SE/0026/2023

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

SENTENCIA Nº 26

Sucre, 10 de febrero de 2023

Expediente : 109/2021 - CA

Demandante : Gearlene Ninotschka de la Barca Quintanilla

Demandado : Caja Nacional de Salud

Tipo de Proceso : Contencioso Administrativo

Resolución impugnada : Resolución de Recurso Jerárquico N° 9/2021

de 15 de marzo

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

Emitida dentro del proceso contencioso administrativo seguido a demanda de Gearlene Ninotschka de la Barca Quintanilla contra la Caja Nacional de Salud (CNS).

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 322 a 341, interpuesta por Gearlene Ninotschka Calderón de la Barca Quintanilla, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico N° 9 de 15 de marzo de 2021, emitida por la Gerencia Nacional de la CNS, la contestación de fs. 399 a 403; la réplica de fs. 489 a 495; el Decreto de Autos para Sentencia de fs. 499; los antecedentes del proceso en sede administrativa; y todo lo que fue pertinente analizar:

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO

Contenido de la demanda

Luego de efectuar una relación los de antecedentes en sede administrativa, la demandante fundamentó su demanda en los siguientes aspectos:

1. Afectación del debido proceso legal en su elemento juez natural.

Luego de una amplia cita de consideraciones legales, doctrinales y jurisprudenciales sobre el juez natural, alegó que, en el proceso administrativo interno seguido por la CNS en su contra, se vulneró el derecho y garantía del juez natural competente, independiente e imparcial, por lo siguiente: a) La autoridad sumariante que suscribió la Resolución Sumarial Final N° 006/2017 de 22 de marzo, fue la Dra. Marisol García, quien fue designada por Resolución Administrativa Cite N° 012 de 6 de marzo de 2017; es decir, fue nombrada con posterioridad a la emisión del Auto inicial de proceso administrativo ASOFNAL 002/2017, de 24 de enero; lo que significa que emitió la Referida Resolución, sin tener competencia para ello, en el entendido que la designación de dicha funcionaria, fue realizada “contrario sensu” a lo establecido por el art. 12 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, Decreto Supremo (DS) N° 23318-A, modificado por el DS N° 26237 de 29 de junio de 2001. b) La Resolución Sumarial Final N° 006/2017, fue emitida sin competencia que emane de la Ley; toda vez que “dicha autoridad Sumariante”, fue designada el 6 de marzo de 2017, con posterioridad a la emisión del Auto inicial de proceso administrativo ASOFNAL 002/2017, contrariamente a lo establecido por el art. 12 del DS N° 23318-A, que establece que la Autoridad sumariante, debe ser designada por el máximo ejecutivo en la primera semana hábil del año.

Sobre el primer extremo, alegó que, la MAE de la CNS, efectuó una errónea interpretación de la Ley; toda vez que, los procesos administrativos tienen “matices con relación a materia penal”, principalmente referidos a los principios que rigen la tramitación y sustanciación de un proceso penal y administrativo disciplinario, como son los de inmediación y concentración; lo que implica que no se puede cambiar a la autoridad sumariante a capricho de la MAE y cualquier cambio, debe realizarse de acuerdo a lo estipulado por la norma; es decir, en la primera semana hábil del año; aspecto establecido incluso en el art. 5 del Reglamento de Procesos de la CNS; de ahí que, al haber sido designada, dos meses después de lo señalado por el Reglamento de la CNS, los actos administrativos emitidos por dicha autoridad, son nulos de pleno derecho, por carecer de competencia.

Por otro lado, alegó que no fue notificada con la designación de la Autoridad sumariante; aspecto que, también implica una lesión al derecho a la defensa y al debido proceso en su elemento juez natural y fueron reclamados en forma oportuna, cumpliendo con la previsión del art. 35-II de la Ley N° 2341.

2. Afectación del debido proceso sustantivo por motivación arbitraria, insuficiente e incongruencia interna o externa.

Citando jurisprudencia relativa al principio de razonabilidad de la resoluciones judiciales, alegó que en el caso, la Resolución de Recurso Jerárquico N° 9/2021 de 15 de marzo, señaló de forma arbitraria que se habría aplicado debidamente la Ley al caso concreto; sin embargo, no mencionó el supuesto hecho ilícito de la conducta de los procesados y el vínculo con el elemento de tipicidad y antijuricidad, para luego determinar si la sanción de la conducta fue por acción u omisión y si esta era ilícita, típica y antijurídica o que fuera culposa o dolosa; razones por las que, correspondía a la Autoridad sumariante, primeramente, determinar tales exigencias que conforman el derecho administrativo sancionador.

En el Auto inicial de proceso administrativo ASOFNAL 002/2017 de 24 de enero de 2017, se aplicó indebidamente la normativa jurídica contenida en el art. 14 de la Ley N° 1178, art. 61 inc. b) del punto ix) del Reglamento Específico del Sistema de Contrataciones de Bienes y Servicios de la CNS; asimismo, normativa que no correspondía al cargo, funciones y atribuciones ejercidos por su persona (Jefe del Departamento Nacional de Compra de Bienes y Servicios), de igual modo en la Resolución de Recurso Jerárquico N° 9/2021, incurriendo en errónea interpretación de la Ley y consiguientemente, en motivación arbitraria e incumplimiento del presupuesto esencial de la motivación enmarcada en el debido proceso, descrito por la SCP 0683/2013, lo razonado como requisito indispensable de lo razonable, infringiendo el principio de legalidad y su incidencia en la potestad administrativa sancionatoria y el principio de taxatividad, como elemento esencial del principio de legalidad en el ámbito de la potestad administrativa sancionadora.

