Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
SENTENCIA N° 32
Sucre, 20 de marzo de 2020
Expediente : 118/2018-CA
Demandante : Terapeútica Boliviana SA TERBOL SA
Demandado : Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
Tipo de Proceso : Contencioso Administrativo.
Resolución Impugnada : Resolución Ministerial N° 095/2018 de 19 de enero.
Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez
Emitida dentro del proceso contencioso administrativo, seguido por Terapeutica Boliviana SA - TERBOL SA, representada por Carla Patricia Rivera Mahey, contra el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, representada por Héctor Andrés Hinojosa Rodríguez, impugnando la Resolución Ministerial N° 095/18 de 19 de enero.
VISTOS.
La demanda contenciosa administrativa de fs. 158 a 176; la contestación a la demanda de fs. 354 a 359; la contestación de los terceros interesados de fs. 407 a 410; no cursa réplica ni dúplica; el decreto de Autos de fs. 519, los antecedentes del proceso y de la emisión de la resolución impugnada.
I. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA Y CONTESTACIÓN
1.- Demanda, petitorio y admisión.
Luego de una relación de antecedentes y de hechos señala:
a.- Violación del art. 15-II de la Constitución Política del Estado (CPE) - Derecho al debido proceso; y arts. 28 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA), 29-d); y 31-I-b) y II del Decreto Supremo (DS) N° 27113, por evidente falta de motivación y fundamentación de la Resolución Ministerial N° 095/18.
La Resolución Ministerial (RM), judicializada adolece de fundamentación y motivación, porque sólo describe el desarrollo del proceso administrativo y transcribe normas constitucionales; ordinarias, así como jurisprudencia constitucional general, sin crear el nexo causal entre las disposiciones jurídicas o jurisprudenciales, con los hechos acaecidos dentro de la presente causa. Omite la consideración de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales (SCP) Nos. 1346/2012 de 19 de septiembre de 2012; 0311/2013-L de 13 de mayo de 2013 y la 1088/2015-S1de 5 de noviembre de 2013, referentes a la extinción de la relación laboral por motivos de fuerza mayor por causas ajenas al empleador, diferente a las inscritas en el art. 16 de la LGT., no obstante, de haber sido citadas e invocadas expresamente en los recursos respectivos.
Otra de las inconsistencias, versa en la incoherencia de reconocer que la Resolución Administrativa 24/16 que otorga el fuero sindical a los ex trabajadores reincorporados cuando tal determinación fue revocada por la misma cartera ministerial, mediante la Resolución Administrativa N° 40/2016; no obstante, mantiene a los que les correspondería un supuesto fuero sindical, lo cual resulta un fundamento sumamente incoherente y contradictorio, así como contrario al marco razonable de ponderación de la valoración probatoria. Tampoco se valoraron las pruebas aportadas que justificaban el motivo de fuerza mayor, en la culminación de la relación laboral, que no fue considerado por el Ministro de Trabajo, al momento de emitir la determinación ahora cuestionada. Para el caso, el cierre de su planta en el Barrio Hamacas en cuyas instalaciones los ex trabajadores desarrollaban sus actividades, este hecho, se encuentra totalmente demostrado por la abundante documentación que al respecto se presentó, razón por la cual no podían darse curso legal a la incorporación.
Por tal razón la Resolución Ministerial requería para su validez la motivación y fundamentación adecuada conforme determina los arts. 28 de la Ley N° 2341 y 29-I-d) y 31-I-b) y II del DS N° 27113.
Igualmente, se refirió a la aplicación las SCP Nos. 1346/2012 de 19 de septiembre de 2012; 0311/2013-L de 13 de mayo de 2013 y la 1088/2015-S1 de 5 de noviembre de 2013; así como la inexistencia de fuero sindical de los citados ex trabajadores, siendo que la Resolución Administrativa 24/16 que les confería el fuero sindical, fue revocada por la misma cartera ministerial mediante la Resolución Administrativa N° 40/2016; en tal sentido, era responsabilidad de dicha autoridad ministerial la pertinencia o no en la aplicación de las normas de inamovilidad laboral por fuero sindical, el no hacerlo y simplemente ignorar estos presupuestos provocó la vulneración al derecho al debido proceso en su vertiente de la debida fundamentación y motivación de las decisiones emitidas por las autoridades administrativas o judiciales, en relación al art. 36-II de la Ley N° 2341 y vulnerando de igual modo el art. 115-II de la CPE.
b.- Violación de los arts. 10-I y III del DS 28699; art. 203 de la CPE; art. 15 del Cód. Proc. Const., y art. 8 de la Ley del Tribunal Constitucional al haber existido un motivo de fuerza mayor, ajeno al empleador que hacía inviable la reincorporación de los ex trabajadores.
