Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Sentencia Nº 11
Sucre, 09 de mayo de 2024
Expediente: 271-2023 CA
Demandante: Empresa Nacional de Electricidad
Demandado: Autoridad General de Impugnación Tributaria (AGIT)
Tipo de Proceso: Contencioso Administrativo
Resolución Impugnada: AGIT RJ 0899/2023 de 25-07-2023
Magistrada Relatora: Nuria Gisela Gonzáles Romero
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 54 a 64, interpuesta por la Empresa Nacional de Electricidad, representada por Javier Rodrigo Antezana Sánchez y Richard Rodríguez Soto, contra la Autoridad General de Impugnación Tributaria (AGIT), representada por Katia Mariana Rivera Gonzales; impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0899/2023 de 25 de julio de fs. 46 a 53; el Auto de 25 de octubre de 2023 de fs. 66, que admitió la demanda; el memorial de fs. 100 a 107, que contestó la demanda; el memorial de fs. 138 a 143, presentado por la Administración de Aduana Frontera Avaroa dependiente de la Gerencia Regional Potosí de la Aduana Nacional (AN), en su calidad de tercero interesado; los escritos de réplica de fs. 147 a 152 y dúplica de fs. 156 a 157; el Decreto de Autos para Sentencia de fs. 158; los antecedentes procesales y todo lo que en materia fue pertinente analizar:
CONSIDERANDO I:
I.1.- Antecedentes de la demanda.
La Empresa Nacional de Electricidad (ENDE) en el contenido de la demanda de fojas 54 a 64 vta., expresó como antecedentes administrativos que:
El Administrador de Aduana Avaroa de la Gerencia Regional Potosí, mediante Resolución Administrativa AN/GRPT/FAV/RESADM/23/2023 de 6 de enero, resolvió declarar en abandono tácito o de hecho, la mercancía descrita en la Declaración de Importación de Mercancías (DIM) DI-2022-542-2096607 de 26 de marzo de 2022.
Indicó que, la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), mediante memorial de 31 de enero de 2023 interpuso recurso de alzada, resuelto mediante Resolución ARIT-CHQ/RA 0074/2023 de 4 de mayo de 2023, que confirmó la Resolución Administrativa AN/GRPT/FAV/RESADM/23/2023 de 6 de enero.
Posteriormente., esta resolución fue impugnada a través del recurso jerárquico por el sujeto pasivo y resuelto por Resolución AGIT-RJ 0899/2023 de 25 de julio, que confirmó la resolución de alzada.
Señaló que la Aduana Nacional autorizó la constitución de depósito transitorio en el lugar que señaló la empresa (ENDE), para el almacenamiento de maquinaria y equipo o unidad funcional que podrá internarse en embarques parciales, bajo garantía prendaria sobre la misma mercancía, durante éste plazo se realizó la instalación de los equipos de la Planta Geotérmica Laguna Colorada; aclaró que desde el ingreso al depósito transitorio, en ningún momento ha caído en abandono o dejación de equipamiento, tal como pretende interpretar la Administración de Aduana Frontera Avaroa Hito Cajones.
I.2.- Fundamentos de la demanda.
A continuación, desarrolló la argumentación siguiente:
I.2.1. Alegó, que la Aduana Nacional autorizó la constitución de depósito transitorio en el lugar que señaló la empresa (ENDE), para el almacenamiento de maquinaria y equipo o unidad funcional que podrá internarse en embarques parciales, bajo garantía prendaria sobre la misma mercancía, conforme al art. 151 de la Ley General de Aduanas, es importante resaltar que en cumplimiento de la norma referida la mercancía declarada como unidad funcional se encuentra montada o construida en el lugar del proyecto, que desde el ingreso al depósito transitorio en ningún momento ha caído en abandono o dejación de equipamiento..
La Administración Aduanera, emitió la resolución administrativa de abandono, señalando que se verificó en el Sistema Único de Modernización Aduanera (SUMA) de la Aduana Nacional, que las Declaraciones de Importación de Mercancías (DIMs) corresponden al Operador Empresa Nacional de Electricidad, que fue el que autorizó la habilitación de depósito transitorio mediante Resolución Administrativa AN-GRPGR-APARF-RESADM-2-2022 de 13/05/2020, por un periodo de 730 días más un tercio, cuyo plazo de permanencia de mercancía es de 180 días calendario computados a partir del arribo del último medio de transporte conforme el art. 15 del Reglamento para el Régimen de Deposito de Aduana.
Sin embargo, la Aduana Nacional aplicó la Resolución de Directorio N° RD 01-012-21 de 31/05/2021, que aprueba el Reglamento para el Régimen de Deposito de Aduana, en cuyo plazo el operador debiera realizar el despacho aduanero bajo la modalidad de despacho general con la presentación de la resolución de exención tributaria o el pago de los tributos aduaneros de importación conforme el art. 154 inc. b), párrafo segundo de la referida resolución de directorio.
La Resolución Administrativa que declaró en abandono, en sus fundamentos indica que, al regularizar el depósito transitorio con el despacho aduanero bajo modalidad de despacho general, pasa al régimen de importación al consumo, régimen que tiene plazos para el retiro de la mercancía del concesionario de depósito conforme a la Resolución de Directorio Nº RD 01-015-21 de 31 de mayo de 2021, que aprueba el Reglamento para el Régimen de Importación para el consumo.
