Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA
AUTO SUPREMO Nº 631
Sucre, 14 de noviembre de 2019
DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES:
Expediente: 94/2019
Demandante: Gustavo Daniel Justiniano Terceros
Demandado: Gobierno Autónomo Municipal de Cobija
Materia: Social (Beneficios Sociales)
Distrito: Pando
Magistrada Relatora: María Cristina Díaz Sosa
VISTOS: El recurso de casación en el fondo de fs. 67 a 68, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija (GAMC) a través de Alex Jorge Sánchez Iraizos, Mariela Chávez Apuri, Nazira Isabel Flores Choque y Mateo Cussi Chapi, apoderados del representante legal y Alcalde Municipal Luis Gatty Ribeiro Roca, que impugna el Auto de Vista Nº 2/2019 de 31 de diciembre, de fs. 62 a 63, pronunciado por la Sala Única del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro del proceso laboral sobre pago de beneficios sociales, seguido por Gustavo Daniel Justiniano Terceros contra la institución recurrente; traslado de fs. 69, cumplido mediante el memorial de respuesta de fs. 72 a 74; Auto que concede el recurso de fs. 75; Auto de 21 de marzo de 2019, de fs. 83, que admite el recurso; antecedentes del proceso, y;
I. ANTECEDENTES PROCESALES:
Sentencia.
Tramitado el proceso laboral para el pago de beneficios sociales por Gustavo Daniel Justiniano Terceros contra el GAMC, el Juez de Trabajo y Seguridad Social de Cobija, del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, emitió la Sentencia Nº 442 017 de 20 de noviembre de 2017, cursante de fs. 42 a 44, declarando probada en parte la demanda, sin costas; conminando al demandado a pagar al demandante la suma de Bs8.574, dentro de tercero día de ejecutoriada la resolución, por los conceptos de: Indemnización, vacación y subsidio de frontera.
Auto de Vista.
Interpuesto el recurso de apelación por la institución demandada (fs. 48 a 49), la Sala Única del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, pronuncia el Auto de Vista Nº 02/19 de 31 de diciembre de 2018, de fs. 62 a 63, que confirma la Sentencia apelada.
II. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN Y PETITORIO:
El GAMC, interpone recurso de casación en el fondo contra el Auto de Vista Nº 02/19 de 3 de enero de 2019, bajo los siguientes argumentos:
1. No aplica el art. 119 de la Constitución Política del Estado.
Refiere que el Tribunal no cumple lo dispuesto en el art. 119 de la Constitución Política del Estado (CPE), encontrándose obligado de velar por la igualdad de las partes dentro del proceso, siendo su derecho a la defensa inviolable. Señala que éste artículo es aplicado de forma imparcial, sólo a favor de la demandante.
2. No corresponde el pago de indemnización.
Señala que la valoración del Tribunal es completamente incoherente y contradictoria, ya que valora correctamente el contrato para establecer que el mismo fue cumplido, por lo que no da curso al pago de desahucio, pero al mismo tiempo, sin valorar el contrato de personal eventual, incluye al demandado a la LGT y le otorga el pago de indemnización.
3. Refiere que el contrato eventual o temporal suscrito entre el GAMC y Gustavo Daniel Justiniano Terceros, se encontraba sujeto a los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 2027 y no a la Ley Nº 321 ni al DS Nº 110, por lo que, el demandante no se encuentra amparado por la LGT.
4. Señala que no corresponde el pago de vacación, por tratarse de un trabajador eventual, dar curso a ese pago implica violación del art. 5 de la Ley Nº 2042, que prohíbe a las entidades públicas a comprometer o ejecutar gasto alguno, con cargo a recursos no declarados en sus presupuestos aprobados, incumplimiento que acarrea responsabilidad penal y administrativa, dispuestas en la Ley Nº 1178.
5. Respecto al pago de subsidio de frontera, refiere que al ser el demandante personal eventual contratado a plazo fijo, no corresponde este pago, ya que su pago debe ser realizado de acuerdo al monto establecido en su contrato.
Manifiesta que no corresponde el pago a partir de la gestión 2010, ya que el actor no trabajó desde ese año, sino desde el 2014, y conforme acreditan las pruebas de fs. 1 a 12, el subsidio de frontera de esa gestión se encontraría pagado.
