Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Auto Supremo Nº 746
Sucre, 2 de diciembre de 2019
Expediente: 129/2019-S
Demandante: Elizabeth Myrian Durán Cossio
Demandado: Agencia Estatal de Vivienda - AEVIVIENDA
Proceso: Pago de derechos laborales
Tribunal Departamental: Chuquisaca
Magistrado Relator: Dr. Esteban Miranda Terán
VISTOS: El recurso de casación de fs. 309 a 312 y vta., interpuesto por Gonzalo Rodríguez Cámara Director General Ejecutivo de la Agencia Estatal de Vivienda – AEVIVIENDA (en adelante AEVIVIENDA), contra el Auto de Vista Nº 144/2019 de 11 de marzo de fs. 303 a 305, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; dentro del proceso social de pago de derechos laborales interpuesto por Elizabeth Myrian Durán Cossio contra la entidad recurrente; el memorial de fs. 316 y vta. que respondió el recurso; el Auto N° 205/2019 de 10 de abril de fs. 317, que concedió el recurso; el Auto de 22 de abril de 2019 de fs. 129 y vta., que admitió el recurso de casación interpuesto; los antecedentes procesales; y:
I. ANTECEDENTES DEL PROCESO:
Sentencia.
Planteada la demanda social de pago de derechos laborales por Elizabeth Myrian Durán Cossio, el Juez de Partido del Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario 1ro de Chuquisaca, emitió la Sentencia Nº 33/2018 de 13 de junio de fs. 278 a 280, que declaró PROBADA EN PARTE la demanda de fs. 33 a 34; disponiendo que la AEVIVIENDA demandada, cancele a favor de la parte actora, la suma de Bs14.717,80.- (Catorce mil setecientos diecisiete 80/100 Bolivianos), por concepto de aguinaldo, su multa y vacación.
Auto de Vista.
En conocimiento de la Sentencia, la AEVIVIENDA interpuso recurso de apelación de fs. 289 a 292; que fue resuelto por el Auto de Vista N° 144/2019 de 11 de marzo de fs. 303 a 305, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, que REVOCÓ PARCIALMENTE la Sentencia de primera instancia, respecto al pago del aguinaldo y multa de la gestión 2017, manteniendo el pago de vacaciones por 53.50 días, en la suma de Bs8.347,80.- (Ocho mil trescientos cuarenta y siete 80/100 Bolivianos).
II. ARGUMENTOS DEL RECURSOS DE CASACIÓN:
En conocimiento del señalado Auto de Vista, la AEVIVIENDA presentó recurso de casación de fs. 309 a 312 y vta., argumentando lo siguiente:
En el fondo.
Amparándose en el art. 8 del Reglamento del Procedimiento de Incorporación a la Carrera Administrativa, aprobado mediante la Resolución Ministerial N° 699/14 de 21 de octubre de 2014; la Resolución Administrativa N° 166/2016 de 28 de diciembre de 2016, que aprueba el organigrama general y la estructura de cargos de la AEVIVIENDA; los Contratos de Prestación de Servicios “Partida 121” – Personal Eventual DAJ/PE N° 163/2013, DAJ/PE N° 116/2014, DAJ/PE N° 91/2015, DAJ/PE N° 64/2016 y DAJ/PE N° 76/2017; la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 1711/12 de 1ro de octubre de 2012; el Auto Supremo N° 60/2014 de 24 de febrero y; el reconocimiento en la confesión provocada; señaló que la parte actora era servidora pública eventual sin derecho a vacación; aspecto que, demuestra que no se procedió a una correcta valoración de la prueba y si se pretendió equiparar los derechos de la demandante, se debió considerar el art. 50 de la Ley N° 2027, Estatuto del Funcionario Público (en adelante EFP), que prohíbe la la acumulación de vacaciones por más de dos gestiones consecutivas; por lo que, el monto demandado tampoco corresponde a este criterio.
En la forma.
Denunció que la resolución impugnada, no valoró la prueba aportada y los argumentos expuestos, tampoco fundamentó por qué no fueron tomados en cuenta en su determinación, limitándose a señalar que éstos no son evidentes; en ese sentido, cito la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 235/2015-S1 de 26 de febrero de 2015, referida al debido proceso en sus elementos a la motivación y fundamentación que toda resolución debe contener, entre otros.
Petitorio.
Solicitó se case el Auto de Vista 144/2019 de 11 de marzo, recurrido.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:
Doctrina aplicable al caso.
El art. 115 par. II de la Constitución Política del Estado (en adelante CPE), establece que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones.” (Resaltado añadido).
Del régimen y principios en nulidades procesales.
En materia de nulidades, la doctrina y las legislaciones han avanzado y superado la nulidad procesal como el mero alejamiento del acto procesal de las formas previstas por ley, no siendo suficiente que se produzca un acaecimiento de un vicio para declarar la nulidad simplemente con el fin de proteger o resguardar las formas previstas por la ley procesal; aspecto que, resulta totalmente insustancial para tomar una medida de esa naturaleza; es precisamente el espíritu de los arts. 16 y 17 de la Ley Nº 025, Ley del Órgano Judicial (en adelante LOJ), que concibe al proceso no como un fin en sí mismo; sino, como el medio través del cual se otorga la efectividad de los derechos reconocidos en la ley sustantiva.
Entendimiento que también se encuentra plasmado desde el art. 105 al 109 del Código Procesal Civil (en adelante CPC-2013), que contienen las reglas básicas del régimen de nulidades; donde, además, se reconocen los principios que rigen la nulidad procesal como ser: el principio de especificidad o legalidad, trascendencia, convalidación, finalidad del acto y preclusión; entendiendo que de esta forma el legislador restringe al mínimo las nulidades procesales.
La jurisprudencia constitucional ha establecido a través de la SCP Nº 0140/2012 de 9 de mayo, que: “…Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y sustantivos)…” (Textual).
Siguiendo este criterio, el principio de “trascendencia” establece que no hay nulidad sin perjuicio; así, la sola presencia de un vicio no es razón suficiente para que el Juez declare la nulidad de obrados; es decir, se requiere además, que ese vicio sea trascendente, determinando un resultado probablemente distinto en la decisión judicial o coloque al justiciable en estado de indefensión; por lo que, no procede la nulidad fundada en el mero interés de la ley, sino cuando la inobservancia de las formalidades del acto causa un daño que no puede ser reparado si no es por esta vía excepcional.
Por otra parte, de acuerdo al principio de “conservación”, toda nulidad implica un retroceso en el desarrollo del proceso y; por consiguiente, mayor dilación; por consiguiente, cuando se asume esta, constituye en una decisión de ultima ratio (uso limitado y excepcional); pues, la regla, es conservar los actos procesales, aplicándose la nulidad excepcionalmente ante supuestos de lesión al debido proceso con incidencia en el derecho a la defensa.
En ese contexto, los jueces y tribunales que administran justicia, tienen el deber ineludible de velar que en el proceso se cumplan los presupuestos procesales y se observen las garantías del debido proceso; lo contrario, significaría un quebrantamiento al derecho de acceso a la justicia pronta, oportuna y sin dilaciones que tienen las partes, los cuales se encuentran consagrados en el art. 115 par. II de la CPE, preceptos que se sustentan en el principio de celeridad consagrado en el art. 180 parágrafo I de la referida norma suprema, cuyo texto señala: “La jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de las partes ante el Juez”.
De los servidores públicos y su clasificación.
El art. 48 parágrafos I, II y III de la CPE, establece: "Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio. Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral… Los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos.” (Resaltado añadido).
El art. 5 del EFP, clasifica a los funcionarios públicos en: electos, designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos; asimismo, dispone que son funcionarios de carrera: “…aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.” (Textual).
