AS/0506/2023

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 506

Sucre, 20 de octubre de 2023

Expediente: 414/2023-S

Demandante: Carmen Aguilar Vigabriel

Demandado: Gobierno Autónomo Municipal de Oruro

Proceso: Reincorporación

Distrito: Oruro

Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán

VISTOS: El recurso de casación de fs. 259 a 269, interpuesto por Carmen Aguilar Vigabriel, contra el Auto de Vista N° 108/2023 de 27 de junio, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, de fs. 246 a 257; dentro el proceso de reincorporación, seguido por la recurrente, contra el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Oruro; la contestación de fs. 272 a 278; el Auto Nº 470/2023 de 27 de julio de fs. 279, que concedió el recurso; el Auto 2 de agosto de 2023 de fs. 286, que admitió el recurso interpuesto; y todo lo que en materia fue pertinente analizar.

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO.

Sentencia.

La Juez Segundo del Trabajo, Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario de Oruro, emitió la Sentencia N° 065/2022 de 18 de noviembre, de fs. 195 a 205; declarando IMPROBADA la demanda de reincorporación.

Auto de Vista.

En conocimiento de la Sentencia, la actora Carmen Aguilar Vigabriel, interpuso recurso de apelación de fs. 218 a 230; que fue resuelto por el Auto de Vista N° 108/2023 de 27 de junio, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, de fs. 246 a 257; que CONFIRMÓ la Sentencia emitida en primera instancia.

II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN:

Recurso de casación.

Notificada con el Auto de Vista, Carmen Aguilar Vigabriel, formuló recurso de casación, argumentando lo siguiente:

Después de transcribir partes del Auto de Vista recurrido, así como Autos Supremos y Sentencias Constitucionales, la recurrente acusó que existe error en el referido Auto de Vista, toda vez que no se consideró, que su persona suscribió siete (7) contratos a plazo fijo con el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Oruro, en el cargo, primero de “Asistente” y posteriormente, como “Responsable de Refugio” de la Dirección de Igualdad de Oportunidades del GAM Oruro, realizando actividades de Servicios Técnico Manuales propias de la actividad permanente de la institución, sin que durante el trámite del proceso se hubiese desvirtuado éste extremo; circunstancia que implica que se encuentra incorporada al ámbito de la Ley General del Trabajo; es decir, que tiene la condición de trabajador asalariado, en una actividad propia y permanente de la institución, situación que no fue considerada; aclarando que tenía un rango en categoría bajo, puesto que hacia tareas y actividades de cocinera, portera y administrativa a la vez, porque no había personal en el Refugio, no era una servidora pública, sino una técnica operativa administrativa.

De manera reiterativa refirió que, fue contratada como personal de apoyo para funciones operativa, no se encuentra comprendida dentro de los numerales 1 al 5 del parágrafo II del art. 1 de la Ley N° 321, es decir, no es uno de los servidores públicos electos y de libre nombramiento, que ocupan cargos de dirección, secretarías generales y ejecutivas, jefatura, asesor y profesional; en consecuencia, no se tomó en cuenta que fue funcionaria permanente, vulnerándose sus derechos laborales, gozando de derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus nomas complementarias confieren conforme la Ley N° 321, correspondiendo su reincorporación, pago de sueldos devengados y otros derechos colaterales.

La interpretación de la Ley N° 321, no debe ser realizada sólo bajo el método literal o gramático, sino bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral, como es el principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa; es decir, bajo principios que protegen al trabajador como el sujeto más débil de la relación laboral, conforme prevé el art. 48-II de la Constitución Política del Estado (CPE); bajo ese entendimiento la referida Ley N° 321 en el art. 3, prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento de El Alto y La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente.

Aclara la recurrente que, no es profesional, que no tiene título alguno, sólo bachiller; reiterando, que el cargo que desempeñaba como Responsable de la Casa de Refugio, consistía en realizar tareas de cocinera, lavandería, limpieza de ambientes, etc., pero nunca fue Jefe o Encargada, porque realizaba labores técnico manuales, nunca encargada de alguna unidad o dirección del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro.

Finalizó señalando que, encontrándose protegida por la Ley N° 321 y amparada por la Ley General del Trabajo y disposiciones conexas, los argumentos esgrimidos para su inobservancia, no pueden sobreponerse a lo que determinan las normas laborales, toda vez que por disposición del art. 15-I de la Ley del Órgano Judicial, Ley N° 025, la Constitución se aplica con preferencia a cualquier otra disposición legal o reglamentaria, puesto que la Ley especial debe aplicarse con preferencia a la Ley general.

