Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Auto Supremo Nº 505
Sucre, 16 de septiembre de 2021
Expediente : 296/2021
Demandante: Gerencia Regional Tarija de la Aduana Nacional
Demandado: Empresa Pública Nacional Estratégica Depósitos Aduaneros Bolivianos “DAB”
Proceso: Coactivo Fiscal
Distrito: Tarija
Magistrado Relator: Lic. José Antonio Revilla Martínez
VISTOS: El recurso de casación de fs. 470 a 474, interpuesto por Fabián Cristian Rivero Solíz en representación de la Aduana Nacional, contra el Auto de Vista Nº 65/2021 de 25 de marzo de 2021, de fs. 465 a 468, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; dentro del proceso coactivo fiscal seguido por la Aduana Nacional Gerencia Regional Tarija, contra la Empresa Pública Nacional Estratégica de Depósitos Aduaneros “DAB”; el Auto Interlocutorio Nº 04/2021 de fs. 478 y vlta. que concedió el recurso; el Auto 26 de mayo de 2021, por el que se admitió el recurso (fs. 486 y vta.), los antecedentes del proceso y todo cuanto fue pertinente analizar;
I. ANTECEDENTES DEL PROCESO
Auto Definitivo:
Interpuesta la demanda Coactiva Fiscal de fs. 330 a 332, la Juez de Partido Primero de Trabajo, Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario de Tarija, emitió el Auto Definitivo de 1 de junio de 2018, de fs. 409 a 411, por el que declaró PROBADA LA EXCEPCIÓN de incompetencia planteada a fs. 281 a 283 vlta. por el Lic. Ronald Arraya Veliz, en representación de la Empresa Pública Nacional Estratégica Depósitos Aduaneros Bolivianos “DAB”, en consecuencia, la referida Juez se declaró incompetente para conocer la causa.
Auto de Vista:
Contra el mencionado Auto Definitivo, Ronald Zelada Guarachi en representación de la Gerencia Regional Tarija de la Aduana Nacional interpuso recurso de apelación de fs. 433 a 436 vlta., mediante Auto de Vista Nº 65/2021 de 25 de marzo de 2021, la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, CONFIRMÓ totalmente la resolución de fs. 409-411 vlta., sin costas en virtud al art. 39 de la Ley 1178.
II.- RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN:
Contra el referido Auto de Vista, Fabián Cristian Rivero Soliz, en representación de la Aduana Nacional Gerencia Regional Tarija, interpuso recurso de casación de fs. 470 a 474, por lo que, luego de su remisión ante este Tribunal, mediante Auto de 26 de mayo de 2021 (fs. 486 y vta.), se declaró admisible; por consiguiente, se pasa a considerar y resolver:
Argumentos del recurso de casación:
1) Acusó que el Auto Definitivo de 1 de junio de 2018, al igual que el Auto de Vista Nº 65/2021, no hicieron un análisis ni valoración respecto de la competencia que establece la SCP Nº 0459/2027-S1 de fecha 21 de mayo de 2017.
2) Argumentó que la Aduana Nacional como entidad pública del Estado viene protegiendo los intereses del Estado ante el incumplimiento de la Concesionaria de Depósitos Aduaneros DAB; así mismo aclaró que la Aduana Nacional, presentó como instrumento coactivo la Resolución Administrativa GRT-GR N° 072/2013 de 6 de diciembre de 2013, que emerge de un proceso administrativo interno que no está sujeto a control ni aprobación por el Contralor General del Estado; toda vez que, dicha entidad no tiene entre sus atribuciones la facultad de aprobar Resoluciones Sancionatorias; en consecuencia, no podría exigirse que estos documentos deban estar aprobados conforme dispone el art. 3 num. 2 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal.
3) Acusó que el Auto de Vista recurrido, cuestionó la fuerza coactiva del Título Ejecutivo señalando que el procedimiento coactivo fiscal no representa la vía idónea para el cobro de la multa, por lo cual, alegó que el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de su SCP N° 0459/2017-S1 de 31 de mayo de 2017, habría marcado línea jurisprudencial, determinando que el cobro de la multa sea por medio de la jurisdicción coactiva fiscal.