De la revisión de la normativa referida, ninguna de sus partes dispone que las mercancías nacionalizadas bajo el "Régimen de Depósito Transitorio", pasen directamente al "Reglamento de Régimen de Importación a Consumo", entonces la Administración Aduanera aplicó a su discrecionalidad tanto el Reglamento de Deposito Transitorio como el Reglamento de Importación al Consumo, aspecto que no fue valorado por la Autoridad General de Impugnación Tributaria.
Bajo este contexto la Administración Aduanera al emitir la resolución administrativa de declaratoria de abandono, ha desconocido e interpretado erróneamente la normativa aduanera y más aún ha sido confirmada por la Autoridad General de Impugnación Tributaria (AGIT), citando al respecto el art. 153 y 154 del Reglamento a la Ley General de Aduanas.
I.2.2. Señaló que la Resolución de Directorio Nº RD 01-012-21 de 31/05/2021, que aprueba el Reglamento para el Régimen de Deposito de Aduana, se aplica a mercancías que ingresan a aduanas interiores, donde la mercancía llega a un recinto aduanero (CONCESIONARIO DE DEPOSITO), y se procede a su nacionalización dentro los plazos establecidos; en el caso, la mercancía importada fue efectuada bajo el régimen especial de depósito transitorio, conforme prevé el art. 155 del citado reglamento.
En cumplimiento a lo previsto en el art. 116 y 155 del Reglamento a la Ley General de Aduanas, se procedió a la instalación y ensamblaje de toda la mercancía importada para el Proyecto Laguna Colorada, tal como se demostró con documentación, argumentos que no fueron valorados por la Autoridad General de Impugnación Tributaria (AGIT), al confirmar la resolución de alzada, que motiva el presente proceso contencioso administrativo.
I.2.3. Argumentó, se debe manifestar que de acuerdo a la normativa referida, la mercancía ingresada al depósito transitorio autorizada por la Administración Aduanera, físicamente no puede ser retirada como sucede el retiro físico de un recinto aduanero de una Administración de Aduana Interior, donde la mercancía que no son retiradas físicamente caen en abandono, lo que no aplica en el régimen especial de depósito transitorio; toda vez que, la mercancía internada a territorio boliviano ya fue instalada y montada en el lugar del proyecto Laguna Colorada, fundamentos que no ha sido valorados ni tomados en cuenta a momento de emitir la resolución jerárquica; por tanto, ha trasgredido la normativa legal vigente en temas aduaneros, no tomó en cuenta lo establecido por el art. 275 del Reglamento General de la Aduana, que dispone que en depósito transitorio, no opera la declaratoria de abandono tácito o de hecho; toda vez que, la mercancía ingresada a deposito transitorio materialmente no puede ni podría retirarse físicamente ya que desde el ingreso a territorio boliviano y más exactamente al depósito transitorio, los equipos fueron montados y/o ensamblados, muchos de ellos a una profundidad de más de mil metros al tratarse de un proyecto geotérmico por ejemplo tuberías de salmuera para la captación del vapor para la generación de energía eléctrica mediante turbinas.
La Administración Aduanera, utiliza de manera incorrecta e incompleta lo establecido en el art. 65 de la Resolución de Directorio RD 01-012-21 de 31/05/2021, que aprueba el Reglamento para el Régimen de Depósito de Aduana, que de manera clara y contundente establece lo siguiente: "Para las mercancías almacenadas bajo la MODALIDAD DE DEPOSITO TRANSITORIO NO HABRA ABANDONO TACITO O DE HECHO, debiendo ejecutarse la garantía constituida una vez vencido el plazo para almacenamiento a efectos del pago de Tributos Aduaneros, Empresa Nacional de Electricidad cumplió con la obtención de la Resolución de Exoneración de Tributos Aduaneros, dentro el plazo establecido, lo que implica que se ha cumplido a cabalidad la normativa referida",
No obstante, de aplicarse el referido artículo, este también debe enmarcarse a lo dispuesto por el parágrafo II del Art 65 de la Resolución de Directorio RD 01-012-21 de 31/05/2021, que no fue cumplido por la Administración Aduanera, siendo la resolución nula de pleno derecho, al no haber cumplido con todas las formalidades.
Por otro lado, indicó que la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), así no hubiera expresado como agravio en el recurso de alzada respecto al incumplimiento por parte de la Aduana Nacional de notificar a Empresa Nacional de Electricidad (ENDE) dentro del plazo de 24 horas con la resolución de declaración de abandono, ha caducado su accionar, habiéndose verificado este extremo una vez que esta fue notificada aproximadamente un mes después de que haya operado la supuesta declaratoria de abandono, este agravio fue puesto en conocimiento en el recurso jerárquico bajo el principio de verdad material consagrados en el art. 180 de la Constitución Política del Estado, sobre el cual la autoridad jerárquica no se pronunció.