Petitorio.

Solicitó que éste Tribunal Supremo de Justicia, case el Auto de Vista recurrido y deliberando en el fondo, declare probada la demanda de reincorporación, más el pago de sueldos devengados y otros derechos inherentes a la reincorporación.

Contestación.

Previo traslado, a la entidad demandada, por memorial de fs. 272 a 278, contestó argumentando que, el recurso no cumple con las formalidades y parámetros legales exigidos por la normativa civil aplicable de forma supletoria en la materia. Que los fundamentos del Auto de Vista son pertinentes, acordes y legales, toda vez que su decisión contiene fundamentos jurídicos, que se encuentran respaldados en las pruebas del proceso, que demostraron que la demandante no incursionó en un proceso de selección para ser considerada servidora pública permanente; que se celebró contratos administrativos de prestación de servicios, con fecha determinadas de vigencia; que los contratos suscritos no son continuos; se identificó a la demandante como funcionaria provisoria conforme el art. 36 del Decreto Supremo (DS) N° 25749, contrastado con el art. 70 de la Ley N° 2027; se verificó acertadamente la funcionalidad real y material de la demandante en el ejercicio de sus funciones, conforme el Decreto Municipal N° 250 de 30 de diciembre de 2022 y la jerarquía del ejercicio de sus funciones, como responsable; solicitando que el recurso de casación se declare “improcedente”.

Concesión y Admisión:

El Tribunal de alzada por Auto Nº 470/2023 de 27 de julio, de fs. 279, concedió el recurso de casación ante éste Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), admitiéndose por Auto de 2 de agosto de 2023 de fs. 286; por consiguiente, se pasa a considerar y resolver:

III.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO FUNDAMENTOS JURÍDICOS LEGALES Y DOCTRINALES APLICABLES AL CASO CONCRETO

Consideraciones previas

1. Principio de Verdad Material

Una de las principales reformas a la administración de justicia, se produjo a través del reconocimiento y mandato constitucional de prevalecer la verdad material sobre la verdad formal; así los arts. 180-I de la CPE y 30-11 de la Ley de Organización Judicial (LOJ), prevén como un principio procesal a dicha verdad, con la finalidad que toda resolución contemple inexcusablemente la manera y cómo ocurrieron los hechos, en estricto cumplimiento de las garantías procesales; es decir, dando prevalencia a la verdad pura, a la realidad de los acontecimientos suscitados, antes de subsumir el accionar jurisdiccional en ritualismos procesales que no conducen a la correcta administración de la justicia.

Principio que, bajo la visión de justicia que propugna el Estado Boliviano y de manera imperativa el Órgano Judicial, debe ser cumplido inexcusablemente en todo proceso; aplicando la normativa vigente desde la Constitución Política del Estado y no de forma inversa.

2. Derecho a la estabilidad laboral

La CPE, consagra el derecho al trabajo como un derecho fundamental, tal es así que el art. 48-II-III-IV, prevé:

"II. Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador.

III. Los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos.

IV. Los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados, tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles".

En ese sentido, el Decreto Supremo (DS) Nº 28699 de 1 de mayo de 2006 en el art. 4 ratifica la vigencia plena en las relaciones laborales del principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa, así como los principios de continuidad o estabilidad de la relación laboral, de primacía de la realidad y de no discriminación. Por su parte el art. 11. I del citado precepto establece: "Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias".

Los criterios descritos en torno al derecho al trabajo y la estabilidad laboral se encuentran previstos también por normas internacionales, así el art. 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, señala que: “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo que le asegure a ella como a su familia, una existencia con forme a la dignidad humana”.

Valoración de la prueba

La doctrina laboral ha entendido que, en cuanto a la valoración y apreciación de la prueba, el sistema de libre convicción en la apreciación de la prueba conforme prevén los arts. 3-j, 60 y 158 del Código Procesal del Trabajo (CPT), otorga al Juez la libertad en la valoración de la prueba, la convicción del Juez no está ligada a un criterio legal -tarifa legal de la prueba-, fundándose en una valoración personal, porque las exigencias de las formalidades procesales respecto de los medios probatorios no son limitantes para que el juzgador aplique la sana crítica, la razonabilidad y la lógica jurídica que apropiadamente la emplea, conllevan la aplicación armónica respecto de las normas de la Constitución Política del Estado, puesto que la facultad de los jueces de apreciar con libre conciencia, no resulta encontrada a la obligación del juzgador de fundamentar sus resoluciones, principio constitucional que integra el debido proceso.