Petitorio.- La institución demandada solicita que se case en todas sus pates el Auto de Vista recurrido, dejando sin efecto la liquidación de beneficios sociales.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y DOCTRINALES DEL FALLO:
En consideración de los argumentos expuestos por la institución recurrente, de acuerdo a la problemática planteada, se realiza una interpretación desde y conforme la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables al caso concreto; en ese marco caben las siguientes consideraciones de orden legal.
Derecho al trabajo.
El art. 46.I de la CPE, señala: “Toda persona tiene derecho: I. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure a sí y su familia una existencia digna”.
De igual forma, el art. 13.I Constitucional, refiere: “Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos”.
Concordante con lo señalado, el art. 23.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, señala: “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo”.
En esa virtud, la Norma Suprema considera el derecho al trabajo como un derecho social, que asegura para el trabajador y su familia una existencia digna, que proporciona el sustento diario vinculado con las necesidades básicas de alimentación, salud y la propia existencia del ser humano, consiguientemente, con el derecho a la vida.
De los Servidores Públicos.
El art. 4 de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 “Estatuto del Funcionario Público”, define al servidor público como: “Servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración”.
Por su parte, el art. 5 del mismo Estatuto, clasifica a los servidores públicos en:
“a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del presente Estatuto.
b) Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal o Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativos a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.
c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos y designados. El sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto. (negrillas añadidas).
d) Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.
e) Funcionarios interinos: Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días, ocupan cargos públicos previstos para la carreta administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones reglamentarias”.
Al respecto, la Sentencia Constitucional 1068/2011-R de 11 de julio, con el razonamiento de las Sentencias Constitucionales 0101/2003-R y 1918/2010-R, señalado en la SCP 0477/2016-S2 de 13 de mayo, indicó; “Los preceptos normativos señalados, determinan claramente la diferenciación entre funcionarios de carrera con los funcionarios designados y los de libre nombramiento. Mientras que la incorporación y permanencia de los primeros se ajusta a las disposiciones de la carrera administrativa, los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ello que estas funciones son temporales o provisionales…”.
De las otras personas que prestan servicios al Estado.
Con relación a este aspecto, el art. 6 de la Ley 2027, dispone: “No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”.
De los trabajadores de los Gobiernos Autónomos Municipales sometidos bajo la tuición de la Ley General del Trabajo.
El art. 59 de la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999 (Ley de Municipalidades) -abrogada-, con referencia a los Servidores Públicos y otros Empleados, prescribía: “A partir de la promulgación de la presente Ley, el personal que se incorpore a los Gobiernos Municipales será considerado en las siguientes categorías: 1. Los servidores públicos municipales sujetos a las previsiones de la Carrera Administrativa Municipal descrita en la presente Ley y las disposiciones que rigen para los funcionarios públicos; 2. Los funcionarios designados y de libre nombramiento que comprenden al personal compuesto por los oficiales mayores y los oficiales asesores del Gobierno Municipal. Dichas personas no se consideran funcionarios de carrera y no se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionarios Público de acuerdo con lo previsto por el Artículo 43º de la Constitución Política del Estado; y 3. Las personas contratadas en las empresas municipales públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, éstas se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo”.
El art. 1 de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012 dispone: “I. Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo. II. Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretaría Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”.
Por lo que concluimos que, a partir del 18 de diciembre de 2012, fecha de promulgación de la Ley 321, los trabajadores asalariados que desempeñaban funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales, pasaban al ámbito de protección de la Ley General del Trabajo y normas complementarias.
IV. ANALISIS DEL CASO CONCRETO:
En el análisis del caso, corresponde establecer si efectivamente existió una aplicación indebida de las normas vinculadas a la existencia de una relación laboral entre las partes procesales, resultado que definiría la correspondencia o no del pago de indemnización, vacación y subsidio de frontera; por lo que, se tiene lo siguiente:
Con carácter previo se deja constancia que en nuestro país coexisten entre las relaciones de trabajo, hablando en un sentido amplio, los trabajadores que se encuentran bajo la tutela de la Ley General del Trabajo (LGT), los servidores públicos, regidos por la Ley Nº 2027 “Estatuto del Funcionario Público” de 27 de octubre de 1999, y los consultores, regidos por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios. Lo que nos lleva a concluir que estos “trabajadores”, entendido como persona que realiza un trabajo a cambio de remuneración, que en última instancia es lo que hacen los trabajadores, los servidores públicos y los consultores, a cambio de un pago; con la aclaración que cada uno en su relación tiene sus características propias, particularidades que nos llevan a determinar la calidad de cada uno.