La misma normativa legal en su art. 71, dispone que los funcionarios provisorios son: “Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7º de la presente Ley.” (Resaltado añadido); lo que significa que, los funcionarios públicos son considerados de carrera cuando se demostró que en su incorporación y estabilidad en el cargo se cumplieron todos los requisitos exigidos por las disposiciones de la carrera administrativa; es decir, que hubiesen sido sometidos a un proceso de reclutamiento de personal mediante convocatorias internas o externas, sobre la base de los principios de mérito, competencia y transparencia, conforme prevé el art. 23 del EFP; y en caso de no estar comprendido dentro de esa categoría, serán considerados como provisorios sin que puedan acogerse a los derechos previstos para los funcionarios de carrera como: la inamovilidad funcionaria, a la estabilidad, ser destituido previo proceso interno y por las causales previstas por ley, entre otras.
El art. 36-I del Decreto Supremo (en adelante DS) N° 25749 de 20 de abril de 2000, Reglamento de desarrollo parcial de la Ley del EFP, establece que: "Los funcionarios incorporados a las entidades públicas hasta la vigencia de la Ley 2027 sin proceso de convocatorias públicas competitivas y evaluación de méritos, tendrán el carácter de funcionarios públicos provisorios. Por consiguiente, dichos Funcionarios no serán acreedores a los derechos contenidos en el numeral II del artículo 7 de la mencionada Ley..." (resaltado añadido).
Resolución del caso concreto.
El recurso fue planteado primero en el fondo y después en la forma; al respecto, por razones metodológicas y por los efectos que representa cada uno, se ingresa a resolver en primer lugar la casación en la forma, porque en caso de aceptarse, ya no correspondería considerar el recurso de casación en el fondo, decisión que de ningún modo significa alteración del contenido, ni vulneración de derechos constitucionales.
En la forma.
La AEVIVIENDA denunció que, la resolución recurrida no se pronunció sobre los argumentos expuestos en su recurso de apelación, ni valoró la prueba acompañada, que demuestran que la demandante ejerció funciones como servidora pública “eventual”, vulnerando el debido proceso en sus elementos a la motivación y fundamentación.
Al respecto, revisado el recurso de apelación de fs. 289 a 292, se tiene que con relación a las vacaciones, la entidad recurrente, señaló idénticos argumentos a los expuestos en el recurso de casación sujeto a análisis; concluyendo que: “…al haber determinado el pago de las vacaciones se inobservó estos precedentes establecidos por y las mismas estar reguladas por normas de carácter administrativo, Sentencia Constitucional Plurinacional 1711/12 de 01 de octubre de 2012 y el Auto Supremo N° 60/2014, de 24 de febrero de 2014 y los contratos suscritos por la demandante, lo que se pretende es otorgarle un beneficio social mediante la sentencia motivo de la apelación a la cual los servidores públicos al no estar sujetos a la Ley General del Trabajo, no les corresponde, más aun en el presente caso que la demandante estaba a contrato y sus condiciones de trabajo estaban establecidas por los mismos contratos, no correspondiéndole tal beneficio debiendo realizar el tribunal adquem una nueva valoración y apreciación cabal de la prueba adjunta en el proceso, más aun que se le reconoció por la propia sentencia la condición y calidad de servidora pública bajo la modalidad de eventual al ser su relación con la Agencia Estatal de Vivienda sujeta a un contrato de prestación de servicios.” (Textual).
En ese sentido, es evidente que al igual que en el recurso de casación, la entidad recurrente mantiene el argumento que la demandante ejerció sus funciones como servidora pública “eventual”, siendo ese el objeto de los recursos de apelación y casación; es decir, se reconoce que la demandante es servidora pública; Consiguientemente, habiendo los de grado confirmado la determinación del Juez de instancia; toda vez que, establecieron que la demandante se encuentra alcanzada por la Ley N° 1178 y dicha determinación se encuentra apoyada por el art. 48-III de la CPE; no se observa que hubieren incurrido en falta de motivación y fundamentación en el auto de vista que resolvió la apelación; al contrario, en los hechos el argumento expuesto en el recurso de casación en la forma, refiere que el Tribunal de alzada no se pronunció respecto a que no corresponde otorgar vacación a los servidores públicos “eventuales”, demostrando que el recurso de casación fue presentado solo en el fondo, no así en la forma.