4) Señaló que en el presente proceso no existe deuda tributaria con los componentes del art. 47 del Código Tributario Boliviano (CTB-2003) y los documentos que se consideran Títulos de Ejecución Tributaria de acuerdo al art. 108 de la Ley N° 2492, puesto que la Resolución Administrativa GRT-GR N 072/2013 de 6 de diciembre de 2013, fue establecida en base a un procedimiento aprobado mediante el art. 37 inc. h) de la Ley General de Aduanas (LGA) y el art. 33 inc. a) del Reglamento a la Ley General de Aduanas (RLGA), DS 25870 y los principios previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo, siendo incluso otras las vías de impugnación, puesto que si es bajo el Código Tributario el sujeto pasivo puede impugnar en la vía administrativa ante la Autoridad de Impugnación Tributaria y en la vía jurisdiccional interponer un proceso contencioso tributario, mientras que para el presente proceso la impugnación es ante el Directorio de la Aduana Nacional, aclarando que los importes mencionados no son emergentes de deuda tributaria, a diferencia del presente proceso que por su naturaleza se procesa bajo las reglas del Procedimiento Administrativo, concluyendo que la jurisdicción coactiva tiene competencia para conocer el presente proceso, en el marco de la prevalencia del derecho al acceso a la justicia.
Petitorio:
Concluyó solicitando que el Tribunal Supremo de Justicia, “(…) luego de un análisis de toda la documentación aportada en el presente caso declare fundado el mismo, dejando sin efecto el Auto de Vista N° 65/2021 de 25 de marzo de 2021, cursante a fs. 465 a 468 vlta., y en consecuencia se disponga la tramitación de la presente causa.
Contestación al recurso:
Dispuesto el traslado del recurso de casación, mediante Decreto de 22 de abril de 2021 a fs. 475; la entidad demandada no contestó a la misma, correspondiendo obrar en consecuencia:
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Que, así expuestos los fundamentos del recurso de casación de fs. 470 a 474 vlta., para su resolución corresponde realizar las siguientes consideraciones:
Doctrina aplicable al caso:
Previamente corresponde señalar que, la Ley Nº 1178, regula los sistemas de administración y control Gubernamental y su relación con los sistemas nacionales de planificación e inversión pública, y previsto en su Capítulo V, establece el régimen de responsabilidad por la función pública aplicable a los servidores públicos quienes responden por los resultados emergentes del desempeño de sus funciones, deberes y atribuciones.
Ahora bien, en cuanto a la responsabilidad civil, el art. 50 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública aprobado con Decreto Supremo (DS) 23318-A, señala claramente que será determinada por Juez competente; es decir, que no es el ente encargado del control externo, quien determina la responsabilidad civil; en razón de que por mandato legal se ha separado la función de determinar los indicios de responsabilidad civil, con aquella eminentemente jurisdiccional que tiene competencia para resolver y decidir respecto a la existencia definitiva de responsabilidad civil.
Recordando que el art. 47 de la Ley SAFCO, ha creado la jurisdicción coactiva fiscal para el conocimiento de todas las demandas que se interpongan con ocasión de los actos de los servidores públicos, de los distintos hechos de los entes de derecho público o de las personas naturales o jurídicas privadas que hubiesen suscrito contratos administrativos con el Estado, por los cuales se determinen responsabilidades civiles definidas en el art. 31 de la indicada Ley, concluyéndose en consecuencia, que los actos de la Contraloría General del Estado, se encuentran sometidos al control jurisdiccional, concretamente, a la Autoridad Jurisdiccional en materia coactiva fiscal, quien se constituye en el Juez natural y competente.
Por lo que de conformidad con el art. 31 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General del Estado aprobado con DS Nº 23215, esta entidad tiene atribución expresa para ejercer el control externo posterior en las entidades públicas, cuyos resultados constarán en informes que deben ser respaldados en papeles de trabajo, concordante con el art. 217 de la actual CPE. En el caso de que dichos Informes de auditoría incluyan hallazgos que puedan originar un Dictamen de Responsabilidad son sometidos a un procedimiento de aclaración, por el que son notificados los involucrados (quienes tienen el plazo de diez días hábiles o más, para: a) solicitar por escrito una reunión de explicación sobre asuntos específicos y b) para presentar sus aclaraciones y justificativos, con base en los cuales, se elabora un Informe complementario que ratifica o modifica el informe original. En caso de ratificarse los hallazgos o indicios de responsabilidad civil, esos informes son aprobados por el Contralor General del Estado a través del Dictamen de Responsabilidad Civil conforme a la previsión del art. 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública.