Por lo antes señalado, sorprende de la lectura del recurso de casación, que el recurrente sostiene que el demandante es un ex funcionario ha contrato eventual o temporal, sujeto a lo dispuesto en los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 2027, argumento totalmente contradictorio, justamente por el tenor de cada uno de estos artículos, que fueron debidamente desarrollados en el parágrafo III “Fundamentos Jurídicos y Doctrinales del Fallo”, que en el art. 4 hace referencia a los funcionarios públicos y en el art. 6 a los consultores; trabajadores que se rigen por normativa diametralmente diferente y excluyente uno del otro; argumento que nos conduce a lo dispuesto en el art. 5 del DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, que sanciona cualquier forma de contrato, civil o comercial, que tienda a encubrir la relación laboral, contratos que no surtirán efectos de ninguna naturaleza, debiendo prevalecer el principio de realidad sobre la relación aparente.
En coherencia con lo desarrollado en el párrafo anterior, corresponde hacer referencia al art. 2 del Decreto Ley (DL) Nº 16187 de 16 de febrero de 1979, que prohíbe más de dos contratos sucesivos a plazo fijo, contratos tampoco permitidos en tareas propias y permanentes de la empresa; entendiéndose por tareas propias y permanentes, según la Resolución Administrativa (RA) Nº 650/2007 de 27 de abril, como aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad de la empresa, sin las cuales no tendría objeto su existencia; por lo que, ante la existencia de más de dos contratos a plazo fijo suscritos por el ex trabajador, se considera que su relación laboral era de carácter indefinido, adquiriendo la calidad de trabajador asalariado permanente. Adicionalmente, debemos referirnos al art. 3 de la Resolución Ministerial (RM) Nº 193/1972 de 15 de mayo, que dispone, la recontratación mediante contratos de trabajo a plazo fijo, transcurridos tres meses de cesantía, no adquirirán la calidad de contratos a plazo indefinido; situación que tampoco se presentó en el caso en análisis, ya que los contratos de trabajo a plazo fijo del demandado, solo cesaban unos días, entre uno y otro, conforme acreditan los documentos de fs. 31 a 35 que cursan en el expediente.
A mayor abundamiento, debemos remitirnos a la Ley Nº 321 de 18 de diciembre de 2012, que incorpora a los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones técnico operativo administrativo en los Gobiernos Autónomos Municipales de las Capitales de Departamento, a gozar de los derechos y beneficios sociales de la LGT y sus normas complementarias; más si tomamos en cuenta que las funciones que realizaba el demandante en el GAMC no eran de dirección, secretarias generales y ejecutivas, jefatura, asesor y profesional; concluyendo que Gustavo Daniel Justiniano Terceros estaba dentro del ámbito de protección de la Ley General del Trabajo y normas complementarias; tomando en cuenta que es la propia Ley que en su Disposición Final Tercera, prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente; encubrimiento que se fue develado en el desarrollo de la presente resolución.
Acreditada la relación laboral entre las partes procesales, corresponde el reconocimiento de los derechos y beneficios sociales correspondientes, acertadamente otorgados por los de instancia, correspondiente a 1 año y 4 meses, del periodo mayo/2014 a agosto/2015.
Fundamentando cada uno de los ítems que corresponden ser pagados, tenemos:
Indemnización por tiempo de servicio.
El art. 2 del DS Nº 110 de 1 de mayo de 2009 refiere que es la compensación al desgaste físico y psíquico que genera la actividad laboral y se paga en el equivalente a un sueldo por cada año de trabajo continuo, o en forma proporcional a los meses trabajados cuando no se ha alcanzado un año; corresponde su pago siempre que el trabajador haya cumplido más de 90 días de trabajo continuo. Al constituir la indemnización por tiempo de servicios un derecho adquirido, debe ser pagado sin importar que la ruptura laboral se haya producido por renuncia del trabajador o despido del empleador; contrastando la fundamentación desglosada al caso que nos ocupa, al cumplir el demandante con los presupuestos establecidos en la Ley, corresponde el pago de la indemnización por tiempo de servicio por 1 año y 4 meses de trabajo, conforme lo determinaron los juzgadores de instancia.