Por otra parte, el Reglamento para el Régimen de Importación a Consumo en su Art. 49-I establece: “El concesionario de depósito aduanero o de zona franca registrará en el SUMA el pase de salida de cada medio de transporte. En la medida que las mercancías se vayan retirando del depósito aduanero, el conjunto de pases de salida serán registrados en la constancia de entrega de mercancías”
En la práctica, lo mencionado no aplica; toda vez que, como se indicó en líneas precedentes, las mercancías fueron descargadas en el lugar del proyecto Laguna Colorada, aclarando, que las mercancías llegaron directamente al depósito transitorio y no así como hacer ver la Administración Aduanera como si hubiesen llegado a depósito de Aduana en Administraciones de Aduana Interior, donde existen recintos aduaneros o concesionarios de depósito que son responsables tanto del ingreso de las mercancías como de la salida física o retiro de los predios del recinto, como se fundamentó tanto en el recurso de alzada como en el recurso jerárquico.
Finalmente citó la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0313/2022-S4 de 19 de mayo de 2022.
I.4.- Petitorio.
Solicitó declarar probada la demanda y se revoque la resolución jerárquica
CONSIDERANDO II:
II.1.- De la contestación a la demanda.
II.1.2. En cuanto a la declaratoria de abandono de mercancía.
A través de la Resolución Administrativa AN/GRPT/FAV/RESADM/23/2023, la Administración Aduanera declaró el abandono tácito o de hecho, según lo señalado en la precitada resolución administrativa, de la revisión del Sistema Único de Modernización Aduanera (SUMA), la Administración Aduanera evidenció la existencia de 23 tramites con declaración de importación de mercancía (DIM) caídos en abandono del Operador Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), que contaban con autorización de depósito transitorio por 730 días, más un tercio aprobado mediante resolución administrativa y que a partir del arribo del último medio de transporte (21 de diciembre de 2021) tenía el plazo de 180 días para realizar el despacho aduanero bajo la modalidad de despacho general, pasando al régimen de importación para el consumo, que establece plazos para el retiro de la mercancía del concesionario conforme la RD N 01-015-21.
Ante el vencimiento del plazo de retiro de la mercancía la declaración de importación de mercancía (DIM), cayó en abandono tácito o de hecho y consecuente incumplimiento de retiro; por lo que, a través de la Resolución Administrativa AN/GRPT/FAV/RESADM/23/2023, la Aduana Nacional declaró en abandono tácito o de hecho la mercancía descrita en la declaración de importación de mercancía y determinó se realice el retiro de la mercancía previo el pago de la multa del 3% del valor CIF (cost, insurance and freight - costo, seguro y flete) de dicha declaración.
En ese contexto, se verificó que si bien Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), a través de la Resolución Administrativa AN-GRPGR-APAPF-RESADM-2-2020, obtuvo la autorización para habilitar un depósito transitorio cumpliendo con los requisitos para dicho régimen, conforme el art. 155 del Reglamento de Ley General de Aduana y el art. 153, inc. b) de la Ley General de Aduana, referente a que el abandono de hecho o tácito opera de pleno derecho, cuando es presentada y aceptada la declaración de mercancías y no se retiró la mercancía almacenada después de haberse concedido el levante de la misma, concordante con los arts. 65-I-2 de la RD N° 01-012-21 y 47 de la RD N° 01-015-21, prevén que, si presentada y aceptada la declaración de mercancías, no se la retira en los plazos establecidos en la Ley General de Aduanas y su Reglamento, después de haberse concedido su levante, operará el abandono de hecho o tácito.
El marco normativo descrito, permitió establecer que el sujeto pasivo al haber sometido la mercancía que se encontraba en depósito transitorio al régimen de importación para el consumo, tal como se tiene de la misma validación de la DIM que cursa en antecedentes, debió formalizar el retiro de la mercancía; sin embargo, al no haberlo efectuado, dio lugar a que las condiciones para el abandono de hecho o tácito de dicha mercancía sean cumplidas conforme establece la normativa antes descrita
II.1.3. Adicionalmente, dentro de la fundamentación desarrollada en la resolución jerárquica ahora objeto de revisión se aclaró que si bien el art. 275 del Reglamento de la Ley General de Aduanas, dispone que no habrá abandono tácito o de hecho en depósito transitorio, conforme a lo referido precedentemente al existir la validación y autorización de levante de la mercancía, ya que ésta dejó de permanecer en el régimen de depósito; por lo que, se desestimó lo cuestionado al respecto por la empresa entonces recurrente.
Situación similar acaeció al desestimar la transgresión de los arts. 115-I, 120-I y 200 del Código Tributario Boliviano (Ley Nº 2492), así como la vulneración del principio de verdad material, vinculado al retiro físico de mercancía del depósito transitorio, que a decir de Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), se encontraría en montaje, puesto que si bien la ubicación material de la unidad funcional es el mismo depósito transitorio, dicha situación no exime a la nombrada empresa de cumplir con las formalidades del procedimiento de régimen de Importación para el consumo a través de los sistemas habilitados por la Administración Aduanera; máxime, cuando fue la propia Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), la que se sometió a dicho régimen.
Por otra parte, en cuanto al argumento referente a que la instancia de alzada debió considerar que la modalidad de depósito transitorio, es un régimen especial que tiene un tratamiento diferente a otras modalidades de depósito, se precisó que de la lectura de la resolución de alzada impugnada y conforme a los antecedentes del proceso, se verificó que ésta en su pronunciamiento tomó en cuenta los aspectos referidos al depósito transitorio y las razones por las cuales no aplicaría el mismo al someterse a otro régimen desestimándose así lo cuestionado al respecto.