Así el referido sistema de valoración probatoria, de ninguna forma puede pensarse que se trata de un régimen que permite al juzgador fallar arbitrariamente, sino mediante un sistema valorativo de persuasión racional como aprehensión o juicio que se forma en virtud de un fundamento.

Sobre la valoración de la prueba el Auto Supremo Nº 77/2017 de 16 de mayo de 2017, emitido por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Segunda, en Materia Laboral señala:”(…) el A.S. Nº 283 de 05 de mayo que ha referido: “Sobre el particular ha menester considerar que la valoración de la prueba en materia laboral se inscribe en lo que doctrinalmente se denomina el sistema de apreciación en conciencia, dentro de los parámetros de la sana crítica, que a decir del tratadista Heberto Amilcar Baños, "…no son otra cosa que las de la lógica, basadas en la ciencia, en la experiencia y en la observación, que conducen al juez a discernir lo verdadero de lo falso (...) se trata de criterios normativos (reglas no jurídicas) que sirven al hombre normal, en una actitud prudente y objetiva (sana) para emitir el juicio de valor acerca de una cierta realidad" .”(…) La uniforme jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo de Justicia establece que la apreciación y valoración de la prueba corresponde a los Jueces y Tribunales de instancia, siendo incensurable en casación, y que excepcionalmente podrá producirse una revisión o revaloración de la prueba, en la medida en que el recurso acuse y se pruebe la existencia del error de hecho o de derecho…” .

Por lo referido, se tiene presente que la valoración de la prueba en materia laboral está sometida a la “sana critica” del Juez, que no puede ser censurable en casación a menos que se demuestre de modo fehaciente que ha existido error de hecho o de derecho en la valoración de la prueba y teniendo en cuenta que la prueba en materia laboral no está sometida a una tasación legal.

Resolución del caso concreto:

La recurrente de manera reiterativa, alegó que existe error en el Auto de Vista impugnado, toda vez que no consideró, que su persona suscribió siete (7) contratos a plazo fijo con el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Oruro, en el cargo, primero de “Asistente”; y posteriormente, como “Responsable de Refugio” de la Dirección de Igualdad de Oportunidades del GAM Oruro, desempeñando actividades de Servicios Técnico Manuales propias de la actividad permanente de la institución, sin que durante el trámite del proceso, se hubiese desvirtuado éste extremo; circunstancia que implica que se encuentra incorporada al ámbito de la Ley General del Trabajo; es decir, que tiene la condición de trabajadora asalariada, en una actividad propia y permanente de la institución, no era una servidora pública, sino una técnica operativa administrativa; no se encuentra comprendida dentro del art. 1-I-1 al 5 de la Ley N° 321, interpretación que debe realizarse bajo los principios protectores del derecho laboral protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa, conforme prevé por el art. 48-II de la CPE; bajo ese entendimiento la referida Ley N° 321 en el art. 3, prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento de El Alto y La Paz y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente.

En tal entendido al respecto, corresponde realizar las consideraciones siguientes:

El art. 1 de la Ley Nº 321 de 18 de diciembre de 2012 señala: “I. Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Municipales de las Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo. II. Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes, en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”

Por otro lado el art. 6° de la Ley N° 2027 señala: “No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”; así también el art. 71 del mismo cuerpo legal establece: “Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 6° de la presente Ley”.

En el caso de análisis, conforme consta en los contratos que cursan de fs. 2 a 7, la demandante suscribió contratos a plazo fijo con el GAM de Oruro, fue contratada como personal no permanente; con la característica de temporalidad; es decir, con una fecha de inicio y con una fecha de fenecimiento, prescindiéndose de los servicios simple y llanamente, sin necesidad de requerimiento y/o preaviso alguno al contratado; además que se estipuló que no procede de forma alguna la tácita reconducción; en consecuencia, se determina que la demandante no se encuentra comprendida en la categoría de trabajadores permanentes, porque fue contratada como funcionaria provisoria; conforme prevén los arts. 6 y 71 de la Ley Nº 2027 Estatuto del Funcionario Público, ejerciendo el cargo de Asistente y de Responsable de la Casa de Refugio en la Dirección de Igualdad de Oportunidades del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, que no puede ser regulado por el art. 1 de la Ley Nº 321, transcrito precedentemente, al ocupar un cargo que se requiere una característica específica para el mismo; es decir, no cumplía funciones manuales o técnico operativas; que la subsuma en los alcances del art. 1-I de la Ley N° 321 y la incorpore en el ámbito de aplicación de la Ley General del trabajo.