Por otra parte, en el marco del principio de “trascendencia”, corresponde señalar que la institución recurrente no demostró que, asumiendo los argumentos de la apelación, el Tribunal de alzada hubiese determinando un resultado probablemente distinto; o que, la determinación en sí, le hubiere colocado en estado de indefensión; consiguientemente, al no haberse demostrado que el argumento de falta de motivación y fundamentación, le causó un daño que no puede ser reparado, sino es por ésta vía excepcional; se procederá a resolver el fondo en aplicación del principio de “conservación”.
En el fondo.
Respecto a que, de acuerdo a la normativa citada, la prueba aportada y la jurisprudencia constitucional y ordinaria, la demandante no tiene derecho al pago de vacaciones al ser servidora pública “eventual”; resulta imprescindible señalar la diferencia existente entre los trabajadores, servidores públicos y funcionarios eventuales; así, los primeros, se encuentran amparados por la Ley General del Trabajo (en adelante LGT) y las normas laborales, los segundos, se rigen por las normas del EFP y los últimos, por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NBSABS).
Esta diferenciación se encuentra determinada, por una parte, en el art. 1 del R-LGT, que prevé: “No están sujetos a las disposiciones de la Ley General del Trabajo ni de este Reglamento, los trabajadores agrícolas los funcionarios y empleados públicos y del Ejército”; por otra parte, el art. 3 del EFP prevé: “(ÁMBITO DE APLICACIÓN). I. El ámbito de aplicación del presente Estatuto abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración. II. Igualmente están comprendidos en el ámbito de aplicación del presente Estatuto los servidores públicos que presten servicios en las entidades públicas autónomas autárquicas y descentralizadas”.
Los servidores públicos, conforme al art. 233 de la CPE: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”; de igual manera el art. 4 del EFP, señala que: “Servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presenten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración”.
Finalmente, el art. 6 del EFP establece el tratamiento de las personas que prestan sus servicios al Estado, señalando que: “No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios” (Resaltado añadido); en el mismo sentido, el art. 60 del DS N° 26115 de 16 de marzo de 2001 (Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal), señala que: “No están sometidos a la Ley del Estatuto del Funcionario Público ni a las presentes Normas Básicas, aquellas personas que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyo procedimiento, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios ” (Resaltado añadido).
En ese contexto, revisados los Contratos de Prestación de Servicios “Partida 121” – Personal Eventual DAJ/PE N° 163/2013, DAJ/PE N° 116/2014, DAJ/PE N° 91/2015, DAJ/PE N° 64/2016, DAJ/PE N° 76/2017 y la Nota AEV/GTH DESV/Nro. 085/2017 de 5 de septiembre que cursan de fs. 2 a 29 de obrados, se constata que la demandante ejerció sus funciones como servidora pública “provisoria”, conforme a lo definido por los arts. 71 del EFP y 36-I del DS N° 25749, Reglamento de desarrollo parcial de la Ley del EFP; toda vez que, fue contratada por la AEVIVIENDA desde el 2013 al 2017 como “Técnico V Asistente de Dirección”, para brindar apoyo administrativo en el manejo de la correspondencia y archivo, como dependiente de la Dirección Departamental de Chuquisaca de la AEVIVIENDA; es decir, las funciones ejercidas por la demandante son inherentes a la institución demandada, habiendo trabajado en ella de forma permanente.
La institución recurrente no desvirtuó con prueba alguna que la demandante no sea servidora pública “provisoria”, limitándose a señalar que es un servidora pública “eventual”, sin considerar que el art. 10 del DS Nº 27327 de 31 de enero de 2004, modificado por el DS Nº 27375 de 17 de febrero de 2004, establece que: “(Personal eventual) Se elimina el gasto de la Partida 12100 “Personal Eventual” para contratos de personal que cumplan funciones administrativas, salvo los casos de misiones o programas definidos por disposiciones legales en vigencia. En este último caso, los contratos no deberán ser por plazos mayores a los 90 días y deberán estipular que no generan obligación de pago de aguinaldo, ni otra clase de beneficio adicional bajo cualquier denominación.” (Resaltado añadido).
