AS/0605/2024

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 605

Sucre, 12 de agosto de 2024

Expediente: 404-2024

Demandante: Virginia Guachalla Mamani

Demandado: Gobierno Autónomo Departamental de Pando

Materia: Beneficios Sociales

Distrito: Pando

Magistrada Relatora: Nuria Gisela Gonzáles Romero

VISTOS: El recurso de casación de fs. 150 a 151 y vuelta, interpuesto por el Gobierno Autónomo Departamental de Pando representado legalmente por Gustavo Alberto López, impugnando el Auto de Vista N° 24 de 4 de abril de 2024, emitido por la Sala Civil, Social, Familiar, Niñez y Adolescencia, Contencioso y Contencioso Administrativo del Tribunal Departamental de Justicia de Pando (fs. 141 a 142 y vuelta), dentro del proceso laboral de pago de beneficios sociales, seguido por Virginia Guachalla Mamani, contra la entidad recurrente; el memorial de contestación (fs. 155 a 157 y vuelta); el Auto N° 184/24 de 25 de abril de 2024 (fs. 158), que concedió el recurso; el Auto Interlocutorio N° 162/2024 de 24 de mayo, que admitió el recurso (fs. 169 a 170 y vuelta), los antecedentes del proceso y,

CONSIDERANDO I.

I.1. Antecedentes del proceso. Sentencia.

Tramitado el proceso laboral, el Juez Técnico de Trabajo y Seguridad Social Tercero de Cobija - Pando, emitió la Sentencia N° 11/2023 de 27 de enero (fs. 113 a 114 y vta.), declarando PROBADA la demanda de fs. 6 a 8 y vuelta; disponiendo, que la parte demandada cancele a la actora el monto determinado, de acuerdo al siguiente detalle:

Subsidio de frontera Bs. 24.773

Vacaciones Bs. 25.640

Total Bs. 50.413

I.2. Auto de Vista.

En grado de apelación, por Auto de Vista N° 24 de 4 de abril de 2024 (fs. 141 a 142 y vta.), la Sala Civil, Social, Familiar, Niñez y Adolescencia y Contencioso y Contencioso Administrativo del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, CONFIRMÓ la Sentencia N° 11/2023 de 27 de enero (fs. 113 a 114 y vta.).

I.3. Motivos del recurso de casación.

Contra el referido auto de vista, Gustavo Alberto López Escalante en representación legal del Gobierno Autónomo Departamental de Pando, interpuso recurso de casación en el fondo de fs. 150 a 151 y vta., alegando lo siguiente:

Respecto del pago de subsidio frontera y vacaciones, indico que las personas que prestan servicios específicos o especializados mediante contratación se encuentran regulados por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, no encontrándose aplicable la Ley N° 2027 del Estatuto del Funcionario Público y tampoco la Ley General del Trabajo, precepto regulado en el Decreto Supremo N° 26115; por consiguiente, no corresponde el pago de subsidio de frontera y vacaciones, ya que los derechos y obligaciones se encuentran regulados en un contrato administrativo que suscribió el demandante; por lo que, el contrato se constituye en ley entre las partes. Agregando que el Gobierno Autónomo Departamental de Pando, es una entidad autónoma, conforme prevé la Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, teniendo como principio la autodeterminación y realizando contrataciones de personal eventual.

Señaló que se realizó una interpretación errónea de los alcances y espíritu del art. 5 II del Decreto Supremo N° 2737 de 17 de febrero de 2004 y mala interpretación de las normas sustantivas; por cuanto, no se ha cumplido con la condición básica que impone el art. 12 del Decreto Supremo N° 21137.

Finalizó señalando, que no se cumplió con la debida motivación y fundamentación que debe contener las resoluciones, pues la misma constituye garantía al debido proceso previsto en los arts. 115 y 117 de la Constitución Política del Estado, ya que la motivación implica la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales respecto a los agravios expuestos en el recurso de apelación lo cual implica una vulneración al debido proceso en su elemento motivación.

Petitorio.

Solicitó que el Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Social emita Auto Supremo, anulando obrados y/o casando el auto de vista.

I.4. Contestación.

Corrido en traslado el recurso de casación, por memorial de fojas 155 a 157 y vuelta, la demandante Virginia Guachalla Mamani, contestó manifestando, que el recurso presentado es dilatorio, ya que el mismo no señala los agravios o perjuicios ocasionados, como tampoco hace una referencia al expediente o norma aplicable.

Solicito se considere que la Sentencia y Auto de Vista, no consideraron el pago del bono refrigerio, que se encuentra consagrado en la legislación nacional y que el mismo sea dispuesto.