Así también, el agravio referido a que la resolución del recurso de alzada no habría tomado en cuenta que la Administración Aduanera contaba con un plazo para emitir y notificar la declaratoria de abandono lo que no hubiera sido cumplido operando el silencio administrativo, fue desestimado en el entendido que tales argumentos no fueron expuestos como agravios, sino que recién son introducidos en el recurso jerárquico; por lo tanto, la instancia alzada no se encontraba compelida a considerarlos en su pronunciamiento conforme prevén los arts. 198-I-e) y 211 del Código Tributario Boliviano (Ley Nº 2092).
II.1.4. Finalmente, en relación a los argumentos referentes a que: 1) El sujeto activo fundamentó su resolución en base a información del Sistema Único de Modernización Aduanera (SUMA)), sin tomar en cuenta que en depósito transitorio no aplican concesionarios no existiendo información para la declaratoria de abandono, y 2) Existiría contradicción y mala interpretación por parte de la aduana, que si se cambió del régimen de depósito de aduana al de importación, el sujeto activo, no puede utilizar el art. 65. numeral 2 de la RD N° 01-012-21 del reglamento para el régimen de depósito de aduana; se dejó expresa constancia de la pretensión del recurrente, que son nuevos aspectos que no fueron oportunamente impugnados mediante recurso de alzada, situación que imposibilitó que en esa instancia jerárquica, se emita pronunciamiento sobre dichos agravios.
En ese sentido, vuestras autoridades evidenciaran que este análisis claro y preciso no quiere ser comprendido por la parte demandante, pues de la simple lectura de su demanda, se puede advertir que sus alegaciones no son ciertas; toda vez que, se efectuó un análisis acorde a la problemática, actuando en el marco del debido proceso y extraña de sobremanera la postura adoptada por la parte contraria a momento de referirse a lo resuelto en etapa jerárquica, debiendo tenerse presente lo expresado en la Sentencia Constitucional N° 0471/2005-R de 28 de abril de 2005
II.1.5. Petitorio.
Solicitó declarar IMPROBADA la demanda Contenciosa Administrativa interpuesta; manteniendo firme y subsistente la Resolución Jerárquica AGIT -RJ 0899/2023 de 25 de julio.
II.2. Tercero interesado.
Mediante memorial de fs. 138 a 143, el tercero interesado propugnó íntegramente la Resolución Administrativa AN/GRPT/FAV/RESADM/23/2023, de 6 de enero de 2023, solicitando declarar improbada la demanda contenciosa administrativa interpuesta; manteniendo firme y subsistente la Resolución AGIT -R 0899/2023 de 25 de julio.
CONSIDERANDO III:
III.1.- Naturaleza del proceso contencioso administrativo.
Antecedentes administrativos y procesales.
Por memorial de fojas 147 a 152 la empresa demandante presentó réplica y por memorial de fojas 156 a 157, la Autoridad General de Impugnación Tributaria (AGIT) ejerció el derecho a la dúplica; en consecuencia, no existiendo nada más que tramitar, se decretó “Autos para Sentencia”.
El procedimiento contencioso administrativo, constituye una garantía formal que beneficia al sujeto administrado en el ejercicio del poder público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.
En este marco legal, el artículo 778 del Código de Procedimiento Civil, establece: "El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado".
Así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, en relación con el núm. 2 del art. 2 y con el art. 4 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda para la resolución de la controversia, por la naturaleza del procedimiento contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por la demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde a este Supremo Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la Autoridad General de Impugnación Tributaria.
En el desarrollo del proceso en sede administrativa, se cumplieron las siguientes fases, hasta su agotamiento, de cuya revisión se evidencia:
III.2. El 26 de marzo de 2022, la oficina de Despachos Oficiales de la Aduana Nacional, validó la Declaración de Mercancías de Importación (DIM) DI-2022-542-2096607, bajo la modalidad de despacho general, en favor de la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE).
III.3. El 5 de mayo de 2022, el sujeto pasivo mediante Nota ENDE-UADM-5/7-22 solicitó el cambio de estado de 23 DIM, declaradas en abandono, entre ellas la DIM 2022-542-2096607 de 26 de marzo de 2022, en la misma fecha, la Administración Aduanera emitió la Nota AN/GRPT/FAV/N/62/2022, señalando que el cambio de estado no correspondía, en aplicación de lo dispuesto en los arts. 150 de la Resolución de Directorio (RD) N° 01-015-21 y 65 del RD N° 01-012-21.
III.4. El 1 de junio de 2022, la Administración Aduana Frontera Avaroa, notificó al representante del sujeto pasivo con la Resolución Administrativa AN/GRPT/FAV/RESADM/61/2022 de 30 de mayo de 2022, que declaró en abandono tácito o de hecho la mercancía descrita en la DIM DI-2022-542-2096607, disponiendo que en el plazo de veinte (20) días realice el retiro de las mercancías previo pago de la multa del tres por ciento (3%) del valor CIF de la DIM, caso contrario serian declaradas en abandono definitivo.
