señalar que la Constitución es la norma suprema de ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa; precepto constitucional que mal podría entenderse como infringido por la disposición legal impugnada, la que si bien, conforme apunta el accionante, podía ser considerada conforme o compatible con la Constitución Política del Estado abrogada, en cuyo marco fue sancionada la Ley de Administración y Control Gubernamental, empero desde el momento en que por voluntad del constituyente, aprobada mediante referéndum de 2009, se introduce el principio contenido en el art. 324 de la CPE de imprescriptibilidad de las deudas por daños económicos causados al Estado, la disposición legal en cuestión queda desfasada del nuevo orden constitucional, vigente. Con estos argumentos y fundamentos la referida SCP resolvió: “Declarar la inconstitucionalidad del art. 40 de la LACG, con los efectos previsto en el art. 107-3 de la LTCP”.

Lo dispuesto por el Tribunal Constitucional Plurinacional, en criterio de este Tribunal, en relación al art. 40 de la LACG, tiene efecto jurídico a partir de la publicación del referido fallo constitucional es decir desde el mes de agosto de 2012, toda vez que dicha decisión no está comprendida dentro de ninguna de las excepciones previstas en el art. 123 de la CPE, la que refiere: “La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadores y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución”.

Resolución del caso concreto:

La coactivada Beatriz del Carmen Peinado Salas, presentó recurso de casación en la forma, denunciando falta de fundamentación y congruencia en el Auto de Vista y en el fondo, observó el desconocimiento del hecho que dio lugar a la acción para empezar a computar la prescripción, habiendo error de hecho y de derecho en la apreciación de la prueba, argumentos que van dirigidos a refutar la decisión asumida por el Tribunal de alzada, en ese sentido, se analizará si el término de prescripción previsto para la establecer la responsabilidad civil, se encuentra vencido.

Este Tribunal está impedido de resolver en la forma, el argumento que la presunta falta de norma específica que establezca que la notificación con el informe complementario iniciaría el plazo de la prescripción, no constituye una causal de nulidad; sino de casación, por consiguiente este aspecto se resolverá en el fondo del asunto, correspondiendo declarar infundado el recurso de casación en la forma.

Resolviendo el recurso de casación en el fondo se establece que, conforme al análisis del art. 40 de la Ley SAFCO y las causas de suspensión e interrupción previstas en los arts. 1501 al 1506 del CC, desarrolladas en el acápite correspondiente, de la presente resolución; lo que prescribe, son las acciones judiciales y las obligaciones emergentes de la responsabilidad civil; en cuyo contexto legal, se advierte que la prescripción y sus causales de suspensión e interrupción, ocurren en dos fases; la primera, referida al inicio del proceso coactivo fiscal y la segunda, referida a la ejecución de la sentencia emitida en la primera etapa; en consecuencia, considerando que en el caso no se ha llegado a ejecutoriar la Sentencia emitida en primera instancia, al estar pendiente de resolución el recurso de casación interpuesto, se verificará si la responsabilidad civil, respecto de la coactivada Beatriz del Carmen Peinado Salas, ha operado o no, antes de accionarse el proceso coactivo fiscal; o en su caso, ocurrieron las causas suspensión e interrupción previstas en los arts. 1501 al 1506 del CC, continuándose o volviendo a reiniciar el cómputo del término de prescripción, respectivamente.

Sobre el particular como ya se desarrolló, se debe tomar en cuenta además que la prescripción consiste en la extinción de la acción emergente de un derecho subjetivo producido por la inacción de su titular durante el lapso de señalado por Ley (10 años).

En ese sentido, de acuerdo a los antecedentes, queda claramente establecido que el documento y fecha que generó la responsabilidad civil en cuestión, es el Memorándum Nº NGB764/02 de 28 de octubre de 2002 de fs. 73, por el que se prescindío de los servicios de Lupe Espinoza Nava, como odontóloga del SEDES La Paz; que fue notificado el 04 de noviembre de 2002, conforme la fecha de recepción del mismo memorándum; por ello, se establece que el término de 10 años previsto en el art. 40 de la Ley SAFCO, concluyó el 04 de noviembre de 2012, habiéndose operado la prescripción el 05 de noviembre de 2012; y si bien esta norma fue declarada inconstitucional el 20 de agosto de 2012, no puede explicarse retroactivamente a un hecho ocurrido el año 2002.

Consiguientemente en el caso, la acción judicial prevista en el art. 40 de la Ley SAFCO, ha prescrito con relación a la coactivada Beatriz del Carmen Peinado Salas; toda vez que, desde la fecha de notificación con el Memorándum de agradecimiento de servicios 04 de noviembre de 2012, como presupuesto que inicia el cómputo, hasta el 29 de noviembre de 2012, término en el que concluyó los 10 años previstos, el termino de prescripción ha transcurrido sin concurrir causal de suspensión o interrupción alguna.