De igual manera se tiene que, conforme la prueba adjunta al proceso, la demandante fue designada a su cargo, sin un proceso previo de selección o por concurso de méritos u otro que haga efectiva su permanencia en el puesto que desempeñaba el último momento de trabajo; por lo que, se considera como funcionario de libre nombramiento conforme dispone el art. 5 de la Ley Nº 2027; encontrándose comprendida en las excepciones prescritas en la Ley Nº 321, aspecto demostrado por los contratos cursantes en obrados.

En ese contexto, el art. 5 de la Ley Nº 2027, define a los funcionarios de libre nombramiento, como aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados; en el presente caso, en mérito al principio de verdad material previsto por el art. 180 de la CPE, se asume que el trabajo “de Responsable de la Casa de Refugio en la Dirección de Igualdad de Oportunidades del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro“, constituye un trabajo administrativo, a favor de la máxima autoridad del GAM de Oruro, máxime si el Decreto Municipal N° 250 de 30 de diciembre de 2022, determina las funciones de los dependientes de esa entidad Municipal, entre ellas, específicamente, en el apartado referente al Objetivo del Centro de Refugio, decreta: “Implementar programas, proyectos, actividades integrales de prevención, atención, protección y reparación a la mujeres en situación de violencia, así como la persecución y sanción a los agresores, para garantizar a las mujeres una vida digna y ejercicio pleno de sus derechos para vivir bien, en el marco de la normativa vigente” (fs. 237 del referido Decreto Municipal N° 250), así como las funciones específicas que desarrolla la o el Encargado o Responsable del Centro de Refugio, que son únicamente de carácter administrativo: “a) Contribuir a la prevención de la violencia hacia la mujer, proporcionando orientación y asistencia legal, psicológica y social en cada caso; b) Desarrollar estrategias y acciones de prevención, atención y reducción de la violencia hacia la mujer, coordinando con otras instituciones para disminuir los índices de violencia; c) Atender e intervenir de manera inmediata ante las denuncia de un hecho de violencia contra la mujer, cumpliendo los protocolos correspondientes; d) Brindar asistencia gratuita, tanto jurídica como psicológica a cualquier víctima de violencia, …; e) Promover la difusión, defensa y ejercicio de los derechos de las mujeres con participación de la ciudadanía…” conforme se acreditó en el caso; es decir, la actora como Responsable de la Casa de Refugió, desarrolló trabajos administrativos propios de la entidad Municipal y no trabajos manuales.

La actora, cumplió las funciones señaladas y desarrolladas en el Decreto Municipal N° 250 de 30 de diciembre de 2022, realizando un trabajo administrativo; así se entiende del desarrollo de las funciones específicas del cargo, descrito precedentemente; en consecuencia al encontrarse la recurrente dentro de las previsiones de la Ley N° 2027 y los alcances del parágrafo II del art. 1 de la Ley Nº 321, que excluyen a los servidores públicos de libre nombramiento, la misma no goza de los derechos y beneficios previstos en la LGT y sus normas complementarias.

Por consiguiente, no corresponde acoger los argumentos de la recurrente, porque no son evidentes las vulneraciones acusadas, toda vez que el Tribunal de Apelación en el Auto de Vista recurrido, desarrolló de forma correcta y amplía, a través de la normativa y jurisprudencia citada; el porqué, la demandante, no se encuentra comprendido dentro los parámetros de la Ley Nº 321, resolviendo el fondo de la problemática planteada por la actora, dejando aclarado que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo, pudiendo ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados.

Bajo esos parámetros se concluye que, encontrándose infundados los motivos traídos en casación además de carecer de sustento legal las acusaciones planteadas, corresponde dar cumplimiento al art. 220-II del CPC-2013, aplicable en la materia por expresa determinación del art. 252 del CPT.

POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en el núm. 1 del art. 184 de la CPE y del núm. 1 del parágrafo I del art. 42 de la LOJ, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo de fs. 259 a 269, interpuesto por Carmen Aguilar Vigabriel, contra el Auto de Vista Nº 108/2023 de 27 de junio, de fs. 246 a 257, emitida por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro.

Sin costas en aplicación de los arts. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 y 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.