Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Auto Supremo N° 593
Sucre, 11 de diciembre de 2020
Expediente: 224/2020-S
Demandante: Jaime Paxi Maquera
Demandado: Gobierno Autónomo Municipal de Cobija
Proceso: Pago de subsidio de frontera
Departamento: Pando
Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán
VISTOS: El recurso de casación, de fs. 94 a 95, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija (GAM de Cobija), mediante su apoderado Mateo Cussi Chapi, contra el Auto de Vista N° 10/2020 de 20 de enero de fs. 89 a 90, emitida por la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; dentro del proceso de pago de subsidio de frontera seguido por Jaime Paxi Maquera contra el GAM de Cobija; el Auto N° 76/2020 de 09 de marzo, que concedió el recurso (fs. 99 vta.); el Auto de 29 de julio de 2020 (fs. 107), por el que se declaró admisible el recurso de casación; los antecedentes procesales; y todo lo que en materia fue pertinente analizar:
ANTECEDENTES DEL PROCESO:
Sentencia.
Tramitado el proceso de pago de subsidio de frontera a demanda de Jaime Paxi Maquera, el Juez del Trabajo y Seguridad Social de Cobija, emitió la Sentencia N° 156 018 de 24 de mayo de 2018 de fs. 57 a 59, declarando PROBADA la demanda de fs. 6, sin costas; disponiendo que el Gobierno Municipal demandado cancele a favor del actor, la suma de Bs22.298.- (Veintidós mil doscientos noventa y ocho 00/100 bolivianos), por concepto de subsidio de frontera y aguinaldo.
Auto de Vista.
En conocimiento de la Sentencia, la entidad demandada interpuso recurso de apelación (fs. 75), que fue resuelto por la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, mediante Auto de Vista N° 10/2020 de 20 de enero, de fs. 89 a 90, que CONFIRMÓ la Sentencia de primera instancia.
RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN.
Argumentos del recurso de casación:
En conocimiento del Auto de Vista referido, el GAM de Cobija, por intermedio de su apoderado Mateo Cussi Chapi, formuló recurso de casación de fs. 94 a 95, acusando:
1.- La violación del art. 108 de la Constitución Política del Estado (CPE), señalando que el Tribunal de Apelación, tiene como uno de sus deberes fundamentales de velar por los intereses del Estado y de la sociedad, interpretando de manera minuciosa las Leyes que señalan los demandantes, "porque, no sólo es decir que todos los funcionarios están dentro de la Ley, sino muchas veces sus derechos y obligaciones están plasmadas en otras leyes y Decretos Supremos"(Textual).
Agregó que dichas autoridades deben respetar y adecuarse a las Leyes que rigen la vida institucional, tales como la Ley de Administración y Control Gubernamental, Estatuto del Funcionario Público, Ley de Procedimiento Administrativo y otras normas, a las que se rigió el trabajo desarrollado por el actor.
2.- Acusó que el Tribunal de Apelación, no aplicó el art. 119 de la CPE, pese a estar en la obligación de velar por la igualdad de las partes dentro del proceso y considerar la inviolabilidad del derecho a la defensa, que fue reclamada en su aplicación para ambas partes del proceso, pero que, en el presente caso, solamente se aplicó a favor del actor, vulnerando los intereses del Estado, al haber trabajado la demandante bajo las previsiones de la Ley de Administración y Control Gubernamental, el Estatuto del Funcionario Público y otras normas; por consiguiente, no gozan de todos los beneficios, haciendo mención a la SC N° 0351/2003-R de 24 de marzo.
Que, el actor no se encontraba bajo el alcance de la Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012, sino, bajo la jurisdicción coactiva fiscal, conforme la SCP N° 281/2013-L de 3 de mayo y SC N° 0351/2003-R de 24 de marzo.
3.- Señaló que, las normas referidas fueron vulneradas, tanto por el Juez de instancia como por el Tribunal de alzada, conforme establece la SCP N° 0358/2016-S2 de 18 de abril de 2016, realizando una copia textual de la misma.
4.- Argumentó que, no correspondía otorgar el pago de subsidio de frontera, debido a que es atentatorio y vulneratorio al aplicar unilateralmente presunciones solo a favor del actor, sin tomar en cuenta los intereses del Estado Plurinacional, que de un consultor en línea no se desglosa en su boleta este concepto, sino, lo pactado en el contrato de trabajo; además, que las pruebas aportadas en el trascurso del proceso, demuestran cual fue la labor del actor, conforme la SCP N° 0906/2017-S3 de 8 de septiembre de 2017.