III.5. El 23 de septiembre de 2022, la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria (ARIT) Chuquisaca emitió la Resolución ARIT-CHQ/RA 0073/2022, que anuló la Resolución Administrativa AN/GRPT/FAV/RESADM/61/2022, a objeto que la Administración Aduanera, emita una nueva resolución de manera fundamentada, motivada y congruente, en la que sustente la declaratoria en abandono tácito, que fue declarada firme mediante Auto de Declaratoria de Firmeza, de 19 de octubre de 2022.
III.6. El 13 de diciembre de 2022, la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), solicitó a la Administración Aduanera el levantamiento de declaratoria de abandono de la DIM en cumplimiento a la resolución pronunciada en Alzada.
III.7. El 18 de enero de 2023, la Administración Aduanera notificó en secretaria al representante del sujeto pasivo con la Resolución Administrativa AN/GRPT/FAV/RESADM/23/2023, de 6 de enero de 2023, que declaró en abandono tácito o de hecho de la mercancía descrita en la DIM DI-2022-542-2096607, disponiendo que en el plazo de veinte (20) días hábiles realice el retiro de las mercancías previo pago de la multa del tres por ciento (3%) del valor CIF de la DIM, caso contrario serían declaradas en abandono definitivo.
III.8. Contra la referida resolución, el representante de Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), interpuso recurso de alzada, que fue resuelta por la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria Chuquisaca, a través de la Resolución ARIT-CHQ/RA 0074/2023 de 4 de mayo, que CONFIRMÓ la resolución impugnada.
III.9. Contra la resolución de alzada, la entidad demandante interpuso recurso jerárquico; que fue resuelto por la Autoridad General de Impugnación Tributaria a través de la Resolución AGIT -RJ 0899/2023 de 25 de julio, que CONFIRMÓ la resolución impugnada.
III.10. En conocimiento de la referida resolución, la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), formuló la demanda contenciosa administrativa, que se pasa a resolver:
III.2. De la problemática planteada.
Expuestos los antecedentes administrativos e ingresando a efectuar el control de legalidad sobre la aplicación de la ley, se establece que, el motivo de la litis dentro del presente proceso, tiene relación con las supuestas vulneraciones que se hubieran producido por la autoridad jerárquica al emitir la resolución ahora impugnada y determinar que correspondía el abandono tácito la mercancía de la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), que a criterio de la empresa demandante, no corresponde la declaración en abandono, porque la mercancía se encuentra dentro del régimen especial de depósito transitorio, que tiene un tratamiento diferente.
CONSIDERANDO IV:
IV.1. Fundamentos de la decisión.
Considerando, que los argumentos de la demanda son similares y conexos entre sí, cuyo elemento principal es determinar si corresponde o no declarar en abandono la mercancía importada por la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), se pasará a resolver de forma conjunta, sin que esto signifique vulneración al debido proceso o falta de fundamentación.
En principio debemos referirnos que el art. 155 del Reglamento Ley General de Aduanas, que establece: “Las administraciones aduaneras de destino podrán autorizar a personas jurídicas el almacenamiento de mercancías en depósitos transitorios, previa constitución de garantía a favor de la Aduana Nacional, por el pago de los tributos aduaneros suspendidos. La respectiva solicitud deberá ser presentada ante la administración aduanera de destino con una antelación no menor a veinticuatro (24) horas antes de la llegada de la mercancía.
En el Parte de Recepción de la mercancía se hará constar el traslado de la mercancía a depósito transitorio. En este caso, la administración aduanera, según corresponda, no se hará responsable por la custodia de la mercancía.
Las mercancías almacenadas en depósitos transitorios, excepto los productos alimenticios perecederos y el Diésel Oíl importado por Y.P.F.B., no podrán ser objeto de libre disposición, transformación y movilización, hasta el momento que se sometan al régimen de importación para el consumo o reembarque al extranjero, con el cumplimiento de las formalidades aduaneras establecidas por Ley.
En el caso de Empresa Pública Nacional Estratégica, la Aduana Nacional autorizará la constitución de depósito transitorio en el lugar que señale dicha empresa, para el almacenamiento de maquinaria y equipo o unidad funcional que podrá internarse en embarques parciales, bajo garantía prendaria sobre la misma mercancía, conforme al Artículo 151 de la Ley Nº 1990. Durante éste plazo se podrá realizar la instalación de la maquinaria o unidad funcional y, en su caso, el reembarque para sustitución. La importación para el consumo deberá realizarse bajo la modalidad de despacho general.” (Las negrillas fueron añadidas)
En ese contexto, conforme la norma descrita, mediante Nota AN-USO GC N° 034/2020 de 9 de enero, la Aduana Nacional clasificó los componentes a ser importados para el Proyecto Planta Piloto Geotérmica Laguna Colorada, como Unidad Funcional en la sub partida arancelaria 8406,8100.00, aspecto que evidencia el cumplimiento de la norma descrita; toda vez que, mediante Resolución Administrativa AN-GRPGR-APAPF-RESADM-2-2020 de 13 de mayo, se habilitó a la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), como operador de depósito transitorio por 730 días, más un tercio, previa constitución de garantía sobre la misma mercancía; en ese sentido, las mercancías ingresaban por la Administración de Frontera Hito Cajones como unidad funcional y una vez realizadas las operaciones de cierre de tránsito aduanero, fueron trasladadas al depósito transitorio (Laguna Colorada), lugar donde se realizó el montaje e instalación de los equipos de la Planta Geotérmica, conforme evidencia el muestrario fotográfico; por consiguiente, se verificó que la mercancía que ingresó para dicha instalación, no se encuentra abandonada, sino en uso, en mérito al destino para el que fue adquirido.