La autoridad recurrida tenía la obligación de constatar la existencia de un despido "injustificado", conforme dispone el art. 10-III del DS N° 28699; no obstante, no cumplió tal deber, limitándose a mantener una conminatoria general sin especificación del cierre de la Planta Hamacas, en cuanto existía una orden expresa por parte del Municipio de Santa Cruz, que dispuso el cierre de la referida planta, debido al crecimiento urbano del barrio Hamacas, lo cual tuvo su efecto directo en su Empresa con el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Santa Cruz y en base al art. 16 del DS N° 26736 (Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero), disposición que culminó con la orden de reubicación de sus instalaciones para continuar con el desarrollo de la actividad industrial de su empresa, materializándose mediante disposición expresa de reubicación del Departamento de Evaluación Ambiental de la Dirección de Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Santa Cruz de la Sierra, vertido en la Resolución Administrativa RAI N° 035/2011 de 8 de abril de 2011. Traslado que no se materializó, por una serie de requisitos, que determinó además, la reestructuración no sólo del aspecto técnico, productivo y de infraestructura; sino también, en el rubro organizacional y operativo de recursos humanos de la empresa en todo su contexto; pues, el cierre de su planta programada en el lapso de 3 años, tuvo sus efectos como la resolución de la relación contractual con varios de sus trabajadores, al generarse como efecto del cierre, no sólo la paralización de producción en dicha planta; sino también, la supresión de varios cargos. Dándose un motivo de fuerza mayor emergente de la determinación de la autoridad competente en el rubro medio ambiental. Además, que el art. 16 de la LGT no considera como causal de despido el cierre de Unidad Productiva, por lo que el orden de cierre de su planta forma un notorio motivo de fuerza mayor o caso fortuito, no habiendo otra alternativa que la culminación de la relación laboral y supresión de cargos, siendo una causa verídica y justificada, citando y transcribiendo a continuación, diferentes Sentencias Constitucionales sobre casos de fuerza mayor y de las formas de extinción de la relación laboral.
c.- Violación de los arts. 4-g); 27 y 49 de la Ley del Procedimiento Administrativo; y violación del Principio de Seguridad Jurídica inscrito en el art. 178 de la CPE.
La Resolución Ministerial, alude la existencia de fuero sindical a favor de los ex trabajadores, señalando que el estatus, se encontraría vertido en la Resolución Administrativa N° 24/2016 de 9 de marzo de 2016; en razón de ello, también dispuso la reincorporación por existir a su criterio inamovilidad por fuero sindical; sin embargo, de forma contradictoria y fuera de razonamiento lógico, refiere que dicha resolución administrativa se encontraría revocada por la RA N° 040/2016 de 26 de abril de 2016, emitida por la misma cartera de Estado; empero, concluyó sin razón coherente, que algunos de los ex trabajadores igualmente les asistiría el fuero sindical.
Resolución que no podría ser desconocida de forma tan ligera por el Ministro del Trabajo; pues ello, supone una violación evidente al principio de seguridad jurídica, contenido en el art. 178 de la CPE; más aún, considerando el principio administrativo de legalidad y presunción de legitimidad contenido en el art. 4-g) de la LPA.
En tal sentido tal fuero sindical no existe, no gozaban ni gozan tal prerrogativa tales ex trabajadores; razón por la cual, resulta evidente la violación de los preceptos legales señalados.
d.- Violación de los arts. 50 de la CPE; 5, 6, 9 y 43-b) del Código Procesal del Trabajo; títulos I al IV del CPT; art. 73-4 de la LOJ; y arts. 115-II y 120-I de la CPE, por no tener competencia el Ministerio del Trabajo para otorgar reincorporaciones cuando existen hechos controvertidos y complejos de resolver.
Los hechos que originaron la desvinculación de los ex trabajadores y su negación por ellos; resultan controvertidos y contrapuestos que por su complejidad, para resolverlos, debe ser a través de un proceso de conocimiento, ante autoridad jurisdiccional competente mediante el cual, se demuestre si evidentemente, existió o no un despido injustificado o si los ex trabajadores gozaban o no, de fuero sindical para ampararse en la inamovilidad.
Todo conflicto controversial complejo en materia laboral, contiene una cuestión de hecho y de derecho, que sólo puede ser tratada o resuelta por una autoridad competente y con el procedimiento adecuado conforme establecen los arts. 1,5, 9 y 43-b) del CPT y 73-4 de la LOJ, referentes a la competencia de un Juez en materia laboral, transcribiendo estas disposiciones legales.
En el marco normativo sin duda alguna un Juez laboral, tiene competencia de forma expresa para conocer y decidir en general conflictos o controversias que se susciten como emergencia de la aplicación de Leyes sociales; en este espectro, ciertamente se encuentran los motivos de fuerza mayor, establecidos por la jurisprudencia constitucional y la protección o no del fuero sindical, hechos que merecen ser apreciados y valorados de forma adecuada en un proceso legal y no de forma discrecional, siendo lo correcto que sea una autoridad, como es el Juez del Trabajo, competente legalmente para dilucidar y resolver una pretensión laboral como en el caso, velando por el derecho a la Seguridad Jurídica, en su rama del derecho al Juez Natural. Y si bien el Ministerio del Trabajo, tiene atribución para resolver reincorporaciones, pero en las que no exista duda, controversia o contención sobre las causas de la culminación de la relación laboral.
Posteriormente como un caso similar citó la Sentencia N° 95 de 11 de agosto de 2017, emitida por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera, dejando sin efecto la conminatoria de reincorporación, así como sus consiguientes resoluciones administrativas, disponiendo su declinatoria ante el Poder Judicial.
Petitorio.
En mérito a los argumentos señalados, pidió se declare probada la demanda; en consecuencia, se deje sin efecto la Resolución Ministerial N° 95/2018 de 19 de enero de 2018, que confirmó la Conminatoria de Reincorporación N° 106/2017 de 6 de septiembre de 2017, emitida por la Jefatura del Departamento del Trabajo de Cochabamba, debiendo ordenarse la declinatoria de competencia ante el Órgano Judicial como autoridad competente.
Admisión.
Por Auto de fs. 179, se admitió la demanda, ordenándose la citación de la entidad demandada.
2.- Contestación a la demanda y petitorio.
El Ministerio de Trabajo, por intermedio de su representante, en síntesis, indicó lo siguiente:
Los arts. 46 y siguientes de la Constitución Política del Estado (CPE), consagran a favor de todas las personas, el derecho al trabajo digno, a una fuente laboral establece, en condiciones equitativas y satisfactorias, gozando de protección del Estado en el ejercicio del trabajo en todas sus formas; señalando además que, las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio, debiendo ser interpretadas y aplicadas bajo los principios de protección de las trabajadoras y trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral, encomendando a los tribunales y organismos administrativos la resolución de conflictos emergentes de las relaciones laborales.
El DS N° 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por el DS N° 0495 de 1 de mayo de 2006, ratifica en su art. 4, la vigencia plena del principio protector, como también ratifica el principio de continuidad de la relación laboral, en la que se le atribuye la más larga duración imponiéndose al fraude, la variación, la infracción, la arbitrariedad, la interrupción y la sustitución del empleador. Posteriormente citó al art.1-a) del Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por el Estado Boliviano mediante Decreto Ley N° 7737 de 28 de julio de 1996, que prevé que los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical, en relación con su empleo; protección contra todo acto, que tenga por objeto sujetar el empleo de un trabajador a la condición que se afilie a un Sindicato o al de dejar ser miembro de un Sindicato, despedirlo o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o con el consentimiento del empleador, durante las hora de trabajo. A su vez el art. 2 del DS N° 29532 de 1 de mayo de 2008, prevé que el fuero sindical al que se refiere la Ley N° 3352 de 21 de febrero de 2006, rige a partir de la fecha de elección del dirigente sindical.
En el caso, resulta evidente que los señores Wilson Menacho Sánchez, Dila Sonia León Villarroel, María Yanet León Villarroel, Rosario del Carmen Castillo, Grover Andia Yriarte, Carlos Gutiérrez Espinoza y Mónica Roxana Barbery de Vásquez, a favor de quienes se emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral por estabilidad laboral, fuero sindical JDTSC/CONM N° 106/2017 de 6 de septiembre de 2017, son trabajadores de TERBOL SA, a quienes el 5 de mayo de 2017, se les cursaron notas de la desvinculación laboral por cierre de la Unidad Productiva, pretendiendo argumentar que el GAM de Santa Cruz de la Sierra, les hubiera informado de la imposibilidad de acceder a la renovación de su Certificado de Aprobación, Registro Ambiental Industrial, por razones ambientales, señalando falaz y erróneamente el cierre de la planta; y en consecuencia, la supresión de cargos que venían desarrollando los trabajadores, por orden del referido Gobierno Municipal, extremos que no se pueden inferir de ninguno de los documentos emitidos por las autoridades municipales y/o medioambientales, habiendo éstos dispuesto únicamente, una reubicación y no así el cierre de la Empresa, menos el dejar sin fuentes laborales a los trabajadores ahora afectados.
Tampoco existiría carencia de motivación y fundamentación que vulneraría el debido proceso por cuanto se fundamentó sobre el derecho al trabajo y la estabilidad laboral.
Prosiguió manifestando que, no se puede argumentar motivos de fuerza mayor, causas ajenas al empleador, imprevisibilidad, motivo sobreviniente y otros extremos, siendo que tenía pleno conocimiento de la necesidad del traslado por razones ambientales y que éstos no serían hechos controvertidos, máxime si TERBOL SA, cuenta con una Planta Industrial sito en la Doble Vía La Guardia Km 16 1/2, configurándose por ende en despidos unilaterales injustificados y arbitrarios.
Sobre el fuero sindical que les hubiera asistido a los trabajadores otorgado mediante RA N° 024/2016 de 9 de marzo de 2016, revocada mediante RA N° 040/2016 de 26 de abril, correspondería la aplicación de la protección que otorga el fuero sindical a las trabajadoras y los trabajadores que hubieran cumplido tal fundón, de manera específica lo dispuesto por el art. 51 parág. VI de la CPE, que señala que los dirigentes sindicales gozan de fuero sindical, no se les despedirá hasta un año después de la finalización de su gestión y no se les disminuirán sus derechos sociales; empero, independiente de ello, conforme a lo señalado, así tengan o no la calidad de dirigentes sindicales, se encuentran ante despidos unilaterales injustificados y arbitrarios.
Sobre la falta de competencia del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social para conocer la denuncia por retiro injustificado y en su caso emitir la correspondiente conminatoria de reincorporación, señalan que el DS N° 28699 modificado por el DS N° 0495, reconocen al Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, como instancia a la cual pueden acudir los trabajadores a objeto de solicitar su reincorporación, organismo administrativo que, una vez constatada la ilegalidad del retiro podrá disponer la reincorporación laboral, mediante la emisión de una conminatoria la cuál habilita al trabajador recurrir ante la jurisdicción constitucional a los fines de hacer efectiva la misma, sin necesidad que se agote la vía administrativa; así también, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el empleador, puede acudir a la vía ordinaria a objeto de constituirse como demandante con arreglo a las previsiones del CPT, lo que no implica que tal Ministerio deje de emitir pronunciamiento ante la denuncia de un despido injustificado y la posibilidad de reincorporación puesto que la vía administrativa y la ordinaria son diferentes.
Finalmente reiteró que las normas laborales se las interpretan y aplica bajo los principios de protección de los trabajadores.
Petitorio.
Por lo expuesto, contestó negando todos los argumentos de hecho y de derecho expuestos en la demanda contenciosa administrativa interpuesta y solicitó, emitir Sentencia declarando IMPROBADA la demanda interpuesta.
Apersonamiento y fundamentación del tercero interesado.
De fs. 407 a 410, cursa contestación de Grover Andia Yriarte y otros, como terceros interesados, que con argumentos similares al del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, pidieron se declare IMPROBADA la demanda planteada de contrario.
ANTECEDENTES PROCESALES EN SEDE ADMINISTRATIVA
.- Mediante Conminatoria de Reincorporación Laboral por estabilidad laboral- Fuero Sindical JDTSC/CONM N° 106/2017 de 6 de septiembre de 2017, la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, conminó a la Empresa Terapéutica Boliviana S.A., "TERBOL SA", reincorpore inmediatamente a los trabajadores: Wilson Menacho Sánchez, Dila Sonia León Villarroel, Rosario del Carmen Castillo, Grover Andia Yriarte, Carlos Gutiérrez Espinoza y Mónica Roxana Barbery de Vásquez, a su fuente laboral, declinando competencia respecto a la solicitud de Cecilia Vega Lira, debiendo acudir ésta, a la instancia llamada por Ley.
.- Posteriormente, contra esta conminatoria, TERBOL SA, interpuso Recurso de Revocatoria, emitiéndose la Resolución Administrativa JDTSC/R.R. N° 082/17 de 1o de noviembre de 2017, que CONFIRMÓ totalmente la conminatoria de reincorporación laboral por estabilidad laboral y fuero sindical.
.- Contra esta resolución de revocatoria, TERBOL SA, interpuso recurso jerárquico, que fue resuelto mediante la Resolución Ministerial N° 095/18 de 19 de enero, que la confirma en todas sus partes y que constituye el objeto de impugnación en el presente proceso contencioso administrativo.
PROBLEMÁTICA PLANTEADA
En autos, el demandante observa la legalidad de la Resolución Ministerial que confirmó la de revocatoria, ratificando la conminatoria de reincorporación laboral por estabilidad laboral y fuero sindical a favor de varios ex trabajadores de la Empresa Terbol SA.
ANÁLISIS JURÍDICO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL
El procedimiento contencioso administrativo, constituye garantía formal que beneficia al administrado, librándolo del abuso de los detentadores del Poder Público, a través del derecho de impugnación, contra los actos de la administración, que le sean gravosos, para lograr el restablecimiento de sus derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.
En consecuencia, corresponde a este Tribunal, analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por el demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por las instancias de impugnación.
Conforme dispone el art. 109-I de la Constitución Política del Estado (CPE), que señala que todos los derechos por ella reconocidos son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección y de su parte los arts. 115 y 117-I de la misma Norma Suprema, garantiza el derecho al debido proceso que constituye también uno de los principios de la jurisdicción ordinaria conforme al mandato del art. 30-12 de la Ley del Órgano Judicial que señala: "...impone que toda persona tenga derecho a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido en disposiciones jurídicas generales aplicables a los que se hallen en una situación similar". En la que además se busca la averiguación de la verdad material, trascendente, para que el proceso conduzca a decisiones justas, en un Estado Social Constitucional de Derecho, donde la solución de los conflictos, se basa en el establecimiento de la verdad como como única garantía de la armonía social.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO Y ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA
Conforme la problemática planteada, que cuestiona la competencia asumida por las instancias impugnatorias administrativas, corresponde la resolución de la causa sintetizando en un solo punto al ser conducente lo demandado; en tal contexto se tiene:
La Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341 (LPA), dispone como su objeto, establecer las normas que regulan la actividad administrativa y el procedimiento administrativo del sector público; asimismo prescribe la regulación de la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados.
El art. 2 de la LPA, define que el ámbito de aplicación de esa Ley es la Administración Pública, encontrándose conformada por el Poder Ejecutivo, -ahora Órgano Ejecutivo-, que comprende la administración nacional, las departamentales, las entidades descentralizadas o desconcentradas, los sistemas de regulación, los Gobiernos Municipales y las Universidades Públicas.
Asimismo, el art. 3 de la misma LPA, generaliza la aplicación de la Ley a todos los actos de la administración pública, salvo excepción contenida en Ley expresa, y exime de sus normas a los siguientes actos: Los de gobierno referidas a las facultades de libre nombramiento y remoción de autoridades, los del Defensor del Pueblo, del Ministerio Público; los regímenes agrario, electoral, del Sistema de Control Gubernamental, los procedimientos internos policiales y militares; y finalmente, los actos regulados por normas de derecho privado, aún, cuando fueren de la administración pública.
La cita de la normativa señalada, advierte la regulación de la actividad administrativa y el procedimiento administrativo impugnatorio del sector público, entendiéndose como sector público, a todas las entidades del Poder Ejecutivo, del cual es parte el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, resaltando; sin embargo, en la parte final del párrafo anterior, la exclusión de todos los actos de la administración pública que por su naturaleza, se encuentren regulados por normas de derecho privado, entendiéndose que cuando estos actos estuvieren regulados por normativa privada, no se encuentran obligados a seguir las regulaciones de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Por otra parte, se debe tener en cuenta también que la garantía del debido proceso, reclama que toda condena a imponerse, debe estar precedida de un accionar garantista, tanto del derecho de acceso a la justicia como del derecho a la defensa, para cuyo propósito, el legislador constituyente, estableció determinados órganos con determinadas y diferentes competencias, las que luego son especificadas y desarrolladas por el legislador ordinario.
Así entonces, a la jurisdicción laboral le otorga competencias para resolver "... todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad social", (art. 50 CPE).
Las mismas que son desarrolladas y precisadas por el Código Procesal del Trabajo, señalando:
"ARTICULO 5.- La administración de justicia en materia del trabajo, seguridad social y vivienda de proyección e interés social, es un servicio público que se presta gratuitamente en todo el territorio de la República y se instituye para decidir las controversias en la rama social del Derecho.
Sus titulares intervendrán en todos los conflictos que se originen entre los diversos elementos de la producción, juzgando y resolviendo los actos de aquellos en cuanto se refieren al Derecho Social establecido. Al efecto, interpretarán y aplicarán las normas legales pertinentes y ejecutarán sus propias decisiones.