Vacación.
Tomando en cuenta que toda actividad psicofísica produce cansancio o agotamiento físico, la norma dispone un descanso para recuperar las energías físicas y el alivio de las tensiones mentales que origina el trabajo; consecuentemente, la vacación es un derecho irrenunciable e imprescriptible, adquirido por el trabajador después de cumplir un año de antigüedad de manera ininterrumpida; imprescriptibilidad establecida en el art. 48.IV de la CPE. El art. 44 de la Ley General del Trabajo (LGT), norma que tienen derecho a la vacación anual todos los trabajadores sean del sector público o privado, fijando una escala de acuerdo al tiempo de trabajo: de 1 a 5 años de trabajo cumplidos, 15 días hábiles; de 5 a 10 años, 20 días; y de 10 años en adelante, 30 días. El DS Nº 12059 de 24 de diciembre de 1974, determina que durante el tiempo que duren las vacaciones, los trabajadores percibirán el 100% de su remuneración, que deberá calcularse en base al promedio del total ganado de los últimos 90 días a momento de cumplirse el año de trabajo correspondiente. Se debe tomar en cuenta que, el uso de la vacación anual se aplica durante los días hábiles, no se computan los días feriados, sean domingos o días de feriados. El art. 33 del Reglamento de la Ley General del Trabajo (RLGT), refiere que la vacación anual no es compensable en dinero salvo terminación del contrato. No será acumulable salvo acuerdo mutuo por escrito. El DS Nº 12058 de 24 de diciembre de 1974, establece que después del primer año de antigüedad ininterrumpida, los trabajadores que sean retirados forzosamente o que se acojan al retiro voluntario antes de cumplir un nuevo año de servicios, tendrán derecho a percibir la compensación de la vacación en dinero por duodécimas, en proporción a los meses trabajados dentro del último periodo. Aplicando la normativa glosada al caso que nos ocupa, al haber cumplido un año de trabajo ininterrumpido y ante la ruptura de la relación laboral, corresponde el pago de la vacación al demandante, por 4 meses, acertadamente dispuesto por el Juez a quo y el Tribunal ad quem.
Subsidio de Frontera.
En aplicación del principio de derecho internacional, de integridad territorial, que evoca el derecho de un Estado de preservar intacto su territorio ante la intervención exterior, el gobierno boliviano a través del DS Nº 20030 de 10 de febrero de 1984, instituye el pago del Bono de Frontera, destinado a beneficiar a todos los empleados púbicos que ejercían funciones dentro de los 50 kilómetros (Km) lineales de las fronteras de nuestro país. Bono de Frontera sustituido por subsidio de frontera, mediante el art. 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, derecho adicional para todos los trabajadores del sector público y privado, que realicen su actividad laboral dentro de los 50 Km lineales de las fronteras internacionales, cuyo monto será el 20% del salario mensual. Tomando en cuenta que demandante trabajaba en el GAMC, cuyas instalaciones se encuentran ubicadas dentro de los 50 Km de la frontera con la República Federativa de Brasil, corresponde el pago del bono de frontera, por 4 meses (mayo a agosto de 2014), conforme lo determinó el Juez de primera instancia y lo confirmó el Tribunal de alzada.
Bajo estos parámetros se concluye que al no ser evidentes las infracciones denunciadas en el recurso de casación en el fondo, carece de sustento legal; en consecuencia, corresponde resolver en el marco de la disposición legal contenida en el art. 220.II del CPC, aplicable por la norma remisiva contenida en el art. 252 del CPT, en observancia a la Disposición Transitoria Sexta del CPC.
POR TANTO:
La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida en el art. 184.1 de la Constitución Política del Estado y el art. 42.I.1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, cursante de fs. 67 a 68, contra del Auto de Vista Nº 02/19 de 31 de diciembre de 2018, de fs. 62 a 63, pronunciado por la Sala Única del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, manteniendo firme y subsistente el Auto de Vista impugnado. Con costas y costos.
Se regula el honorario del profesional abogado en la suma de Bs1.000.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.