Constituyéndose dicho dictamen, en una opinión técnico-jurídica emitida por el Contralor General del Estado que contiene: a) la relación de los hechos, actos u omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado, b) fundamentación legal, c) cuantificación del posible daño y; e) identificación del presunto o presuntos responsables. Por previsión expresa del art. 43 - a) de la Ley SAFCO, concordante con el art. 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública; y el dictamen, los informes de auditoría y los documentos que los sustentan tienen el valor de prueba preconstituida para la acción administrativa, ejecutiva y civil a que hubiere lugar, concordante con el art. 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal (LPCF), que los reconoce como instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal correspondiente.
Es necesario aclarar también que, pese a la calidad que ostentan dichos documentos, no gozan de la calidad de cosa juzgada, sino por el contrario, pueden ser desvirtuadas mediante el conjunto de pruebas que aporten las partes durante el proceso; pues estos documentos, únicamente acreditan cargos de presunto daño al Estado por responsabilidad civil que debe ser resarcido, pero que en el curso del proceso, conforme establece el art. 16 de la LPCF, pueden ser desvirtuados total o parcialmente mediante los descargos o justificativos presentados por el coactivado y que el Juez coactivo apreciará antes de la emisión de la Resolución Judicial respectiva.
Continuando con la LPCF, corresponde señalar que, el art. 17 establece que el “pliego de cargo” será emitido por el Juez coactivo, una vez vencidos los términos previstos en los arts. 11 y 14 de la referida Ley y con la presentación o no de los descargos o justificativos del coactivado, debiendo otorgarle a éste el plazo improrrogable de 5 días para que pague la obligación bajo conminatoria de apremio (el cual fue derogado por la Ley Nº 1602 de 15 de diciembre de 1994 “Ley de Abolición de Prisión y Apremio Corporal por Obligaciones Patrimoniales”).
Por consiguiente; es necesario recordar que, el proceso coactivo fiscal por su carácter especial y su naturaleza de ejecución, tiene un trámite regido por una norma especial de aplicación preferente, como es la tantas veces citada Ley del Procedimiento Coactivo Fiscal de 29 de septiembre de 1977, DL Nº 14933 elevado a Ley por art. 52 de la Ley Nº 1178, por lo que conforme a dicha norma los procesos coactivos difieren de los de conocimiento, porque no se prevé la contestación sino tan sólo la oposición de excepciones conforme el art. 8 de la citada Ley y ante la eventualidad de no oponer las excepciones, el coactivado tiene la única opción de presentar justificativos y descargos que desvirtúen la obligación o el monto que se persigue, en consecuencia, se concluye que el proceso coactivo fiscal, es un proceso que se activa cuando existe un daño económico al Estado, valuable en dinero y que debe recaer en una responsabilidad civil que ocasione dicho daño económico.
Finalmente, corresponde señalar que, de conformidad al art. 3 de la LPCF: “constituyen instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal: 1° Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General de la República aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que establezcan sumas líquidas y exigibles. 2° Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos organizados de acuerdo a su régimen interno, igualmente aprobados y que establezcan sumas líquidas y exigibles”.
Fundamentos del caso concreto:
En vista que todos los puntos refieren el análisis de la Resolución Administrativa GRT-GR Nº 072/2013 de fecha 6 de diciembre de 2013, para establecer si la misma, constituye un instrumento con suficiente fuerza coactiva fiscal; en base a la doctrina aplicable y a los argumentos de la parte recurrente, se pasa a resolver en conjunto el recurso de casación de fs. 470 a 474, de acuerdo a las siguientes consideraciones:
En cuanto a que el Auto Definitivo de 1 de junio de 2018, al igual que el Auto de Vista Nº 65/2021, no hicieron un análisis ni valoración respecto a la competencia que establece la SCP Nº 0459/2027-S1 de 21 de mayo de 2017, se tiene que, la sanción emergió de un acto administrativo de la Aduana Nacional Regional Tarija, que fue impugnado a través de un Recurso Revocatorio posteriormente un Recurso Jerárquico, cuya resolución sancionatoria fue impugnada en la vía administrativa, no constituye un Título de Ejecución Tributaria pese haber sido emitida en sede administrativa y por ello no corresponde su ejecución por esta vía, ni por la vía administrativa ante la Aduana Nacional Regional Tarija, debiendo acudir a la vía correspondiente conforme se resolverá a continuación.
