AS/0655/2024

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA SEGUNDA

AUTO SUPREMO Nº 655/2024

Sucre, 18 de noviembre de 2024

DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES

Expediente : 646/2022

Demandante : Empresa CCD

Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de La Paz

Proceso : Contencioso

Distrito : La Paz

Relator :Mgdo. Carlos Alberto Egüez Añez

I. VISTOS: Los recursos de casación en la forma y en el fondo de fojas 1885 a 1897 vuelta, interpuesto por la Empresa “CCD SRL”, representado legalmente por Sandro Antonio Coronado Delgadillo; y, de casación de fojas 1900 a 1902 vuelta, deducido por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, contra la Sentencia 217/2021 de 06 de diciembre, de fojas 1875 a 1880, pronunciado por la Sala Social, Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, dentro del proceso contencioso seguido por la Empresa CCD SRL contra el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP); el memorial de contestación de fojas 1905 y vuelta; el Auto 308/2022 de 05 de octubre, de fojas 1906 que concedió ambos medios de impugnación, el Auto 646/2022 de 01 de diciembre, que admitió las citadas casaciones; la Resolución 0158/2024 de 19 de diciembre, emitida por la sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz que concedió la tutela en parte, y deja sin efecto el Auto Supremo 90/2023 de 27 de febrero, los antecedentes del proceso, y

II. ANTECEDENTES PROCESALES

II.1. Sentencia

Tramitado el proceso contencioso de referencia, la Sala Social, Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, emitió la Sentencia 217/2021 de 06 de diciembre, cursante de fojas 1875 a 1880, declarando IMPROBADA la demanda de fojas 1002 a 1013, aclarado y subsanado a fojas 1018 a 1022, así como el pago de daños y perjuicios, interpuesta por la empresa CCD SRL, representada legalmente por Sandro Antonio Coronado Delgadillo, en contra el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; en consecuencia, dispone la no procedencia de la devolución del monto de las Boletas de Garantía de Correcta Inversión de Anticipo N° 0064120 por Bs75.000.- y de Cumplimiento de Contrato N° 0064327 por Bs277.416,44; e, improbada la demanda reconvencional sobre pago de daños y perjuicios interpuesta por la entidad municipal.

III. ARGUMENTOS DE LOS RECURSOS DE CASACIÓN

III.1. PRIMER RECURSO: En la forma y en el fondo, interpuesto por la empresa CCD SRL, mediante escrito de fojas 1185 a 1190, en el que expresó las siguientes vulneraciones:

III.1.1. EN LA FORMA:

Denunció retardación en la tramitación de la causa, señalando que el memorial de réplica fue presentado el 5 de febrero de 2020 y la dúplica presentada por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, el 20 de marzo de 2020, mereciendo la providencia de 8 de junio de 2020. Prosigue señalando que el Gobierno Autónomo Municipal a la solicitud que se dicte la Sentencia, mereció la providencia de 20 de octubre de 2020, donde refiere “Se dispondrá en su oportunidad”; memorial reiterado el 13 de noviembre del mismo año.

Señaló que la empresa demandante el 5 de enero de 2021, solicitó autos para sentencia, mereciendo el Auto de fojas 1803, por el que dispuso autos para sentencia. Continuó mencionando que, dicha retardación violenta sus derechos constitucionales, vulnerándose los principios del debido proceso reconocido en el artículo 115.II de la Norma Suprema, citando al efecto la normativa civil sobre la pérdida de la competencia.

III.1.2. EN EL FONDO.

III.1.2.1. Denunció la falta de valoración de los hechos probados por la empresa demandante, omitiendo pronunciarse sobre la prueba documental presentada, consistente en los documentos base de contratación que contiene la propuesta adjudicada cursante de fojas 10 a fojas 742, por el cual en virtud de la Licitación Pública con Código OBN-827-2013 para el “MJTO DE BARRIOS VILLA SAN MARTIN SECTOR QUISPE ZONA 21 DE ENERO” por el cual se convocó a empresas constructoras interesadas sus propuestas técnicas y económicas de acuerdo al Documento Base de Contratación (DBC); luego de realizar los procedimientos, la empresa CCD SRL, se adjudicó la ejecución de la obra. Asimismo, señaló que no se hizo la valoración de los contratos modificatorio N° 1 de 13 de marzo de 2015 de fojas 777 a 792 y N° 2 de 24 de noviembre de 2015 de fojas 193 a 797.