ARTICULO 6.- La jurisdicción especial del trabajo y seguridad social se ejerce de modo permanente;
a.- Por los Juzgados del Trabajo y Seguridad Social, como juzgados de primera instancia;
b. - Por la Corte Nacional del Trabajo y Seguridad Social, como Tribunal de Apelación; y
c.- Por la Corte Suprema de Justicia en su Sala Social y Administrativa, como Tribunal de Casación
"ARTICULO 9.- La Judicatura del Trabajo tiene competencia para decidir las controversias emergentes de los contratos individuales y colectivos del trabajo, de la aplicación de las leyes de seguridad social, vivienda de interés social, denuncias por infracción de leyes sociales y de higiene y seguridad ocupacional, la recuperación del patrimonio de las organizaciones sindicales, del desafuero sindical y otras materias y procedimientos señalados por Ley".
Asimismo, en el libro Segundo, títulos del I al IV, establece un procedimiento especial a efectos de garantizar precisamente el debido proceso, en el que, fundamentalmente, se contempla un periodo de prueba a efecto de que las partes, no sólo sean oídas en juicio, sino también refutar los argumentos y hechos alegados por la parte contraria, ofrecer cuanta prueba estimen conveniente para probar sus postulados y desvirtuar las contrarias.
Este especial procedimiento, no le otorga ni el constituyente ni el legislador ordinario, al órgano administrativo del ejecutivo, representado por el Ministerio del Trabajo y sus reparticiones; ello en razón a que no se lo considera un órgano jurisdiccional; sino, un órgano eminentemente administrativo.
Así entonces, la competencia otorgada por el art. 10 del DS N° 28699 citado, no debería ser entendida como el reconocimiento de una competencia, para resolver reclamos, que por su naturaleza o complejidad, requieran de un contradictorio que otorgue todas las garantías del debido proceso, permitiendo el derecho a ser oído en juicio, refutar los argumentos y hechos alegados por la parte contraria, ofrecer cuanta prueba se estime conveniente para probar los postulados propios y desvirtuar las contrarias, sin que el órgano (entidad administrativa) cuente con los mecanismos y procedimientos legales para ello. Siguiendo este razonamiento, se deberá convenir que tal competencia será ejercida por el Ministerio del Trabajo y sus reparticiones, en tanto el derecho reclamado no hubiese adquirido carácter contencioso, en razón del grado de controversia, su complejidad o especial naturaleza.
Dicho de otro modo, el órgano administrativo resolverá el reclamo, en tanto la solución de la controversia no requiera la apertura de una etapa probatoria, en su caso, corresponderá su declinatoria por ante el órgano judicial.
De la revisión de los antecedentes del proceso, se constata que la presente problemática, tiene como objeto y emerge de relaciones laborales cuyos postulados normativos son establecidos en la Ley General del Trabajo, como ser la Estabilidad laboral y el Fuero sindical, figura que dirime una problemática de carácter privado, regulado por normas sociales, entre la empresa demandante y sus trabajadores, regulando relaciones y derechos entre particulares, pretendiéndose en la demanda dirima la acusada falta de competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para resolver hechos controvertidos y conflictos individuales, en la emisión de la Resolución Ministerial N° 095/2018 de 19 de enero de fs. 76 a 79; señalando que, la controversia sólo podría dilucidarse ante la judicatura laboral, con la producción probatoria correspondiente, siendo el caso, evidentemente controversial; toda vez que, primero argumentó que art. 16 de la LGT no considera como causal de despido el cierre de Unidad Productiva, por lo que el orden de cierre de su planta forma un notorio motivo de fuerza mayor o caso fortuito, no habiendo otra alternativa que la culminación de la relación laboral y supresión de cargos, siendo una causa verídica y justificable; y segundo, que la resolución ministerial alude la existencia de fuero sindical a favor de los ex trabajadores, señalando que el estatus se encontraría vertido en la Resolución Administrativa 24/2016 de 9 de marzo de 2016, que fue revocada por la RA N° 040/2016 de 26 de abril de 2016, emitida por la misma cartera de Estado; empero, concluye sin razón coherente, que algunos de los ex trabajadores igualmente les asistiría el fuero sindical.
En ese contexto desarrollado, no es pertinente ni atinado concebir que los actos de las autoridades administrativas laborales, que resuelven los conflictos emergentes del contrato de trabajo o las situaciones emergentes de la relación laboral, se encuentran sujetos a la Ley de Procedimiento Administrativo, puesto que para resolver las problemáticas derivadas de las relaciones laborales, las autoridades administrativas aplican normas laborales, postulados normativos que pese a contar con trascendencia pública, son normas de orden público y preferente aplicación, que regulan relaciones entre particulares sujetos a normativa especial conforme prevé el art. 48 de la CPE, así también prevé el art. 1 de la Ley General del Trabajo cuando señala: "La presente Ley determina con carácter general los derechos y obligaciones emergentes del trabajo, con excepción del agrícola, que será objeto de disposición especial. Se aplica también a las explotaciones del Estado y cualquiera asociación pública o privada, aunque no persiga fines de lucro, salvo las excepciones que se determinan"; por todo ello, no existe relación de dependencia jerárquica entre la normativa laboral y la normativa procedimental administrativa.