Si bien los contratos de fs. 2 a 28, señalan que la demandante sería servidora pública “eventual” con cargo a la Partida 121; empero, conforme al art. 10 del DS Nº 27327 de 31 de enero de 2004 citado, dicha partida se elimina para contratar personal que cumplan funciones administrativas, salvo para misiones o programas que no deben exceder el plazo de 90 días; aspectos que, no fueron observados por la AEVIVIENDA al contratar a la demandante para que ejerza funciones inherentes a la institución y por plazos mayores a 90 días; por lo que, al haber el Tribunal de alzada confirmado la Sentencia que otorgó el derecho laboral de vacación, ha procedido conforme a derecho y la normativa expuesta.
Es notorio que la parte recurrente pretende que este Tribunal efectué una nueva valoración de las pruebas aportadas por las partes, sin reparar en que la valoración y compulsa de las pruebas, es atribución privativa de los jueces de instancia incensurable en casación; a menos que se demuestre fehacientemente la existencia de error de hecho o de derecho en la apreciación de la prueba que recaiga sobre la existencia o interpretación de una norma jurídica; o en su caso, que los juzgadores de instancia ignorando el valor que atribuye la ley a cierta prueba, le hubieran asignado un valor distinto; aspectos que, en la especie no concurrieron, toda vez que la documental presentada fue debidamente valorada por el Juez de instancia, siendo confirmado por el Tribunal de alzada.
Corresponde señalar también que, la jurisprudencia contenida en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 1711/12 de 1ro de octubre de 2012 y el Auto Supremo N° 60/2014 de 24 de febrero, no son aplicables al caso de autos; toda vez que la primera se refiere a servicios prestados por consultores, no así, sobre servidores públicos provisorios; y la segunda, versa sobre la improcedencia de las vacaciones cuando no se cumplió un año y un día de antigüedad, no existiendo analogía fáctica con la litis.
En consecuencia, no es evidente que el Tribunal de alzada hubiese incurrido en valoración errónea de la prueba o vulneración de la normativa aplicable al caso, como pretende la institución recurrente; más aún, si se toma en cuenta que en materia laboral, el Juez a quo o el Tribunal ad quem, no se encuentran sometidos a la tarifa legal de la prueba; al contrario, tienen libertad de apreciación de la misma, inspirándose en los principios científicos que informan la crítica de la prueba, atendiendo a las circunstancias relevantes del pleito y a la conducta procesal observada por las partes, con la única excepción de la circunstancia en que la ley exija de una prueba un contenido material concreto, tal como disponen en concordancia los arts. 3-j, 60 y 158 del Código Adjetivo Laboral, lo que no ocurre en la especie.
En virtud a lo expresado, se concluye que conforme el art. 48 parágrafos I, II y III de la CPE, corresponde el pago de vacaciones dispuesto por el Juez de instancia y confirmado por el Tribunal de alzada.
Consiguientemente, no encontrándose fundados los motivos traídos en casación por la institución demandada, corresponde dar aplicación al art. 220-II del CPC-2013, aplicable en la materia por expresa determinación del art. 252 del CPT.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en los arts. 184-1 de la CPE y 42-I-1 de la LOJ, declara INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por Gonzalo Rodríguez Cámara director General Ejecutivo de la Agencia Estatal de Vivienda – AEVIVIENDA de fs. 309 a 312 y vta.; en consecuencia, se mantiene firme y subsistente el Auto de Vista N° 144/2019 de 11 de marzo de fs. 303 a 305, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca.
Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 y del art. 52 del D.S. Nº 23215 de 22 de julio de 1992.
Regístrese, comuníquese y cúmplase.