Finalizo solicitando se declare infundado el recurso de casación por no tener asidero legal y estar sustentado en una interpretación errónea de las normas y se apruebe el pago del bono de antigüedad, vacaciones, refrigerio y multa del 30%.

CONSIDERANDO II:

II.1. Fundamentos Jurídicos del fallo.

II.1.1. Consideraciones previas.

Así expuestos los argumentos del recurso de casación en el fondo de fojas 150 a 151 y vuelta, para su resolución, es importante precisar que el recurso de casación es extraordinario, constituye una nueva demanda de puro derecho, debe contener los requisitos descritos por el art. 274 del Código Procesal Civil; deben fundamentarse de manera precisa y concreta las causas que motivan la casación, ya sea en la forma, en el fondo o en ambos casos; este recurso, se funda en la existencia de violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la ley; es decir, que el recurrente se encuentra obligado no solo a demostrar la infracción en que incurrió el Tribunal de Apelación, sino en fundamentar el sentido y la forma en que la ley debió ser interpretada y aplicada.

El recurso de casación puede ser deducido en la forma, en el fondo o ambos; sin embargo, se debe precisar cada uno de los efectos señalados y concretar las causas de uno y otro específicamente, pues el recurso de casación en el fondo, o de casación propiamente dicho, procede ante defectos o errores in judicando, mientras que el recurso de casación en la forma o de nulidad propiamente dicho, procede en caso de defectos o errores in procedendo. Se trata de un solo recurso, pero en el que se acusan vulneraciones que tienen causas distintas, como producen efectos diferentes.

La jurisprudencia enseña que en casación se plantean cuestiones de derecho y que, a ese efecto, el recurrente se encuentra obligado a examinar e impugnar todos y cada uno de los fundamentos de la decisión recurrida, demostrando en forma concreta y precisa, cómo, por qué y en qué forma hubieran sido violadas.

Asimismo, tratándose de cuestiones de derecho, el memorial a través del cual se plantea el recurso de casación en el fondo o en la forma, debe efectuar una crítica legal de la resolución impugnada, no siendo suficiente la relación de hechos ocurridos en la tramitación del proceso, aun cuando ésta incluyera cita de disposiciones legales. Es fundamental dejar claramente establecido que el recurso de casación no constituye y no es un medio para la resolución de una controversia entre las partes, sino una cuestión de responsabilidad entre la ley y sus infractores.

II.1.2. Argumentos de derecho y de hecho.

II.1.2.1. Sobre el subsidio frontera y pago de vacaciones.

El art. 12 del Decreto Supremo Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, señala respecto al Subsidio de frontera: “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del sector público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”. Consecuentemente, el supuesto legal prevé que el trabajador debe desempeñar sus funciones dentro de un área comprendida en los cincuenta kilómetros linéales con las fronteras internacionales, para poder beneficiarse del subsidio de frontera, supuesto que no distingue la naturaleza de los trabajos a realizar o las modalidades de contratación.

En ese entendido, el subsidio de frontera es un derecho adquirido a favor de todos los trabajadores, sean dependientes del Estado o de empresas públicas o privadas, sujetos a la Ley del Estatuto del Funcionario Público (Ley N° 2027), o la Ley General del Trabajo, consolidándose a favor del trabajador o del empleado con la sola prestación de servicios dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales.

Ahora bien, debe entenderse que los derechos laborales propugnan garantías hacia los trabajadores, en contraposición a los excesos que se dan en los procesos de contratación obrero patronales, expuestos a infringir sus derechos y evitar la elaboración de contratos que encubran la relación laboral verdadera y de esta manera puedan evitar el cumplimiento de obligaciones laborales, tales como los contratos civiles encubiertos, los contratos a plazo fijo o como en el presente caso, los denominados contratos eventuales. Sobre el particular el Tribunal Supremo de Justicia, emitió jurisprudencia sobre este hecho, entre ellos el Auto Supremo Nº 176 de 6 de abril de 2021, de esta Sala Social y Administrativa Primera, que señala:“… El pago del subsidio de frontera, al ser considerado un derecho adquirido, llega a ser parte inherente del trabajador después de cumplir los requisitos de: prestación de servicios, el transcurso del tiempo y esencialmente el lugar donde se presta el trabajo, y al cumplimiento de estos requisitos, corresponde la tutela establecida en los arts. 46 y 48 de la Constitución Política del Estado (CPE) para este tipo de derechos, llegando a formar parte del salario mensual que percibe el trabajador, conforme establece el art. 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, que determina: “Se sustituyen los bonos de frontera, zona o región, con un (Subsidio de frontera), cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”, en ese sentido, para beneficiarse de este derecho el único requisito específico es que el lugar donde se presta el trabajo se encuentre dentro los cincuenta (50) kilómetros de las fronteras internacionales, sin distinción alguna respecto del tipo de contrato que se suscribió o el tipo de trabajo a realizarse, constituyéndose en un derecho consolidado emergente de una condición específica (ubicación geográfica de la fuente laboral) sin que se reconozca tratos discriminatorios.” (el subrayado ha sido añadido).