Mencionó que por la prueba documental consistente en memorándum Orden de Cambio N° 1 de fojas 798, Informe de fojas 799 a 805, Informe de Cambio N° 1 de fojas 817, Memorándum de cambio N° 2 de fojas 818, Planilla de Orden de Cambio de fojas 819 a 830, Informe de fojas 831 a 834, Memorándum de Cambio N° 3 de fojas 835; Planilla de fojas 836 a 848, Informe de fojas 849 a 852, Memorándum de Orden de Cambio N° 5 de fojas 853, que se debieron a problemas de diseño del proyecto por parte del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.

Aseveró que no se valoró el Acta de Recepción Provisional de Obra de fojas 880 a 882, por el cual la empresa concluyó la obra; no obstante en una actitud malintencionada fue reiteradamente observada; asimismo, por la prueba de fojas 883, la empresa corrigiendo los errores encontrados por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, se solicitó la recepción definitiva de la obra y posteriormente, mediante Acta de Recepción Definitiva de Obra de 21 de julio de 2016, de fojas 884 a 886; surgieron observaciones sin sentido; negándose incluir en el acta el pago de la Planilla 16, y que de acuerdo a la Cláusula Cuarta inciso b) del contrato, daba lugar a la ampliación de plazo, por lo cual al existir ampliación de plazo no tendría por qué haber multas. Así también mencionó que la carta del Supervisor al Fiscal de fojas 914, se hace la devolución al fiscal la planilla 16 ya corregida para que se proceda a su pago; no obstante de ello, el pago no se realizó en los tiempos establecidos, por lo que se tomó la decisión de resolver el contrato por falta de pago. Resolución que fue rechazada por el Municipio de La Paz mediante Nota CITE DESP.GAMLP 962/16 de 12 de agosto de 2016.

Continuó manifestando que la empresa actora fue notificada con la Nota Cite DESP GAMLP 909/20156 de 4 de agosto (fojas 946), por el cual se les informó la intención de Resolución del Contrato, supuestamente por multas acumuladas; y, posteriormente mediante Carta DESP GAMLP 1080/16 de 9 de septiembre de 2016, de fojas 965 a 976, notificaron a la empresa con la resolución del contrato, atribuyendo responsabilidad a la empresa y sancionándola con la ejecución de las boletas de garantía.

Alegó que paradójicamente el Alcalde Municipal de La Paz, entregó la obra públicamente el 17 de diciembre de 2016; no habiéndose considerado la certificación emitida por la Contraloría General del Estado de fojas 1614 a 1616, que evidencian que desde que la empresa dejo de realizar trabajos ínfimos de corrección, no ingresó empresa alguna, menos trabajadores municipales a reparar o arreglar los supuestos trabajos defectuosos encontrados.

III.1.2.2. Expresó que la Sentencia no se pronunció ni valoro los hechos sobre el incumplimiento del pago parcial de la planilla 16 de manera oportuna y del procedimiento establecido para el pago, señalado en la Cláusula Vigésima Octava del contrato, que establece que el pago será paralelo al progreso de la obra; y siendo que en fecha 18 de abril de 2016, la planilla es aprobada por el Supervisor remitiéndola al Fiscal, quien en fecha 20 de igual mes y año, la remite a la entidad para que se gestione su pago; sin embargo, recién se pagó la planilla el 5 de agosto de 2016; cuando se debió cancelar hasta el 2 de junio de 2016. En relación a lo anterior, citó la Cláusula Vigésima Octava del contrato, que señala: “Si la demora de pago parcial o total supera los 60 días calendario desde la fecha de aprobación de la Planilla de Pago por el Supervisor.”

Argumentó que la sentencia no se pronunció sobre la negativa de la entidad municipal de aplicar la Cláusula Cuarta inciso b) del contrato, tampoco de pronunciaron sobre la irregular ejecución de las Boletas de Garantía de Correcta Inversión de Anticipo, señalando que la solicitud de ejecución de la referida boleta es anterior a la intención de resolución del contrato del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz. Asimismo, manifestó que la entidad edil, se negó a cumplir con la Cláusula Vigésima Primera del contrato que refiere que cuando la resolución sea por causales imputables al contratista se consolide a favor de la entidad la garantía de cumplimiento de contrato, manteniéndose pendiente de ejecución la Garantía de Correcta Inversión de Anticipo hasta que se efectúe la conciliación de saldos. En el presente caso no existió conciliación de saldos, por lo cual indicó que la ejecución de la boleta es abusiva y arbitraria.

Aseguró que se incurrió en falta de valoración de los aspectos observados por la entidad municipal en su reconvención, en relación a las observaciones no visibles que serán evidentes hasta la fecha fijada para la recepción definitiva de la obra, aspecto que no es usual, ya que todas las observaciones del acta de recepción provisional se anotan en el acta. Prosigue señalando que, hechas las correcciones a las observaciones, no especifica por qué el acta de inspección para la recepción definitiva no lleva la firma de la empresa, siendo que como el Supervisor indica estuvo presente en el acto el representante legal de la empresa CCD SRL.

Mencionó que la Sentencia recurrida no justificó las razones por las cuales omite o se abstiene de pronunciar sobre los temas o problemas jurídicos planteados, por lo que aduce que se está frente a una resolución con una motivación insuficiente.

III.1.2.3. Indicó la falta de consideración y valoración del contrato administrativo, en razón a que el contrato privado no es equiparable al contrato administrativo por las características y elementos que la componen; y por el régimen jurisdiccional a la cual están expuestas al presentarse las controversias que derivan de ellas; en ese sentido, expresó que se debió realizar un análisis de las normas, principios administrativos, además de las pruebas; asimismo, aseveró que ante un vacío legal o insuficiencia normativa que se pueda presentar; la resolución impugnada debió observar los principios que resguardan los derechos y garantías de los administrados, como el principio In Dubio Pro Actione, debiendo el juzgador interpretar la norma en favor del administrado en el ejercicio del derecho de acción.

Expresó que no se observó el principio de verdad material, por el cual el proceso judicial debe desenvolverse en la búsqueda de la verdad material, de la realidad y sus circunstancias; es decir, que los vocales debieron analizar todos los hechos expuestos y valorar todas y cada una de las pruebas presentadas.

Finalmente sostuvo la falta de aplicación de normas legales conexas a la norma supletoria usada para justificar la sentencia, citando al efecto los artículos 519, 510, 514 y 568 del Código Civil.

Concluyó solicitando se case la sentencia recurrida, o en la forma fallar en la forma prevista por los artículos 271.3) y 275 con relación al 254 numeral 1 del Código de Procedimiento Civil.

III.2. SEGUNDO RECURSO: Deducido por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.

III.2.1. Denunció que la demanda reconvencional ha sido declarada improbada, sin considerar que las morosidades y penalidades del 10% y los daños y perjuicios solicitados son distintos; en el entendido de que las multas y penalidades se encuentran establecidas en el contrato, en la Cláusula Trigésima Segunda, en el que se debe considerar la morosidad en la ejecución de la obra, tomando en cuenta el plazo estipulado en el Cronograma de Ejecución de la Obra; y por otro lado los daños y perjuicios, corresponden al daño cierto; es decir, que cuando un individuo no observa las conductas prefijadas, viola el deber de comportamiento y provoca la reacción del orden jurídico que establece la sanción, ya sea corporal o patrimonial incurriendo en responsabilidad.

Si bien la demanda fue declarada improbada; sin embargo, esta diferenciación de las multas e intereses y lo que es el daño civil o responsabilidad civil, debió también ser considerada, al existir responsabilidad extracontractual, por lo que existe error de hecho y derecho en la apreciación de las normas.