5.- Las autoridades jurisdiccionales, no valoraron las planillas de la gestión 2016 acompañadas como prueba de descargo en el proceso, las cuales de muestran el pago realizado por el aguinaldo; además, se hizo conocer el informe OF. D.F. N° 63/2018 de 16 de febrero de 2018, emitido por la Unidad de Contabilidad del GAM de Cobija, refiere "Que nos les corresponde ningún aguinaldo" a los consultores en línea, en base al INSTRUCTIVO N° 003/2017 AGUINALDO DE NAVIDAD- GESTION 2017, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de 22 de noviembre de 2017, por lo que, no corresponde el pago de aguinaldo.
Petitorio.
Interpuesto el recurso de casación en el fondo, solicitó que, previa revisión e interpretación de la normativa legal violada y aplicada erróneamente, se emita un Auto Supremo casando o modificando el Auto de Vista recurrido.
Contestación al recurso.
De la revisión de los antecedentes, se advierte que el actor no contestó el recurso de casación interpuesto por el GAM de Cobija, conforme se demuestra mediante formulario de notificación de fs. 98.
Admisión.
Por Auto N° 76/2020 de 09 de marzo de (fs. 99 vta.) concedió el recurso y mediante Auto de 29 de julio de 2020 (fs. 107), se declaró admisible el recurso de casación, por lo que se pasa a resolver:
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:
Expuestos así los fundamentos del recurso de casación y analizado el mismo, se tienen las siguientes consideraciones:
1.- En cuanto a la acusada violación del art. 108 de la CPE, que en sus numerales 1 y 2, señalan: "Son deberes de las bolivianas y los bolivianos: 1. Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes. 2. Conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución" se advierte que la entidad recurrente, no establece en forma específica qué precepto hubiesen sido incumplidos, desconocido o inaplicado de esta manera por parte del Tribunal de alzada, en la emisión del Auto de Vista, no indica la interpretación errónea o aplicación indebida de la normativa actual, no detalla qué preceptos legales fueron violados y en qué consistió esta violación o si contiene disposiciones contradictorias, limitándose a señalar de manera general que es un deber del Tribunal de apelación cumplir con esta disposición constitucional, sin señalar cuál el fundamento o análisis efectuado en el Auto de Vista recurrido, vulneraria el art. 108 de la CPE.
Alegó que, debe respetarse las leyes que rigen la administración pública, como la Ley de Administración y Control Gubernamental, Estatuto del Funcionario Público y Ley de Procedimiento Administrativo, sin individualizar que artículos de estos cuerpos legales no se aplicaron, fueron omitidos o se interpretaron erróneamente conforme al caso de autos; es decir, la entidad recurrente a través de su representante, no formuló ninguna impugnación específica sobre disposición legal que hubiese sido incumplido o cuál el razonamiento del Tribunal de Apelación estuviere contrario a la norma, para acreditar la vulneración del precepto constitucional que alude; por estas razones este Tribunal considera infundado el argumento traído en el primer punto del recurso, al no evidenciarse una violación del art. 108 de nuestra Ley fundamental por parte del Tribunal de alzada.
2.- Respecto a la no aplicación del art. 119 de la CPE, se debe considerar que el recurso de casación, es un medio impugnatorio vertical y extraordinario, procedente en supuestos estrictamente determinados por Ley y dirigido a lograr que el máximo Tribunal ordinario, revise, reforme o anule las resoluciones expedidas en apelación, que infringen las normas de derecho material, las normas que garantizan el derecho a un debido proceso, o las formas esenciales para la eficacia y validez de los actos procesales; la legislación prevé en el art. 270-I del CPC-2013, que: "El recurso de casación procede para impugnar autos de vista dictados en procesos ordinarios y en los casos expresamente señalados por Ley" norma procesal, aplicable en material laboral de conformidad al art. 252 del CPT.