En ese sentido, el Decreto Supremo N° 21137, representa la garantía de la aplicación objetiva de la Ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los empleadores pueda causarles perjuicio; por cuanto las entidades del sector público, como las empresas privadas que desarrollen actividades dentro de los cincuenta kilómetros de las fronteras del país, conocen que tienen la obligación de cancelar a favor de sus empleados y trabajadores, el 20% adicional al salario mensual, por concepto de subsidio de frontera, justamente por encontrarse alejados de las ciudades y centros poblados. Siendo el mismo una obligación a favor de los funcionarios que se encuentren trabajando dentro de los 50 kilómetros linéales de las fronteras internacionales, sin distinguir el tipo de trabajo que realizan ni el tipo de contrato que se hubiese pactado para el efecto.

En el presente caso, la entidad recurrente indicó que el Tribunal de Alzada incurrió en mala interpretación de las leyes, al confirmar la sentencia apelada, refiriendo que la actora se encontraba contratada de manera eventual y no se encontraba ampara por la Ley N° 2027 del Estatuto del Funcionario Público y tampoco por la Ley General del Trabajo; sino que, por su carácter eventual, se encontraba sujeto a las cláusulas del contrato y por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal.

Empero, la entidad recurrente debe considerar que el subsidio de frontera forma parte de la categoría de los derechos laborales adquiridos, no llega a ser parte de los beneficios sociales, estos derechos se adquieren con la sola prestación de servicios dentro de una relación laboral con el transcurso del tiempo, como el sueldo, aguinaldo, bono de antigüedad, entre otros; y algún otro requisito específico, como para el caso del subsidio de frontera en el lugar donde se presta el trabajo; en tal razón, independientemente del tipo de relación laboral que se preste o el contrato de trabajo que se suscriba, cuando corresponda, debe ser incluido este derecho; toda vez, que su pago es obligatorio y está determinado por ley; derecho que no puede perderse, ni siquiera incurriendo en cualquiera de las causales de despido establecidas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo y art. 9 de su Decreto Reglamentario, por ser el subsidio de pago de frontera un derecho adquirido, que forma parte del salario percibido por el trabajador, generado día a día por la contraprestación directa del trabajo efectuado, en lugares fronterizos dentro los límites establecidos en el decreto supremo indicado; derecho, que goza de irrenunciabilidad e imprescriptibilidad entre otras características que lo revisten; en tal razón, independientemente del tipo de relación laboral que se preste o el contrato de trabajo que se suscriba, debe ser incluido este derecho; por lo que, el Tribunal de Alzada determinó correctamente otorgar el derecho de subsidio de frontera.

Con referencia al argumentó del recurso, que no se tomó en cuenta la ley N° 031 Marco de Autonomías y Descentralización “ANDRES IBAÑEZ”, sobre el hecho que la entidad demandada tendría la potestad del principio de la autodeterminación, en base al cual se habría suscrito el contrato con la actora; al respecto, el art. 15-I de la Ley del Órgano Judicial dispone “El Órgano Judicial sustenta sus actos y decisiones en la Constitución Política del Estado, Leyes y Reglamentos, respetando la jerarquía normativa y distribución de competencias establecidas en la Constitución. En materia judicial la Constitución se aplicará con preferencia a cualquier otra disposición legal o reglamentaria. La ley especial será aplicada con preferencia a la ley general.” En ese entendido, las normas citadas se encuentran vigentes; empero, estas no derogan ni modifican los derechos de los trabajadores; pues, sus derechos se encuentran tutelados por norma de mayor jerarquía y otras normas de aplicación preferente, por ser especiales; pues la Constitución Política del Estado, la Ley General del Trabajo, Decretos Supremos y toda la normativa específica en materia laboral, respecto de derechos adquiridos, como es el subsidio de frontera; tiene preferente aplicación; por consiguiente no corresponde acoger el fundamento del recurrente.