La Resolución Administrativa GRT-GR N° 072/2013 de 6 de diciembre de 2013, emerge de un proceso administrativo interno que no está sujeto a control ni aprobación por el Contralor General del Estado, sin embargo de ello fue presentada como instrumento coactivo en la presente causa, se tiene que, la Aduana Nacional Gerencia Regional Tarija a través de dicha Resolución, declaró probada la comisión de la infracción administrativa, sancionando a la Empresa Nacional Pública Estratégica de Depósitos Aduaneros Bolivianos DAB, con una multa de UFV´s 7.879,45 (Siete mil ochocientos setenta y nueve 45/100 Unidades de Fomento a la Vivienda), resolución que luego de ser impugnada en la vía administrativa por la empresa demandada mediante recurso revocatorio, fue confirmada mediante Resolución 007/2014 y Resolución RD Nº 03-024-14, que resolvió el recurso jerárquico, puesta a conocimiento por la Aduana Nacional Regional a través de la conminatoria de pago AN-GRT-ULETR Nº 005/2021 de 14 de agosto de 2014, mediante la cual conminó a la Empresa Pública Nacional Estratégica de Depósitos Aduaneros Bolivianos, habiendo promovido previamente un proceso ejecutivo en la vía civil para su cobro y luego demandó su pago en la vía fiscal.
Al respecto se debe señalar que, de conformidad al art. 43 de la Ley N° 1178 y el art. 51 del DS N° 23318-A “El dictamen de responsabilidad civil es una opinión técnica jurídica emitida por el Contralor General de la República. Tiene valor de prueba preconstituida y contendrá la relación de los hechos, actos u omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado, fundamentación legal, cuantificación del posible daño e identificación del presunto o presuntos responsables”, así también, el art. 3 de la LPCF señala: “constituyen instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal: 1° Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General de la República aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que establezcan sumas líquidas y exigibles. 2° Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos organizados de acuerdo a su régimen interno, igualmente aprobados y que establezcan sumas líquidas y exigibles”, por lo precedentemente manifestado, se colige que el documento presentado como instrumento coactivo en la presente causa, no está sujeto a las características ni condiciones señaladas en la normativa para ser constituido como un instrumento con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal pues la causal alegada no se encuentra dentro del catálogo previsto en el art. 77 de la Ley del Sistema de Control Fiscal (Decreto Ley Nº 14933 de 29 de IX de 1977 elevado a Ley por art. 54 de la Ley Nº 1178).
Consiguientemente, el cobro de la multa impuesta por la AN a DAB, por haber infringido el art. 83-18 del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, que tiene por objeto regular el régimen de sanciones por incumplimientos en la ejecución del contrato de concesión, debe ser tramitado a través de un proceso “contencioso”, por incumplimiento de sanciones estipuladas en el contrato de concesión, observando el cumplimiento del procedimiento y formalidades previstas por el legislador en los art. 775 y siguientes del CPC-1975, siendo competente para la resolución de la controversia, la Sala Especializada en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa de turno del Tribunal Supremo de Justicia (en adelante TSJ), conforme a la jurisdicción especializada establecida en el art. 2-1 de la Ley N° 620.
Corresponde recordar que, de acuerdo a los arts. 1 y 2 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal de 29 de septiembre de 1977 (en adelante LPCF), el proceso coactivo fiscal, ha sido creado por el legislador, para que la autoridad jurisdiccional, en el marco del debido proceso, establezca la existencia o no de responsabilidad civil, el o los responsables y en su caso, determinar la cuantía emergente de dicha responsabilidad; debiendo al efecto la entidad coactivante, presentar 1. Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General del Estado (en adelante CGE) aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que, establezcan cargos de sumas líquidas y exigibles o; 2. Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos emitidos de acuerdo al régimen interno de cada institución, aprobados por el Contralor General de la CGE, que establezcan sumas líquidas y exigibles.
El art. 1 de la LPCF, es claro al disponer que no le corresponde al Juez coactivo fiscal, resolver cuestiones atribuidas por Ley a otras jurisdicciones.