En cuanto al registro de los contratos ante instancia gubernamentales, materialmente no estaba entre sus funciones específicas, sino que, era tarea de los analistas.

3. Afectación del principio de legalidad, de certeza, de la prescripción de los actos administrativos y de la verdad material.

Señaló que, durante la sustanciación de proceso administrativo interno, oportunamente, invocó la prescripción administrativa, dado que, el referido proceso se sustanció de forma posterior a los dos años de realizado el presunto acto administrativo que se acusa de irregular, de modo tal que se infringió lo establecido en el DS N° 26237 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante DS N° 23318-A, modificado por los DDSS N° 26237 y 29820, que establece la prescripción en dos años de cometida la contravención.

Sin embargo, la Resolución impugnada, o identificó de manera precisa de la fecha de la presunta comisión del acto, vulnerando con ello, el debido proceso, el principio de legalidad y de certeza; resultando evidente, la falta de una correcta valoración de la situación, pues no se logró identificar con precisión y exactitud la fecha del presunto acto ilícito; es decir, en que momento o fecha se hubiera cometido la presunta falta de control; además de, la asociación entre la presunta falta de control y la vulneración de los arts. 14 y 15 del Código de Ética.

4. Afectación del debido proceso por omisión de valoración de la prueba.

Alegó que durante la sustanciación del proceso administrativo interno, reclamó la valoración parcial de la prueba de descargo, refiriendo al respecto la Resolución impugnada, en el punto 4, que a fs. 56 a 62, cursan instrucciones al personal para el cumplimiento de registro de contratos ante la Contraloría y el SICORES y que la misma no se encuentra dentro de las funciones del Departamento Nacional de Compras de Bienes y Servicios, cuya documental no fue valorada conforme a las reglas de valoración probatoria.

Por otro lado, citó como prueba no valorada en instancia jerárquica, el Cite N° 022/2015 de 30 de marzo y Cite N° 0223/2015 de 30 de marzo, consistentes en instrucciones sobre control de operaciones, que no eran específicas para la Jefatura donde cumplía sus funciones y no le obligaba a cumplirlas porque no se encontraba dentro de sus funciones de control sobre registro de contratos ante la Contraloría y el SICOES.

Asimismo, el Cite N° 043/2015 de 11 de mayo, referente a la instrucción de los analistas, que no eran de su función y atribución realizar el control y seguimiento de acuerdo a la normativa vigente; aspecto que demuestra que no incumplió ninguna instrucción, porque esta estaba destinada a los Analistas.

5. Falta de Fundamentación y Congruencia en la Resolución de recurso de revocatoria y Resolución Jerárquica.

Refirió que la Resolución Jerárquica, sin describir ni señalar, cómo, cuándo ni de que forma, determinó que se hubiera transgredido y/o infringido los arts. 14 de la Ley N° 1178, 61 inc. b) del Reglamento Interno de Trabajo, 14 y 15 del Código de Ética de la CNS, sin basarse en hechos objetivos ni contar con sustento fáctico y jurídico; aspecto que, vulnera el principio de certeza jurídica y pro actione, resultando ser discrecional a la voluntad de la autoridad sumariante; puntos que, debieron ser resueltos por la autoridad sumariante; sin embargo, se limitó a señalar que no advertía contradicción, pues presuntamente se identificaría de forma clara, la supuesta existencia de responsabilidad administrativa por falta de control y supervisión del registro de procesos de contratos;

Otro aspecto que no consideró la Resolución jerárquica, es que, al existir un RPA encargado de llevar adelante los procesos mediante modalidad ANPE, es quien designa mediante hoja de ruta al Analista de compras a hacerse cargo de conducir el proceso de comprar; por lo tanto, dicho proceso no lo hace la Jefatura de Departamento; de ahí que, cualquier contrato no inscrito en el SICOES, como consecuencia conlleva responsabilidad por la omisión de funciones de forma específica e identificable, del analista de compras que fue designado por el RPA, mismo que no fue identificado en el proceso, quedando en la impunidad, bajo los razonamientos forzados y arbitrarios de la autoridad sumariante; aspecto que, demostraría la aplicación indebida de la Ley.

Del mismo modo, señaló que se actuó contrariamente a la normativa jurídica, sin considerar que el punto 3 del Manual de Operaciones del SICOES, que establece que el contenido, veracidad y oportunidad de la información y los documentos registrados en el SICOS, son de responsabilidad del RPA y del funcionario que se consigne como responsable del envío de la información; asimismo, el punto 6 del referido Manual, establece que los usuarios de Registro deberán efectuar la publicación de la información en el SICOES en los plazos establecidos; lo que demuestra que la función de inscripción y registro de contratos recae en cada analista de compra y se encuentra bajo supervisión del RPA.

Petitorio

Solicitó que se declare probada la demanda en todas sus partes y se revoque la Resolución de Recurso Jerárquico N° 9/2021 de 15 de marzo y se disponga la inexistencia de responsabilidad administrativa por la función pública; ordenándose el levantamiento del registro ante la Contraloría General del Estado, y el levantamiento del registro en su file personal y/o en su defecto, en resguardo del derecho y garantía del juez natural, se anule todo el proceso administrativo interno, por haber sido desarrollado sin competencia.

II. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

Mediante memorial de fs. 399 a 403, la CNS contestó negativamente la demanda, señalando lo siguiente: