Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Sentencia Nº 47
Sucre, 11 de octubre de 2021
Expediente : 166/2019-CA
Demandante : Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos “YPFB”
Demandado : Ministerio de Hidrocarburos
Proceso : Contencioso Administrativo
Resolución Impugnada : RM RJ N° 022/2019 de 20 de marzo
Magistrado Relator : Lic. Esteban Miranda Terán
Emitida dentro del proceso Contencioso Administrativo seguido por Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), a través de su apoderado Edwin Romero Huerta, impugnando la Resolución Ministerial Jerárquica RM RJ N° 022/2019 de 20 de marzo, emitida por el Señor Ministro de la Cartera de Hidrocarburos.
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 75 a 83, interpuesta por Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), representada por su apoderado Edwin Romero Huerta, impugnando la Resolución Ministerial Jerárquica RM RJ N° 022/2019 de 20 de marzo, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos, el Auto de Admisión de 17 de julio de 2019, de fs. 86, la contestación del Ministerio de Hidrocarburos de fs. 161 a 172, el memorial de apersonamiento y contestación de la entidad tercera interesada Agencia Nacional de Hidrocarburos de fs. 149 a 151, el decreto de Autos de 2 de diciembre de 2019 de fs. 193; los antecedentes, tanto jurisdiccionales como administrativos; y todo lo que fue pertinente analizar:
I. ANTECEDENTES
El 14 de noviembre de 2016, a través de Auto C-46/2016, la Agencia Nacional de Hidrocarburos "ANH" formuló cargo contra YPFB, por el presunto incumplimiento en la presentación del informe de sucesos sobre la disminución de volúmenes de gas natural iniciado el 20 de marzo de 2015 y concluido el 22 de marzo de 2015, dentro el plazo establecido en el art. 43-I y sancionado por el inc. j) del art. 81, ambos del Reglamento de Distribución de Gas Natural por Redes (RDGNR), aprobado mediante Decreto Supremo (DS) N° 1996, de 14 de mayo de 2014.
Luego de informe presentado por YPFB y posterior ratificación de los argumentos, el 28 de marzo de 2018, la ANH notificó a YPFB con la Resolución Administrativa RAPS-ANH-DJ N° 0071/2018 de 21 de marzo de 2018, declarando PROBADO el cargo formulado, por adecuar supuestamente su conducta a lo previsto en el inc. j) del art. 81 del RDGNR, sancionando a YPFB con la multa de UFV15.000,00 (Quince mil unidades de fomento a la vivienda).
El 10 de abril de 2018, YPFB interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa RAPS-ANH-DJ N° 0071/2018 de 21 de marzo de 2018, presentando memorial de prueba documental, que mereció la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-ULSR Nº 0209/2018 de 4 de octubre de 2018, que RECHAZO el recurso de revocatoria.
El 7 de noviembre de 2018, YPFB presentó memorial de recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-ULSR N° 0209/2018 de 4 de octubre de 2018, que fue resuelta mediante Resolución Ministerial Jerárquica RM RJ N° 022/2019 de 20 de marzo, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos, RECHAZANDO el recurso jerárquico interpuesto por YPFB.
Contra la Resolución Ministerial Jerárquica RM RJ N° 022/2019 de 20 de marzo, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos, YPFB interpuso demanda contenciosa administrativa, que se pasa a resolver.
II. CONTENIDO DE LA DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA
Luego de efectuar algunas precisiones, respecto a la aplicación normativa y jurisprudencial de los términos y plazos en las actuaciones administrativas y los fundamentos de la ANH y el MH, YPFB alegó:
Incorrecto análisis sobre el cómputo de las 48 horas
Citó los arts. 19, 20, 21, 75, 76 de la Ley N° 2341, Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) N° 0170/2013-L, de 2 de abril y de cuya normativa y jurisprudencia, alegó que, el 20 de marzo de 2015 a horas 18:00, se suscitó un evento en el Gasoducto Carrasco Cochabamba, sector Jucumari, situación que habría tenido repercusión con la suspensión temporal del servicio a usuarios industriales, dicho evento finalizó el 22 de marzo de 2015 a horas 00:30 y YPFB, remitió el informe de suceso al correo electrónico institucional de la ANH "jnegron@anh.gob.bo", el martes 24 de marzo de 2015, a horas 07:55pm, dentro del plazo de las 48 horas y presentó en físico al día siguiente, miércoles 25 de marzo; refiere que dicho aspecto es relevante, a objeto de la presentación del Informe de Suceso, en cumplimiento de lo previsto en el parágrafo I, del art. 43 del RDGNR.
En el análisis de la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-ULSR Nº 209/2018, la ANH señaló textualmente: "(...) habiéndose producido el suceso el 20 de marzo de 2015 a horas 18:00 p.m, el operador tenía la obligación de informar al ente regulador sobre el suceso ocurrido hasta las cuarenta y ocho horas de presentado el mismo. Empero tomando en cuenta que las cuarenta y ocho horas corrían a partir del día sábado 21 de marzo, y concluían el día domingo 22 de marzo de 2015, y toda vez que la jornada de trabajo de la Agencia comprende de lunes a viernes de 8:30 a 12:30 y de 14:30 a 18:30, la Agencia computó dicho plazo a favor del administrado a partir del día lunes 23 de marzo para que concluya el 24 de marzo de 2015 a horas18:00"; no obstante, dicho criterio resulta ser incorrecto, dado que aplicó el cómputo de las 48 horas, bajo los siguientes puntos:
- Se computó el plazo de las 48 horas, desde el inicio del suceso, sin considerar el contenido del Anexo 1 "Formato de Informe de Suceso", aprobado mediante Resolución Administrativa ANH N° 2975/2014, el que consigna un acápite de fecha y hora de inicio del suceso y un acápite de fecha y hora de finalización del suceso, por lo que, el cómputo para la presentación del informe de suceso se presenta desde la fecha y hora de finalización del suceso, puesto que dichos datos deben ser consignados en el informe de suceso antes de su respectiva presentación.
- Al no poder computar la ANH las 48 horas desde que inició el suceso; es decir, desde las 18:01 del día viernes 20 de marzo de 2015; porque, refiere que los días siguientes eran, sábado y domingo, establece que el computo se realizó desde el día lunes 23 de marzo de 2015, como si el lunes hubiese sido el inicio del suceso porque precisó que dicho computo fue efectuado en favor del administrado, por haberlo computado desde el día lunes.
- El cómputo de las 48 horas, se la realiza dentro su jornada de trabajo, que comprende de lunes a viernes de 8:30 a 12:30 y de 14:30 a 18:30; es decir, consideró días y horas hábiles laborales, omitiendo pronunciarse del por qué no podría computarse dicho plazo, en horas, dado que era evidente que, el computó era de momento a momento.
- La ANH estableció, que el cómputo para que YPFB presente el informe de suceso, habría concluido a las 18:00 horas del día martes 2015; no obstante, nunca precisó por qué no computó el citado plazo hasta las 18:30, considerando que fue la propia ANH que estableció el inicio del cómputo desde el día lunes en favor del administrado, existiendo una omisión atentatoria del ente regulador, contra YPFB.
Alegó que, los criterios vertidos por la ANH, se ha vulnerado el marco legal establecido en el art. 43 del Reglamento aprobado por DS N° 1996 y el cumplimiento del contenido del Anexo 1 "Formato de Informe de Suceso", puesto que el plazo de las 48 horas, se inicia desde la fecha y hora de finalización del suceso.
Refirió que, en la misma línea, la Resolución Ministerial RJ N° 022/2019, al analizar la aplicación del cómputo de las 48 horas para presentar el Informe de Suceso, señaló:"(...) la ANH consideró dicho cómputo del plazo, es decir hasta horas 18:00 del día 24 de marzo de 2015 en el entendido de que el suceso ocurrió el 20 de marzo de 2015 a horas 18:00, momento desde el cual YPFB tenía la obligación de cursar el Informe de Suceso a la ANH; sin embargo, resulta incorrecto pretender que YPFB hubiera podido realizar la presentación de dicho Informe entre las 18:01 hasta las 18:00 horas del día 20 de marzo, puesto que ello resulta imposible, en cuyo sentido, correspondía a la ANH, en consecuente aplicación con el principio In dubio pro actione, efectuar el cómputo hasta las 18:30 horas del día 24 de marzo de 2015. Por otra parte, resulta también preciso aclarar, que en ningún caso podría entenderse que la realización del cómputo en días y horas hábiles administrativos, daría lugar a que el plazo de 48 horas previsto en el parágrafo I del artículo 43 del Reglamento de Distribución de Gas Natural por Redes, deba ser entendido contando únicamente 8 horas por día hábil, puesto que ya la interpretación favorable de la norma para el administrado, dio lugar a que el referido plazo no le sea computado en días inhábiles, sino que para ello se considere la factibilidad del cumplimiento de la obligación, por lo que el ente regulador efectuó el cómputo del plazo en días y horas hábiles."