Es decir, la judicatura laboral no está obligada a armonizar con la Ley de Procedimiento Administrativo; y, asimismo, no está compelida a aplicar la señalada Ley, en la impugnación de sus actos administrativos, mientras el Órgano Legislativo, emita las normas específicas, que requiere la potestad administrativa para resolver conflictos laborales, con la aplicación de las vías recursivas previstas por los arts. 66 a 68 de la LPA.
A efecto de despejar cualquier duda sobre la aplicación o la inaplicabilidad del procedimiento contencioso administrativo, en el caso de análisis, se debe precisar que las normas del art. 50 de la CPE, prescriben que el Estado resolverá los conflictos laborales mediante Tribunales y organismos administrativos especializados, obligando la aplicación de la jurisdicción laboral especializada, pero también a específicas instancias administrativas, que respeten los principios del derecho laboral y de las relaciones que emergen en ese ámbito.
Considerando, que el presente proceso fue tramitado en su fase administrativa bajo la figura legal de "Reincorporación por Estabilidad Laboral y Fuero Sindical", acto administrativo final que fue objetado en fase administrativa impugnatoria, que nos remite a revisar las competencias de los Juzgados Públicos en Materia de Trabajo y Seguridad Social, previsto en el art. 73 numeral 2 de la Ley del Órgano Judicial N° 025, que prevé: "Conocer en primera instancia, demandas que no hubieran sido conciliadas", prescribiendo asimismo, el art. 43 inc. h) del Código Procesal del Trabajo, como una de las competencias de los Juzgados Públicos en Materia de trabajo y Seguridad Social: "el conocimiento de las demandas de los trabajadores que no hubiesen sido conciliados en la fase administrativa ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social".
Asimismo, el Código Procesal del Trabajo a través de sus arts. 1 y 2, instituye que el señalado compilado adjetivo, regulará los modos y las formas de tramitación y resolución de todos los asuntos relativos a las cuestiones laborales, cuyo conocimiento corresponde a la Judicatura del Trabajo y de Seguridad Social, dotando de autonomía a los procedimientos del trabajo y eliminando todo uso y remisión a las normas adjetivas de otros campos jurídicos, reforzando los poderes del juzgador y de las autoridades del trabajo, respecto a la dirección del proceso y todos los trámites en materia laboral y de seguridad social; advirtiéndose consecuentemente, que es la propia norma especial, que elimina y excluye todo uso y remisión a las normas adjetivas de otros campos jurídicos, como es el caso del procedimiento impugnatorio sancionatorio, previsto por la Ley N° 2341 y el art. 778 del CPC, que se aplicaron; evidenciándose, que los derechos materia de controversia, no son actuaciones administrativas propiamente dichas en las cuales sea el sector público, quién hubiese vulnerado o afectado algún derecho subjetivo o interés legítimo de un administrado en su relación con la administración pública; sino más bien, la posible vulneración de un derecho laboral de los trabajadores, dentro el ámbito del derecho social.
La SCP N° 0591/2012 de 20 de julio de 2012 señaló: "En el contexto precedente, no es atinado afirmar que los actos de las autoridades administrativas laborales, que resuelven los conflictos emergentes del contrato de trabajo o la relación laboral, se encuentran sujetos a la Ley de Procedimiento Administrativo, puesto que para resolver esos problemas, las autoridades administrativas laborales aplican las normas laborales, que aunque tienen trascendencia pública, son normas de carácter privado; por ello, a esos actos no es aplicable la señalada Ley" (sic), línea jurisprudencial concordante con la exclusión normativa prevista por el art. 3 par. II inc. e) de la LPA, que descarta la aplicación del procedimiento impugnatorio prescrito por la señalada normativa.
Como ya se dijo, la controversia llevada ante este Tribunal se traduce en establecer si el Ministerio de Trabajo se encontraba investido con la competencia legal necesaria para definir la controversia principal de este litigio.
Sobre el particular y remitiéndonos al tenor del art. 10 del DS N° 28699, de 1 de mayo de 2006, modificado por el Decreto Supremo N° 495 de 1 de mayo de 2010, el Ministerio de Trabajo tiene plena competencia para conocer reclamos de esta naturaleza y, en su caso, disponer la reincorporación.
En efecto, la norma citada señala:
"III. En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo."