De acuerdo a esta disposición, se colige que el recurso de casación tiene como finalidad la objeción de los fundamentos esgrimidos en el Auto de Vista, no así, reclamos nuevos que no se hubiesen considerado en el recurso de apelación, menos aún, otros aspectos que no se manifestaron en instancia; corresponde al recurso de casación orientar sus argumentos contra el Auto de Vista, cuestionado fundamentos expuestos por el Tribunal de alzada, respecto de los agravios efectuados en apelación; no enfocar los argumentos del recurso de casación, de manera directa sobre consideraciones o determinaciones asumidas por el Juez de primera instancia, o nuevas pretensiones que no se conocieron en la tramitación del proceso.
Por ello, no se puede cuestionar en esta vía recursiva extraordinaria, aspectos que no fueron reclamados en el recurso de apelación, cuando el Auto de Vista resulta confirmatorio; en razón a que, no habiendo sido expuesto en el recurso de apelación, no existe un pronunciamiento del Tribunal de alzada sobre el mismo; considerando el principio de congruencia, como componente del debido proceso, el Órgano Jurisdiccional, tiene la obligación de emitir resoluciones que tengan correspondencia entre lo pedido y lo resuelto; es decir, entre los agravios del recurso de apelación y la determinación asumida en el Auto de Vista, siendo estos agravios los que abren la competencia, para que el Tribunal de alzada, analice lo asumido en Sentencia, para posteriormente puedan ser recurridos en casación.
En el caso, se cuestionó en la apelación de fs. 75, la violación al art. 108 de la CPE, la mala aplicación de la Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012, la otorgación del subsidio de frontera y aguinaldo a favor del actor; más no se cuestionó, ninguna violación al art. 119 de la CPE, referente a la igualdad de oportunidades de las partes en conflicto, a ejercer sus derechos durante el proceso, que ahora se alegan en el recurso de casación; y es por esta razón, que no existe pronunciamiento al respecto en el Auto de Vista por parte del Tribunal de alzada, sobre este nuevo fundamento jurídico; toda vez que, conforme al art. 265-I del CPC-2013: "El auto de vista deberá circunscribirse a los puntos resueltos por el inferior y que hubieran sido objeto de apelación y fundamentación" determinando claramente la norma adjetiva, que el Tribunal de alzada al resolver el recurso de apelación, debe ceñirse a lo objetado en el recurso de apelación, no pudiendo el Auto de Vista, disponer cuestiones que no han sido pedidas, como tampoco omitir el análisis y resolución de ningún agravio expuesto en el recurso.
Por ello, en aplicación del principio de preclusión procesal prevista en los arts. 3 inc. e) y 57 del CPT, este Tribunal se encuentra imposibilitado de analizar y resolver nuevas infracciones insertas en el recurso de casación, que no fueron reclamadas oportunamente, en el recurso de apelación; siendo evidente que, la acusación jurídica expuesta en este punto del recurso de casación analizado, no fue plasmada en los agravios del recurso de apelación.
Asimismo, con referencia a que el actor no se encontraría sometido a Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012 y debió considerase como consultor en línea; se tiene que, la citada Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012, en su art. 1-I, establece: "Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo".
En el mismo artículo, se introducen excepciones en razón a la naturaleza de los servicios prestados, señalando en su parágrafo II: "Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional" a este efecto los Gobiernos Autónomos Municipales tenían la obligación de aprobar su Reglamento Específico del Sistema de Administración Personal, en el plazo de noventa (90) días de promulgada la Ley, en el marco de la Ley N° 1178 y DS N° 26115, conforme se tiene anotado en el artículo único de la Disposición Transitoria de la misma Ley mencionada.
Sobre lo anterior, se debe considerar que; si bien es cierto que, la norma mencionada en su literalidad hace referencia a "trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes", que haría comprender a primera vista que, su alcance sólo comprendería -con las excepciones concretas anotadas en la misma Ley-, a aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido o con ítem; mas no así, para aquellos con contratos temporales o eventuales; empero, partiendo de la aceptación que, además del criterio interpretativo literal o gramatical, las normas deben interpretarse bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente, con base en los principios protectores del derecho laboral, que en caso de duda se favorezca al trabajador, conforme establece el art. 48-II de la CPE.
Así también, el DS N° 28699 de 1 de mayo de 2006, en su art. 4 señala y define de manera general los principios del derecho laboral, indicando: "I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: a) Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido con base en las siguientes regias: In Dubio Pro Operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador. De la Condición más Beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada en la medida que sea más favorable al trabajador ante la nueva norma que se ha de aplicar (…)”.