Por ello, la fundamentación y motivación desarrollada por el tribunal de alzada, para anular obrados hasta la admisión de la demanda coactiva fiscal de la AN, con relación a la no aplicación del proceso coactivo fiscal para el cobro de la multa administrativa impuesta por la AN a DAB, es correcta; resultado infundados los argumentos de la AN, porque, es evidente que en el caso, no se cumplen los presupuestos establecidos por la LPCF, para iniciar el proceso coactivo fiscal; más aún, si en el caso no se pretende que el Juez coactivo fiscal, establezca si existe o no responsabilidad civil, el o los responsables y, en caso, la cuantía emergente de esa responsabilidad; por el contrario, la AN estableció una multa administrativa por infracción del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, por parte de DAB, que regula el régimen de sanciones emerge del contrato de concesión de recintos aduaneros, suscrito entre la AN y DAB; aspecto que, en los hechos difiere de los elementos constitutivos de la responsabilidad civil prevista por la Ley SAFCO y; que además, dicha sanción administrativa se encuentra firme, correspondiendo únicamente su cobro.
Respecto a la jurisprudencia contenida en la SCP N° 0459/2017-S1 de 31 de mayo de 2017, como argumento de la AN, para afirmar que corresponde tramitar ante el Juez coactivo fiscal, el cobro de la multa impuesta a DAB; corresponde advertir la inaplicabilidad de dicha jurisprudencia al caso concreto; toda vez que, conforme se ha desarrollado precedentemente los arts. 1 y 2 de la LPCF, establecen los presupuestos que dan inicio al proceso coactivo fiscal, advirtiendo específicamente que no le corresponde al Juez coactivo fiscal, resolver cuestiones atribuidas por Ley a otras jurisdicciones, preceptos legales que no fueron motivo de análisis por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP N° 0459/2017-S1 de 31 de mayo de 2017; por lo que, la AN debe considerar lo desarrollado en la presente resolución respecto a los presupuestos que hacen procedente el proceso “contencioso”, acudiendo al TSJ para reclamar el pago de la sanción impuesta a DAB.
Finalmente, respecto a que de acuerdo al art. 77 del Ley del Sistema de Control Fiscal, citado por la AN para fundamentar que, el incumplimiento de contratos administrativos de concesiones, deben ser procesados por la vía coactiva fiscal; corresponde aclarar que, el referido precepto dispone que la CGE, se constituye en Tribunal Administrativo, cuando se establezcan indicios de responsabilidad civil, por el incumplimiento de contratos administrativos de ejecución de obras, servicios públicos, suministros y concesiones, que generen daño económico al estado; no así, para la ejecución de las multas impuestas en procedimientos administrativos por incumplimiento de un Reglamento, como ocurre en autos respecto del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, en el que sólo corresponde su ejecución, en la vía llamada por Ley y no así en la coactiva fiscal, porque no se ha identificado ningún daño al Estado y no así en la coactiva fiscal, porque no se ha identificado ningún daño al Estado y menos aún existe un Dictamen del Contralor General del Estado que apruebe el mismo o existe informes de auditoría que tengan fuerza coactiva.
Conforme a lo desarrollado, es evidente que la AN equivocó la vía jurisdiccional, al acudir al proceso coactivo fiscal para cobrar la multa administrativa impuesta a DAB, con la Resolución Administrativa GRT-GR N° 032/2013 y el Juez de instancia no consideró la normativa aplicable al caso, arrogándose la competencia para conocer un proceso previsto sólo para la Jurisdicción especializada.
Consiguientemente, en aplicación del principio “iuria novit curia”, por el que el administrador de justicia es quien debe conocer el derecho y debe aplicarlo libremente sin que se encuentre constreñido al encuadre normativo alegado por las partes, lo que de ninguna manera supone alejarse del principio de “congruencia”, corresponde declarar infundado el recurso de casación en cumplimiento del art. 220-II del CPC-2013, aplicable en la resolución de la controversia por expresa determinación del art. 1 de la LPCF, manteniendo la nulidad dispuesta por el Tribunal de alzada y con fundamento diferente, disponer que el Juez de instancia, decline competencia ante la Sala Especializada en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa de turno del TSJ, a fin que la pretensión de la AN sea tramitada conforme al debido proceso.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en los arts. 184-1 de la Constitución Política del Estado y 42-I-1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación de fs. 470 a 474 vlta. de obrados, interpuesto por Fabián Cristian Rivero Solíz en representación de la Aduana Nacional, en consecuencia, se mantiene firme y subsistente el Auto de Vista Nº 65/2021 de 25 de marzo de 2021, de fs. 465 a 468 vlta., emitido por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija y con fundamento propio, se dispone que el Juez de instancia, decline competencia ante la Sala Especializada en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa de turno del TSJ, conforme a lo fundamentado y motivado en la presente resolución.
Sin costas ni costos en aplicación de los arts. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 y 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.