Conforme bien reclama el demandante, la solución de la controversia requería de una necesaria actividad probatoria, cuyo escenario no pudo ser ofrecida ante el ente administrativo; en razón a que, por su limitada competencia, no cuenta con el instituto procesal necesario y, siendo así, correspondía su declinatoria a efectos de que sea el órgano judicial, quien con las garantías de un debido proceso, ofrezcan a las partes la oportunidad y los medios necesarios para el despliegue de sus probanzas.
Ahora bien, siendo que existe actuados expresados en Resoluciones de autoridad administrativa, susceptibles de impugnación, ante esa relación autoridad administrativa-administrado, es decir, existir criterio emitido que absuelve la controversia suscitada (sea positiva o negativa); ve por conveniente en aplicación del principio de seguridad jurídica como elemento del debido proceso y garantía jurisdiccional, pronunciarse sobre la competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a fin de corregir el exceso de la Autoridad Ministerial, al confirmar totalmente la Resolución Administrativa JDTSC/R.R. N° 082/17 de 01 de noviembre, cuando en los hechos existe controversia en materia del trabajo respecto de la reincorporación conminada, sin llegarse a una solución conciliatoria.
Consiguientemente, ante los hechos señalados, se desconoce la competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, disponiendo se decline competencia ante el órgano Judicial.
Decisión que en su efecto jurídico, no representa un pronunciamiento a las cuestiones de fondo respecto de la controversia existente en la conminatoria de reincorporación que deben ser sometidas en proceso judicial.
En contexto de modulación, si bien se tiene establecido una línea de jurisprudencia por parte de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en la que se anula el Auto de Admisión de la demanda contenciosa administrativa en la pertinencia de casos similares; el presente fallo no llega a contradecir en el fondo la línea jurisprudencial sentada, toda vez que la demanda se enfoca exclusivamente a la existencia de restricción de la competencia del Ministerio del Trabajo en sus distintas instancias administrativas, contrastadas con las facultades inherentes de los Juzgados Públicos en Materia de Trabajo y Seguridad Social dispuestas en la LOJ N° 025, CPT y DS N° 28699, pertinentes al caso de autos.
En análisis de la normativa citada, no existe presupuestos que hagan a la nulidad de obrados y el rechazo a la demanda conforme a lo sustentado; sino, al contrario se pretende materializar el derecho de acceso a la justicia de la parte demandante, que impetra la tutela judicial a efectos de modular y redireccionar el encause a la solución de sus cuestionantes denunciadas como vulneración de sus derechos, primero a través de este medio, en dilucidar la restricción existente sobre la competencia del Ministerio de Trabajo, y posterior en el ámbito jurisdiccional acceder a la administración de justicia en el fondo de su controversia; por lo que, el solo hecho de anular obrados hasta el Auto de Admisión de demanda y declarar inadmisible la misma, dejaría en subsistencia la Resolución Ministerial impugnada, siendo que fue emitida en contraposición a lo dispuesto normativamente, dejando abierta la posibilidad de que en similares situaciones continúe realizando pronunciamientos de esa naturaleza.
Consiguientemente, conforme a lo expuesto, este Tribunal advierte que el órgano administrativo, al resolver la controversia sin permitir la actividad probatoria reclamada por el demandante efectivamente vulneró los derechos acusados en esta instancia, aspecto que corresponde, sea reparado, no siendo necesarios mayores argumentos.
Por lo ampliamente expuesto, sobre la base de las normas cuya aplicación corresponde, es evidente que la Autoridad recurrida al emitir la Resolución Ministerial N° 095/2018 de 19 de enero al confirmar la resolución de alzada, incurrió en las vulneraciones acusadas.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contencioso Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en ejercicio de la atribución contenida en el numeral 2 del artículo 2, en relación con el artículos 4 de la Ley N° 620 de 29 de diciembre de 2014 y los artículos 778 al 781 del Código de Procedimiento Civil, en virtud de los fundamentos expuestos, falla en única instancia declarando PROBADA la demanda Contenciosa Administrativa interpuesta por Terapéutica Boliviana SA - TERBOL SA, consecuentemente, se deja sin efecto la Resolución Ministerial N° 095/18 de 19 de enero que confirma totalmente la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral - Fuero Sindical N° JDTSC/CONM N° 106/2017 de 6 de septiembre de 2017, emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz, debiendo la Autoridad Administrativa declinar su competencia ante el Órgano Judicial, salvando el derecho de la parte actora para accionar a la vía legal correspondiente.
Sin costas en aplicación de los arts. 39 de la Ley N° 1178 y 53 del DS N° 23215.
Regístrese, comuníquese y cúmplase.