Por ello se concluye que, si bien la Ley N° 321 refiere en su artículo primero "trabajadores permanentes", ello no puede estar supeditado a la sola acreditación de la temporalidad o plazo establecido en el contrato, memorándum, orden de servicio, u otro tipo de documento utilizado por el empleador en su relacionamiento con el trabajador; sino, a la verdad material y sus circunstancias.
Al haberse desempeñado el actor, realizando las funciones de chofer en la Unidad de Aseo Urbano del GAM de Cobija, se encuentra dentro de los alcances del art. 1-I de la Ley N° 321; por lo tanto, goza de los derechos y beneficios de la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias; por ello, el Tribunal de apelación determinó correctamente reconocer que el actor se encuentra bajo la Ley N° 321, en base a toda la prueba aportada en el proceso, sin que la entidad demandada haya desvirtuado los extremos demandados; por que, conforme a los principios sentados precedentemente, la carga probatoria de los aspectos que se dilucidan en un proceso laboral incoado por el trabajador, recae en el demandado empleador, conforme establece el art. 66 del CPT, que determina:" En todo juicio social incoado por el trabajador, la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio de que aquel pueda ofrecer las pruebas que estime conveniente", asimismo, el art. 150 de este norma adjetiva, establece: "En esta materia corresponde al empleador demandado desvirtuar los fundamentos de la acción, sin perjuicio de que el actor aporte las pruebas que crea conveniente", en concordancia con el art. 3 ¡nc. h) del CPT, que señala: " Todos los procedimientos y trámites se basarán en los siguientes principios: h) Inversión de la prueba, por el que la carga de la prueba corresponde al empleador".
En tal sentido estando el trabajador, amparado por la Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012 y el DS N° 0110 de 1 de mayo de 2009, el Juez y el Tribunal de apelación actuaron de forma correcta y en derecho.
3.- Respecto a las Sentencias Constitucionales N° 281/2013-L de 3 de mayo, N° 0351/2003-R de 24 de marzo y 0358/2016-S2 de 18 de abril, mencionadas por la entidad recurrente, no esboza que fundamento del Auto de Vista, es contrario a la jurisprudencia que señala, no cumpliendo conforme precedentemente se consideró con una carga recursiva, no siendo suficiente la copia textual de las Sentencias Constitucionales.
4.- En cuanto al subsidio de frontera, es preciso tener en cuenta, que forma parte, de la categoría de los derechos laborales adquiridos, no llega a ser parte de los beneficios sociales, estos derechos se adquieren con la sola prestación de servicios dentro de una relación laboral con el transcurso del tiempo, como el sueldo, aguinaldo, bono de antigüedad, entre otros; y algún otro requisito especifico como para el caso del subsidio de frontera en el lugar donde se presta el trabajo.
Al respecto la doctrina concibe a un derecho adquirido, como: "Aquel respecto del cual se han satisfecho todos los requisitos exigidos por la Ley en vigencia para determinar su adquisición y consiguiente incorporación al patrimonio del adquirente", Otra conceptualización define al derecho adquirido como: "El que por razón de la misma Ley se encuentra irrevocable y definitivamente incorporado al patrimonio de una persona"; es decir, que cuando una persona cumple con los requisitos para adquirir este derecho, denominado por esto "derecho adquirido" se inviste de su condición indefectible incorporado al capital de la persona beneficiaría, no pudiendo retrotraerse de modo alguno, como ocurre con los beneficios sociales, que ante ciertos hechos o actitudes del trabajador pueden ser revertidos.
El pago del subsidio de frontera, al ser considerado un derecho adquirido, llega a ser parte inherente del trabajador después de cumplir los requisitos de: prestación de servicios, el transcurso del tiempo y esencialmente el lugar donde se presta el trabajo, y al cumplimiento de estos requisitos, recibe la tutela establecida para este tipo de derechos por parte de la Norma Suprema, en sus arts. 46 y 48, llegando a formar parte del salario mensual que percibe el trabajador, conforme establece el art. 12 del DS N° 21137 de 30 de noviembre de 1985, que determina: "Se sustituyen los bonos de frontera, zona o región, con un (Subsidio de frontera), cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”; en ese sentido, la procedencia del pago, está condicionada a que el lugar de trabajo se encuentre dentro de los 50 Km lineales de las fronteras internacionales, constituyéndose en un derecho consolidado emergente de una condición específica (ubicación geográfica de la fuente laboral), sin que, se reconozca tratos discriminatorios.