Otro aspecto que debe considerarse es el incumplimiento de parte de la Administración Aduanera de lo previsto por el art. 153 de la Ley General de Aduanas que señala: "El abandono tácito o de hecho de las mercancías, operará de pleno derecho cuando se configure cualquiera de las siguientes causales:
a) Cuando no se presente la declaración de Mercancías para acogerse a un régimen aduanero dentro el plazo de depósito, según la modalidad que corresponda;
b) Cuando habiéndose presentado y aceptado la Declaración de Mercancías, no se retira la mercancía almacenada en los plazos establecidos en la Ley y su Reglamento, después de haberse concedido el levante de mercancías; (…)”. En caso de incurrir en una de estas causales, la Administración Aduanera al día siguiente hábil, deberá emitir la Resolución que declare el abandono, debiendo notificarse con dicho acto de forma personal al propietario o consignatario, dentro de un plazo de cinco (5) días hábiles administrativos; en caso de desconocerse el domicilio, la Administración Aduanera procederá a la notificación por edicto. (Las negrillas fueron añadidas)
En el caso, de la revisión de los antecedentes administrativos se constató que la declaración de importación de mercancía DIM DI-2022-542-2096607, fue aceptada en fecha 26 de marzo de 2022 y la resolución que declaró en abandono tácito la mercancía descrita fue emitida el de 30 de mayo de 2022; es decir, después de más de un mes de la declaración de dicha mercancía.
Por otro lado, es evidente que la Administración Aduanera a través de la Resolución Administrativa AN/GRPT/FAV/RESADM/61/2022 de 30 de mayo, que declaró en abandono tácito la mercancía descrita en la declaración de importación de mercancía DIM DI-2022-542-2096607 de 26 de marzo, no consideró que el despacho aduanero bajo la modalidad de despacho general, debió realizarse dentro el plazo de 180 días calendario, computados a partir del último medio de trasporte, que de acuerdo a los datos del proceso fue el 21 de diciembre de 2021; sin embargo, la resolución administrativa citada que declaró en abandono tácito la mercancía, fue emitida antes del vencimiento de los 180 días, aspecto que vulnera el principio del debido proceso.
Ahora bien, otro de los argumentos de la demanda, se sustenta en la falta de aplicación del art. 275 del Reglamento de la Ley General de Aduana que indica: “I) El abandono tácito o de hecho de las mercancías se producirá por las causas previstas en el Artículo 153 de la Ley N° 1990, a favor del Estado, debiendo notificarse al consignatario o propietario. Las mercancías introducidas en depósitos aduaneros autorizados, caerán en abandono al vencimiento del término admitido para el almacenamiento. No habrá abandono tácito o de hecho en depósito transitorio, debiendo en este caso ejecutarse la fianza constituida, a efectos del pago de tributos, sin perjuicio de la aplicación de las acciones que correspondan (…)”. (Negrillas añadidas)
Disposición que al encontrarse dentro el contenido del parágrafo I del referido artículo, es aplicable a las mercancías que todavía no tienen la aprobación de la Aduana Nacional, aspecto por el cual no es aplicable a la mercancía con autorización de levante como acontece en el presente caso.
Señalar también, que la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), conforme prevé el art. 151 de la Ley General de Aduanas, otorgó en garantía prendaria la mercancía instalada en el Proyecto Planta Piloto Geotérmica Laguna Colorada; sin embargo, habiéndose verificado que la nombrada empresa cuenta con la autorización de exoneración de tributos aduaneros dispuesta por el Ministerio de Economía y finanzas Públicas, mediante Resolución Nº MEFP/VPT/DGAAA/UAD 202254, la Administración Aduanera, debió continuar los trámites administrativos correspondientes hasta la nacionalización de la mercancía ingresada y no así declarar el abandono tácito; máxime, si se constató que la Planta Geotérmica se encuentra emplazada en el lugar autorizado por la Aduana Nacional, que no puede ser retirada al constituir un régimen especial de depositó transitorio, cuyo procedimiento es diferente a las demás modalidades de depósito, conforme prevé el art. 155 del Reglamento a la Ley General de Aduanas; más aún, si consideramos que esa maquinaria forma parte de una Empresa Pública del Estado, cuya Ley de Empresa Pública de 26 de diciembre de 2013, tiene por objeto establecer el régimen de las empresas públicas del nivel central del Estado, que contribuyan al desarrollo económico y social del país, transformando la matriz productiva y fortaleciendo la independencia y soberanía económica del Estado Plurinacional de Bolivia, en beneficio de todo el pueblo boliviano.