En autos se determinó, que la actora prestó sus servicios para el Gobierno Autónomo Departamental de Pando desde el mes de noviembre de 2011 hasta febrero de 2021, conforme consta de la prueba de fs. 1 a 3 vta.; acreditándose la condición exigible por la normativa analizada, para ser acreedora a este derecho laboral; y si bien en el Auto Supremo señalado por el recurrente Nº 373 de 8 de octubre de 2014, emitido por esta Sala, hace una descripción especifica de la ubicación del lugar de trabajo, respecto de las fronteras cercanas, es en razón a que la localidad objeto de controversia en ese caso fue Tupiza-Potosí, que no es considerada fronteriza, siendo necesario efectuar una descripción cartográfica para llegar a la determinación si se cumple o no con el requisito impuesto por el Decreto Supremo N° 21137 de 30 de noviembre de 1985.

En el caso, Cobija es considerada una ciudad fronteriza, por ello, todos los trabajadores que prestan servicio en la misma, adquieren este derecho; además que, si la entidad demandada, como parte empleadora, consideró que el lugar de trabajo de la actora no se encuentra dentro de los 50 km lineales de una frontera internacional, debió demostrar ese extremo en el transcurso del proceso, desvirtuando la pretensión de la demandante, como correspondía era su obligación, según lo previsto en los arts. 3 inc. h), 66 y 150 del Código Procesal del Trabajo, referidos al principio de la inversión de la prueba, que determinan que, en materia social la carga de la prueba corresponde al empleador.

En relación al pago de vacaciones, considerando lo previsto por el art. 48 III de la Constitución Política del Estado y Decreto Supremo N° 12058 de 24 de diciembre de 1974, es necesario señalar, que después del primer año de antigüedad, los que sean retirados o se acojan al retiro voluntario, tendrán derecho a percibir la compensación de la vacación en dinero por duodécimas, mismo que establece que la compensación económica procederá únicamente cuando el trabajador se encuentra desvinculado y no haya tenido vacaciones en la oportunidad que le correspondía, por lo tanto debe establecerse la compensación por un beneficio establecido en la Ley que le ha sido negado por el patrono o empresario; por su parte, el art. 44 de la Ley General del Trabajo, reformado por el art. 1 del DS N° 3150 de 19 de agosto de 1952, regula el “descanso anual” que tienen derecho todos los trabajadores que hubieren cumplido un año de trabajo, conforme la escala señalada en el Decreto Supremo N° 17288 de 18 de marzo de 1980; constituyéndose la vacación en el descanso que ofrece la posibilidad al trabajador, de renovar la fuerza y la dedicación para el mejor desempeño de sus actividades laborales; consiguientemente, por disposición del art. 33 del Decreto Reglamentario a la Ley General del Trabajo, se tienen como reglas generales, que: a) las vacaciones no son acumulables y son ejercitadas cada año, conforme al rol de turnos que formule la parte empleadora; y b) no son compensables en dinero. Sin embargo, el precitado artículo establece excepciones para ambas reglas; en el primer caso referente a la no acumulabilidad de las vacaciones, se tiene la salvedad que exista un acuerdo mutuo y por escrito entre ambas partes; es decir, que ambas partes convengan que la vacación correspondiente a un año trabajado sea posible de ejercitarse posteriormente; en lo que concierne a la no compensación económica de las mismas, se tiene la salvedad que, cuando se termina el contrato de trabajo, sea por despido o renuncia, las vacaciones pendientes pueden ser compensadas en dinero, dado que resulta imposible que el trabajador pueda tomarlas cuando ya no existe una relación laboral.

En ese entendido, no habiendo sido reconocido el derecho de vacaciones por parte de la entidad demandada al considerarla trabajadora eventual, corresponde reconocer su derecho de vacación; por lo tanto, se observa que el Tribunal de Alzada aplicó de forma correcta la norma adjetiva, entonces corresponde pagar las vacaciones adeudadas.

II.1.2.2. Sobre la fundamentación y motivación.

El art. 265-I del Código Procesal Civil (2013), aplicable en la materia laboral de conformidad al art. 252 del Código Procesal del Trabajo, establece: “El auto de vista deberá circunscribirse a los puntos resueltos por el inferior y que hubieran sido objeto de apelación y fundamentación”, determinando claramente que, el Tribunal de Alzada al resolver el recurso de apelación debe ceñirse a lo objetado en el recurso de apelación, no pudiendo disponer cuestiones que no han sido pedidas, como tampoco omitir el análisis y resolución de ningún agravio expuesto en el recurso; además, la resolución que se emita debe contener motivación y fundamentación, respecto de la posición asumida; más aún, si el Tribunal de segunda instancia, constituye un Juez colegiado de conocimiento y no así de puro derecho, teniendo la potestad y obligación de analizar y resolver todos los agravios expuestos en los recursos de alzada, sin discriminación alguna, apreciando y considerando el conjunto de la prueba acumulada al proceso, no pudiendo soslayar esta responsabilidad en la resolución de la causa.