Ahora, esta normativa que otorga este derecho adquirido, no hace distinción respecto a la condición del trabajador, el subsidio de frontera conforme se consideró es un derecho adquirido por la prestación de trabajo dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales, sin discriminación de condición, estatus, situación o clase de trabajador, así este sea eventual, permanente, servidor público, particular, este derecho es adquirido por el solo hecho de prestar sus servicios dentro del límite impuesto en el art. 12 del DS N° 21137, en tal razón, independientemente del tipo de relación laboral que se preste o el contrato de trabajo que se suscriba, cuando corresponda, debe ser incluido este derecho, toda vez que, su pago es obligatorio y está determinado por Ley; derecho que no puede perderse, ni siquiera incurriendo en cualquiera de las causales de despido establecidas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo y art. 9 de su Decreto Reglamentario, por ser el subsidio de pago de frontera un derecho adquirido, que forma parte del salario percibido por el trabajador, generado día a día por la contraprestación directa del trabajo efectuado, en lugares fronterizos dentro los límites establecidos en el decreto supremo indicado; derecho que goza de irrenunciabilidad e imprescriptibilidad entre otras características que lo revisten, en tal razón, independientemente del tipo de relación laboral que se preste o el contrato de trabajo que se suscriba, debe ser incluido este derecho, por lo que el Tribunal de apelación determinó correctamente el otorgar el derecho de subsidio de frontera.
5.- En relación del pago de aguinaldo, la entidad recurrente alegó que el INSTRUCTIVO N° 003/2017 AGUINALDO DE NAVIDAD- GESTION 2017, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de 22 de noviembre de 2017, dispone: "9. Se excluye del pago del Aguinaldo de Navidad a aquellas personas naturales vinculadas con una entidad pública para la prestación de servicios especiales o especializados, cuyos servicios sean remunerados con recursos de las partidas 25200”; al respecto, se debe tomar en cuenta lo establecido en el art. 1 del DS N° 2317 de 29 de diciembre de 1950 que reglamenta sobre aguinaldo, que establece: " Todos los empleados y obreros que trabajan por cuenta ajena, sin exclusión de ninguna clase, tienen derecho al pago del aguinaldo de Navidad, antes del 25 de diciembre de cada año, en la proporción de un sueldo mensual y 25 días de salario, respectivamente;", (Textual)., sobre cuya base, la liquidación realizada en la sentencia y ratificada en el Auto de Vista es correcta y en derecho.
Complementado por el art. 15-1 de la Ley del Órgano Judicial, respecto al principio de jerarquía normativa, y si bien una disposición legal contiene una descripción genérica y abstracta de un determinado acto, la manera lógica y coherente de materializar la misma es aplicándola a un caso concreto, es en esta situación que una norma especial tiene preferencia, en relación a una norma general. Menos se puede, como pretende el recurrente, dejar de lado la aplicación del art. 1 del DS N° 2317, por lo supuestamente señalado en los oficios que refiere, el INSTRUCTIVO N° 003/2017 AGUINALDO DE NAVIDAD- GESTION 2017, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de 22 de noviembre de 2017; que, no son parte de la legislación que rige la materia y no pueden estar por encima de la normativa; que además, el contenido de este instructivo es desconocido para este Tribunal, al no cursar en el expediente, pero más allá de esta ausencia, no se puede dejar de aplicar una norma que regula un derecho adquirido, como es la vacación, por afirmaciones insertas en un instructivo.
En mérito a lo expuesto y encontrándose infundados los motivos traídos en casación por la entidad demandada, corresponde dar aplicación al art. 220-II del CPC-2013, por la disposición del art. 252 del CPT.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en los arts. 184-1 de la Constitución Política del Estado y 42-I-1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, mediante su apoderado Mateo Cussi Chapi, en representación del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, de fs. 94 a 95, quedando subsistente el Auto de Vista N° 10/2020 de 20 de enero, de fs. 89 a 90, emitida por la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando.
Sin costas en aplicación de los arts. 39 de la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 y 52 del DS N° 23215 de 22 de julio de 1992.
Regístrese, comuníquese y devuélvase.