Asimismo, se acredita que la demanda coactiva fiscal, fue conocida por la coactivada Beatriz del Carmen Peinado Salas el 10 de julio de 2018, fecha en la que se apersonó al proceso coactivo fiscal e interpuso excepción de prescripción; lo cual, permite concluir que la única causal de interrupción prevista por el art. 1503-I del CC, ocurrió cuando el término de prescripción, había operado.

En virtud a lo manifestado, se establece que la aplicación del artículo 324 de la CPE no corresponde a los actos jurisdiccionales anteriores a la promulgación y vigencia de la Constitución (7 de febrero de 2009); es decir, el nuevo texto constitucional, no estaba vigente al momento del acaecimiento del hecho generador que se juzga (octubre de 2002); asimismo, por cuanto se notificó al coactivado recién el año 2006, lo que resulta que son fechas anteriores a la vigencia de nuestra norma fundamental y de la interpretación que efectúa la SPC Nº 0112/2012 de 27 de abril.

En el caso, llama la atención la interpretación y razonamiento expresado por el Tribunal de alzada al emitir el Auto de vista impugnado cuando señala: “…; debiendo considerarse el plazo desde cuando surge la acción u omisión de los presuntos autores, es decir, que el inicio del cómputo para la prescripción se da a partir de la fecha en la que se ha causado el daño económico al Estado, hasta cuando se notifica a los coactivados con una demanda judicial, un decreto o un acto de embargo, conforme sale de los artículos 11, 12 y 13 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, no interrumpiendo el término para prescribir los actos administrativos, los actos previos al informe de auditoría o la simple presentación de la demanda y su cargo respectivo, en ese contexto, de los antecedentes procesales, se advierte que el acto que dio lugar al inicio de la responsabilidad civil atribuible a la coactivada, conforme lo evidencia el Informe Preliminar de Auditoría Nº GADLP/DAI/AIP Nº 004/2014 de 14 de noviembre de 2014 e Informe Complementario GADLP/DGAI-AIC Nº 001/2015 de 24 de diciembre de 2015 datan de las gestiones 2014 y 2015 considerándose que ésta última gestión se toma en cuenta para el cómputo de la prescripción, siendo que los informes de Auditoría preliminar y complementario que merecieron el Informe Nº CGE/SCS/T065/L16 sobre el retiro, …señala en sus conclusiones, indicios de responsabilidad civil contra Beatriz del Carmen Peinado de Solíz ex Directora Técnica del SEDES La Paz, por el importe de Bs. 31.822, asimismo, se debe tener presente que en materia de responsabilidad civil por daño económico al Estado, el momento en que se inicia el cómputo de la prescripción es una vez que se emite el Informe Complementario,…”.

Cuando el art. 40 de la Ley Nº 1178 es absolutamente claro al determinar: “…a partir del día del hecho que da lugar a la acción o desde la última actuación procesal…”; el hecho que da lugar a la acción, es precisamente la acción u omisión en que hubieran incurrido la coactivada, del que derivó la determinación de responsabilidad civil; y cuando indica, o desde la última actuación procesal, quiere decir que es posible que entre el momento en que se produjo el hecho y la ocurrencia de una actuación procesal, podría haberse producido la interrupción del término de la prescripción, por lo que será ese último momento a partir del cual se reinicie el cómputo del término para la determinación de la prescripción, en su caso.

Además que, los informes de Auditoria (preliminar y complementario) aprobados por la Contraloría General del Estado, sólo son indicios de responsabilidad, con fuerza coactiva para promover la acción coactiva fiscal; correspondiendo únicamente a la jurisdicción coactiva fiscal, establecer si existe o no la responsabilidad civil y en su caso, determinar la cuantía emergente de esa responsabilidad, pero de ninguna manera podrían considerarse documentos que constituyan en mora a la deudora, ni se asimilan a una demanda judicial, decreto o acta de embargo, porque no son directamente ejecutables; sino previo proceso coactivo fiscal.

En el marco legal descrito, el tribunal de alzada incurrió en interpretación errónea y aplicación indebida de las normas aplicables a partir de lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley Nº 1178 en relación con las previsiones del Código Civil, en cuanto a la determinación del inicio y cómputo del término de la prescripción, al revocar la sentencia de primera instancia como se acusó en los recursos en la forma y en el fondo de fojas fs. 340 a 343 vía buzón judicial y en original a fs. 422 a 425 correspondiendo, en consecuencia, aplicar el art. 220-IV del CPC-2013, con la facultad remisiva de los artículos 1 y 24 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal.

POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en los arts. 184-1 de la Constitución Política del Estado y 42-I-1 de la Ley del Órgano Judicial CASA el Auto de Vista N° 026/2020 de 31 de enero, de fs. 333 a 334 y vta., emitido por la Sala Social y Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz y deliberando en el fondo, mantiene subsistente la Sentencia CF Nº 15/2019 18 de marzo de 2019.

Sin responsabilidad por ser excusable.

Sin costas en todo el proceso, en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 (SAFCO) y art. 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.

Regístrese, comuníquese y devuélvase.