Al respecto la motivación que debe contener toda determinación judicial, en los Autos Supremos Nº 867 de 3 de marzo de 2015 (Sala Social Primera) y Nº 245 de 27 de agosto de 2015 (Sala Social Segunda), entre otros, ha establecido que “…la debida y suficiente fundamentación de los fallos que supone exponer no sólo el razonamiento, sino respaldar el mismo con las normas jurídicas tanto sustantivas como adjetivas que sean aplicables al caso por resolverse, implica la obligación para que el juzgador absuelva todos los reclamos sometidos a su consideración, de modo tal que le permita al impetrante, en este caso, al recurrente, impugnar la decisión en esos puntos, pues privarle de ellos vulnera el derecho al debido proceso y con ello a la defensa, consagrados y protegidos por los arts. 115 y 119 de la Constitución Política del Estado”; quedando claro que, los Tribunales de alzada, al conocer un recurso de apelación deben dar cumplimento al art. 265-I del Código Procesal Civil (2013), fundamentado y motivando sus resoluciones, labor que debe plasmarse en la resolución precisa de todos y cada uno de los puntos expuestos, con argumentos específicos, que tengan como efecto otorgar seguridad jurídica a las partes.

En el caso de autos la entidad recurrente de manera general señaló que, la motivación y fundamentación, constituyen parte integrante del debido proceso, citando la jurisprudencia constitucional, que respalda esta afirmación; sin señalar qué fundamento del auto de vista, es contrario a la jurisprudencia que menciona, tampoco especificó por qué y cómo, se vulneró estas normas; citó también preceptos de tratados internacionales y de la Constitución Política del Estado, sobre el debido proceso y la relación con la debida fundamentación y motivación de las resoluciones, indicando la importancia sobre ello; sin establecer, de qué forma se hubiese vulnerado ésta garantía, solo hace un descripción de lo que implica la debida motivación y fundamentación en las decisiones que se asume, al definir una situación jurídica.

No especificó, cuál de los argumentos vertidos en su recurso de apelación de fs. 150 a 151 y vuelta, no hubiesen sido resueltos por el Tribunal de apelación, limitándose a alegar de manera general, que no se pronunció sin cuestionar el agravio concreto, que no hubiese sido resuelto de forma motivada y fundamentada por el Tribunal de Segunda instancia.

Conforme las características de este medio de impugnación, quien recurre de casación, debe citar la ley o leyes violadas o aplicadas falsa o erróneamente, especificando en qué consiste la violación, falsedad o error, no siendo suficiente la simple enunciación de las normas que considera vulnerada, o la descripción de un derecho o garantía como ocurre en el caso, realizando sólo una descripción conceptual de la fundamentación y motivación de las resoluciones y la jurisprudencia al respecto, sin indicar o relacionar estos conceptos con la determinación del Tribunal de Alzada.

Esta inobservancia, de ningún modo puede ser suplido por este Tribunal, sin que esta decisión, implique negación al derecho de acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva y de otros derechos fundamentales, cuando estas conclusiones asumidas, obedecen al propio desconocimiento y negligencia en que incurrió la entidad recurrente a tiempo de formular el recurso de casación, omitiendo completamente la carga recursiva establecida por Ley; en ese sentido, resulta infundado este argumento del recurso de casación.

Por lo anotado precedentemente, se concluye que el auto de vista recurrido de casación, no contiene la vulneración normativa denunciada, así como tampoco la indebida aplicación o interpretación acusada; al contrario, se observa que el mismo se acomoda a lo previsto en las disposiciones legales y principio que rigen esta materia; por lo que, corresponde dar aplicación a lo dispuesto en el art. 220 parágrafo II del Código Procesal Civil (2013), con la permisión de la norma remisiva contenida en el art. 252 del Código Procesal del Trabajo.

POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Supremo Tribunal de Justicia, con la facultad prevista en el numeral 1 del artículo 184 de la Constitución Política del Estado y en el numeral 1 del parágrafo I del artículo 42 de la Ley de Órgano Judicial, N° 25 de 24 de junio de 2010 declara INFUNDADO el recurso de casación de fs. 150 a 151 y vta., interpuesto por el Gobierno Autónomo Departamental de Pando representado legalmente por Gustavo Alberto López Escalante contra el Auto de Vista N° 24 de 4 de abril de 2024, emitido por la Sala Civil, Social, Familiar, Niñez y Adolescencia, Contencioso y Contencioso Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando.

Sin costas, ni costos en aplicación del art. 39 de la Ley N° 1178.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.