Por consiguiente, por su naturaleza la exención tributaria concedida en favor de la empresa demandante, se sobrepone a la sanción administrativa impuesta por la Administración Aduanera, que no puede prevalecer frente a una cuestión de mayor relevancia para el Estado como es la instalación de una planta geotérmica (empresa pública del Estado).
Asimismo, debe considerarse que las mercancías ingresadas, por la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), eran descargadas en el lugar autorizado por la Aduana Nacional, donde se instaló la planta geotérmica, que no puede ser retirada como sucede el retiro físico de un recinto aduanero de una Administración de Aduana Interior, donde las mercancías que no son retiradas físicamente caen en abandono, aspecto que no se aplica en el régimen especial de depósito transitorio.
Por otro lado, se debe tomar en cuenta que la Administración Aduanera otorgó a la Empresa Nacional de Electricidad, el depósito transitorio que implica el reconocimiento de todos los derechos y obligaciones que la ley determina; así también lo previsto por el art. 155 del Reglamento a la Ley General de Aduanas que en su cuarto párrafo dispone: “En el caso de Empresa Pública Nacional Estratégica, la Aduana Nacional autorizará la constitución de depósito transitorio en el lugar que señale dicha empresa, para el almacenamiento de maquinaria y equipo o unidad funcional que podrá internarse en embarques parciales, bajo garantía prendaria sobre la misma mercancía, conforme al Artículo 151 de la Ley Nº 1990. Durante este plazo se podrá realizar la instalación de la maquinaria o unidad funcional y, en su caso, el reembarque para sustitución. La importación para el consumo deberá realizarse bajo la modalidad de despacho general.” (Las negrillas son incorporadas).
La normativa referida, es aplicable a la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), porque está constituida como una Empresa Nacional Estratégica conforme determina el Decreto Supremo 29644 de 16 de julio de 2008, ejerciendo el derecho otorgado por la citada norma, la empresa demandante fijó como depósito transitorio el mismo lugar donde se instaló el “Proyecto Construcción Planta Piloto Geotérmica Laguna Colorada”, aspecto que no genera afectación alguna a ninguna de las partes; y por el contrario, este extremo está expresamente dentro de la permisión legal.
Asimismo, debe considerarse que, el referido artículo 155 del Reglamento a la Ley General de Aduanas, permite a la Empresa Nacional Estratégica realizar la instalación de la unidad funcional, calificación que fue otorgada por la Aduana Nacional en la Nota AN-USO-GC N° 034/2020 de 9 de enero de fs. 20 de los antecedentes administrativos; por ello, el administrado realizó la instalación del “Proyecto Construcción Planta Piloto Geotérmica Laguna Colorada”.
En ese contexto, el análisis de la Resolución Jerárquica AGIT-0899/2023 de 25 de julio, se efectuó la exposición de la normativa que sustenta el abandono tácito o de hecho declarado por la Aduana Nacional, exponiendo que el abandono realizado por el demandante, se produjo dentro el parámetro de lo previsto en el artículo 275 parágrafo II del Reglamento a la Ley General de Aduanas, que dispone que las mercancías sometidas a despacho aduanero y que cuenten con levante autorizado, caerán en abandono cuando no sean retiradas al vencimiento del plazo legalmente previsto, extremo que también ha sido expuesto al momento de contestar la demanda, refiriendo que en aplicación del principio de verdad material, no se realizó el retiro físico de la mercancía del depósito transitorio.
Ahora, si bien la normativa descrita por la Autoridad General de Impugnación Tributaria es acertada; sin embargo, no consideró que, no se puede realizar una aplicación efectiva de ésta, porque el lugar de depósito también es el lugar donde se está ejecutando el “Proyecto Construcción Planta Piloto Geotérmica Laguna Colorada”; por consiguiente, no es posible que, por recaer la mercancía en abandono tácito o de hecho, se desmonte todo un proyecto, sólo por el hecho de cumplir un requisito formal; aspecto evidenciado a través de los muestrarios fotográficos de fs. 31 a 32 de los antecedentes administrativos, que no observados ni refutados en su momento, que acreditan que la planta donde funciona el proyecto, es una estructura de gran magnitud en la que se encuentra las tuberías de vapor de uso industrial contenidas en la declaración de Mercancías de Importación DI-2022-542-2096607 de fs. 13 a 14 de los antecedentes administrativos, que son parte de la unidad funcional conforme a la nota AN-USO GC N° 034/2020 de 9 de enero de fs. 20 a 22.
A los efectos desarrollados precedentemente se debe tomar en cuenta lo previsto en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0083/2018-S3 de 26 de marzo, que determinó: “Sobre la justicia material frente a la formal, en la SC 2769/2010-R de 10 de diciembre, se sostuvo lo siguiente: “El principio de prevalencia de las normas sustanciales implica un verdadero cambio de paradigma con el derecho constitucional y ordinario anterior, antes se consideraba el procedimiento como un fin en sí mismo, desvinculado de su nexo con las normas sustanciales, en cambio, en el nuevo derecho constitucional, las garantías del derecho procesal se vinculan imprescindiblemente a la efectividad del derecho sustancial, puesto que no se trata de agotar ritualismos vacíos de contenido o de realizar las normas de derecho sustancial de cualquier manera.