Concluyó solicitando se declare fundado el recurso de casación, por lo que solicita se anule la sentencia parcialmente, modificándola y declarando probada la demanda reconvencional.

IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO. Normas doctrinales y jurisprudenciales aplicables

IV.1. La motivación, fundamentación y congruencia de las resoluciones como elementos del debido proceso

Al respecto, la SCP 0458/2016-S3 de 20 de abril, estableció lo siguiente: “En relación a los elementos esenciales que componen el derecho al debido proceso, se encuentran la motivación, fundamentación, congruencia y pertinencia, entre otros, que deben observarse a tiempo de asumir una determinación, tanto en sede judicial como administrativa. En este sentido, el razonamiento consolidado a través de la jurisprudencia reiterada tanto por el extinto Tribunal Constitucional como por este Tribunal, estableció que: ‘(…) La garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió (…)’”.

En cuanto a la fundamentación, la SCP 0386/2015-S2 de 8 de abril, señaló que: “(…) el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se constituye en la garantía del sujeto procesal de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara, sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición.

Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió…” (las negrillas nos corresponden).

Sobre la congruencia como elemento del debido proceso, la SC 2016/2010-R de 9 de noviembre, cuyo entendimiento fue reiterado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0632/2012 de 23 de julio y 0394/2018-S1 de 13 de agosto, entre otras; refirió que: “…uno de los elementos del debido proceso es la congruencia en virtud de la cual la autoridad jurisdiccional o administrativa, en su fallo, debe asegurar la estricta correspondencia entre lo peticionado y probado por las partes; en ese contexto, es imperante además precisar que la vulneración al debido proceso en su elemento congruencia puede derivar de dos causales concretas a saber: a) Por incongruencia omisiva, en virtud de la cual, la autoridad jurisdiccional o administrativa emite una resolución sin considerar las pretensiones de las partes, vulnerando con esta omisión el derecho a un debido proceso y también el derecho a la defensa; y, b) por incongruencia aditiva, en virtud de la cual, la autoridad jurisdiccional o administrativa, falla adicionando o incorporando elementos no peticionados o no discutidos por las partes en el decurso de la causa” (las negrillas nos pertenecen).

IV.2. Respecto a la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo y el proceso contencioso.

La Justicia Administrativa, ha sido definida por Héctor Fix Zamudio, como: “un conjunto bastante amplió y crecientemente complejo de instrumentos jurídicos para la tutela de los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los particulares frente a la actividad de la administración pública o de la conducta en materia administrativa de cualquier autoridad, por medio de los cuales se resuelven los conflictos que se producen entre la administración y los administrados”.

De lo señalado se puede inferir que la Justicia Administrativa, se constituye en el conjunto de instrumentos legales, mediante los cuales se limita el poder que ejerce el Estado a través de la administración pública, respecto del administrativo, el cual se materializar mediante actos administrativos unilaterales y actos administrativos bilaterales.

En la legislación nacional, la Justicia Administrativa, se efectiviza a través de dos procesos judiciales, como ser el contencioso administrativo y el contencioso, los cuales se diferencian entre sí en cuanto a su naturaleza jurídica:

El proceso “contencioso administrativo”, se constituye en el mecanismo idóneo para materializar el principio de control judicial de legalidad previsto en el artículo 4.i) de la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo; siendo su finalidad de realizar el control judicial de legalidad; es decir, evidenciar si en la tramitación de un proceso administrativo previo, se interpretó y por ende aplicó correcta o incorrectamente una norma sustantiva o una norma adjetiva, esta es la razón esencial, por la que un proceso contencioso administrativo siempre se lo tramitará como de derecho, no pudiendo ser tramitado como contencioso administrativo de hecho.

Los requisitos de admisión de una demanda contenciosa administrativa, se encuentran establecidos en los artículos 778 y 780 del Código de Procedimiento Civil, vigente por previsión de la Disposición Final Tercera de la Ley 439 (Código Procesal Civil).