Lo que persigue el principio de prevalencia del derecho sustancial es el reconocimiento de que las finalidades superiores de la justicia no puedan resultar sacrificadas por razones consistentes en el culto ciego a reglas procesales o a consideraciones de forma, que no son estrictamente indispensables para resolver el fondo de los casos que se somete a la competencia del juez' (BERNAL PULIDO Carlos, El Derecho de los derechos, Universidad Externado de Colombia, pág. 376).”
En ese entendido, resulta aplicable ésta jurisprudencia constitucional vinculante, porque la normativa aduanera determina que, autorizado el levante de la mercancía, ésta debe ser retirada del depósito aduanero dentro del plazo legal; empero en el caso de autos, dicha normativa se convierte en una extrema formalidad que afecta el derecho sustancial de la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE); por cuanto, resulta evidente que la Aduana Nacional autorizó un depósito transitorio en el mismo lugar donde se realiza el Proyecto Construcción Planta Geotérmica Laguna Colorada y que las mercancías ingresadas son para su funcionamiento; aspecto que, imposibilita se ejecute el levante de la mercancía importada, porque conllevaría una afectación significativa de costo y de funcionamiento del proyecto, sólo para efectuar el cumplimiento formal de la norma, que en los hechos no afecta ni restringe las facultades o atribuciones de la Aduana Nacional, entendiendo que el procedimiento de importación se encuentra concluido y no existe mercancía que este bajo el control de la entidad aduanera.
Lo expuesto precedentemente, no fue considerado por la Autoridad General de impugnación Tributaria (AGIT), pues se limitó, a realizar la exposición de las normas y el incumplimiento causado, pero sin considerar la relevancia de su aplicación al caso en específico; tampoco, efectúo un sustento respecto de las afectaciones o agravios que el administrado causó por el supuesto incumplimiento del levante de las mercancías, aspectos que no pueden ser considerados sólo como el ritualismo legal del cumplimiento de esas formalidades, sin considerar la aplicación de la justicia en cuanto a los hechos que se analizan y sopesar si la aplicación normativa genera una mayor afectación a la Empresa Nacional Estratégica, ocasionando de manera indirecta una repercusión económica al Estado, sólo para el cumplimiento del procedimiento administrativo aduanero, que en el caso no genera mayor afectación o perjuicio.
Asimismo, es necesario considerar que el abandono de hecho o tácito está definido en el anexo del Reglamento a la Ley General de Aduanas como, “…el acto mediante el cual la administración aduanera declara abandonada en favor del estado las mercancías que permanezcan en almacenamiento bajo el control de la aduana fuera de los plazos establecidos por la ley y su reglamento”, entendiendo que, el abandono de hecho o tácito es la sanción que se impone al importador que deja la mercancía en control de la aduana, evitando de esta manera que la aduana tenga una obligación de cuidado de la mercancía dentro de sus almacenes; aspecto que, en el caso no acontece, porque el depósito aduanero autorizado estaba bajo el cuidado de la misma Empresa Pública importadora y desde el momento de que se autorizó el levante, la aduana no realizó ni ejerció acciones de control o de alguna atribución; aspecto que denota, la afectación a una empresa del Estado, sólo por el hecho del cumplimiento de una norma, que materialmente no es posible o que como se dijo ocasionaría daño económico al Estado.
Conforme lo expuesto, es necesario puntualizar los alcances del parágrafo II del art. 115 de la CPE que establece: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones.”
Por ello es que, en aplicación de lo establecido en la norma constitucional citada, el Estado debe garantizar el debido proceso, es decir, toda entidad que actué en representación del Estado, sea administrativa o judicial, tiene que cuidar que el desarrollo de sus actuaciones se enmarquen dentro el debido proceso, además entre otros aspectos, es imperativo asegurar que toda actuación se encuentre dentro el principio de legalidad y garantizando el derecho a la defensa.
IV.2. Conclusiones
En tal mérito, se concluye que la Administración General de Impugnación Tributaria, conforme se desarrolló precedentemente, realizó una errónea interpretación y aplicación de la normativa tributaria, al confirmar la resolución de recurso de alzada; porque no consideró el impedimento y afectación que causaría el levantamiento de la mercancía importada y que es parte del “Proyecto Construcción Planta Piloto Geotérmica Laguna Colorada” y que en su caso podría generar un perjuicio a los intereses del Estado.
Por lo que, de acuerdo con la argumentación desarrollada y los fundamentos expuestos, sobre la base de la normativa que rige la materia, así como de las propias expresiones y afirmaciones invocadas por la empresa demandante, se determina que las infracciones acusadas, son ciertas.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en el ejercicio de la atribución conferida en el art. 2 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 y en virtud a la jurisdicción que por ella ejerce, falla en única instancia declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 54 a 64, interpuesta por la Empresa Nacional de Electricidad, contra la Autoridad General de Impugnación Tributaria; en consecuencia, se REVOCA la Resolución Jerárquica AGIT-RJ 0899/2023 de 25 de julio, debiendo la Administración Aduanera continuar hasta su conclusión con los trámites de nacionalización de la mercancía ingresada por la empresa demandante, aplicando la exención tributaria.
Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal, sea con nota de atención.
Regístrese, notifíquese y cúmplase.