Sin embargo, este criterio resulta ser también incorrecto y vulneratorio a la normativa aplicable, dado que el Ministerio aplicaó el cómputo de las 48 horas, bajo los siguientes puntos:
- Confirmó, que el plazo de las 48 horas, se computa desde el inicio del suceso, omitiendo pronunciarse sobre el marco jurídico contenido en el Anexo 1 "Formato de Informe de Suceso", aprobado mediante Resolución Administrativa ANH N° 2975/2014, que consignó un acápite de fecha y hora de inicio del suceso y un acápite de fecha y hora de finalización del suceso, puesto que durante el suceso existe un Plan de Emergencia aplicado por YPFB, para efectuar los trabajos respectivos; por consiguiente, el cómputo de las 48 horas para la presentación del informe del suceso, se computan desde la finalización del suceso (situación argüida en su recurso jerárquico), dado que dichos acápites o casillas son consignados desde la fecha y hora en que concluyó el suceso, por lo que, el criterio del cómputo de las 48 horas, desde el inicio del suceso, que fue confirmado por el Ministerio, vulnera el contenido establecido en el Anexo 1 "Formato de Informe de Suceso", en observancia a lo establecido en el Parágrafo II del art. 43 del RDGNR, aprobado por Decreto Supremo (DS) N° 1996.
- Se computó el plazo de las 48 horas, en días y horas hábiles administrativos, que comprende de lunes a viernes de 8:30 a 12:30 y de 14:30 a 18:30; es decir, consideró días y horas hábiles laborales, indicando que la ANH debió computar el plazo hasta las 18:30 y no hasta las 18:00 del día martes 24 de marzo de 2015, omitiendo también pronunciarse del por qué no podría computarse dicho plazo, en horas, dado que YPFB señaló en su recurso jerárquico que el plazo debió computarse desde las 00:01 horas del día lunes 23 de marzo de 2015 hasta las 24:00 horas del día martes 24 de marzo de 2015, cuyo computo sí respetaba el plazo de las 48 horas, puesto que era evidente que el computó era de momento a momento.
- El Ministerio indicó, que correspondía a la ANH, en aplicación consecuente del principio In dubio pro actione, efectuar el cómputo hasta las 18:30 horas del día 24 de marzo de 2015; no obstante, tampoco precisó por qué no computó el plazo citado de momento a momento, desde la finalización del suceso; puesto que, dicho aspecto fue argüido en su recurso jerárquico, en el marco del Anexo 1 "Formato de Informe de Suceso", aprobado mediante Resolución Administrativa ANH N° 2975/2014.
- Señaló que, en ningún caso podría entenderse que la realización del cómputo en días y horas hábiles administrativos, daría lugar a que el plazo de 48 horas previsto en el parágrafo 1 del artículo 43 del RDGNR, deba ser entendido contando únicamente 8 horas por día hábil; puesto que ya, la interpretación favorable de la norma para el administrado, habría dado lugar a que el referido plazo no sea computado en días inhábiles, a fin de que se considere la factibilidad del cumplimiento de la presentación del informe de suceso por YPFB; no obstante, con este análisis el Ministerio confirmó que el cómputo se inició desde el día lunes 28 de enero de 2015, puesto que anteriormente ya había indicado que el plazo debió computarse hasta el día martes 24 de marzo de 2015 (como si fuera el inicio del suceso) hasta las 18:30 horas; alegando una interpretación favorable al administrado, cuando en realidad el computo empezó el lunes desde las 00:01 como finalización del suceso y concluyó el día martes 24 de marzo de 2015 a horas 19:55, vulnerando de esa forma el marco legal vigente, citado en párrafos precedentes.
Con dichos criterios vertidos alegó que el Ministerio también ha vulnerado el marco legal establecido en el art. 43 del reglamento y el cumplimiento del contenido del Anexo 1 "Formato de Informe de Suceso", puesto que computó el plazo de las 48 horas, en días y horas hábiles (es decir, desde el lunes desde horas 8:30 hasta las 18:30 del día martes 24 de marzo de 2019), desde la fecha y hora de inicio del suceso, cuando lo correcto era que lo compute desde la finalización del suceso, razonamiento que evidentemente ha incidido para que no considere el correo enviado por YPFB a horas 19:55 del día martes 24 de marzo de 2019.
Conforme a los fundamentos de derecho establecidos, aplicable a la controversia en cuestión (establecidos en el punto 1), el plazo para la presentación del informe de suceso es de 48 horas, de acuerdo al art. 43 del Reglamento, constituyen un plazo en horas, por lo que el mismo debía computarse de momento a momento, pero en días hábiles; es ese sentido, en el caso particular, corresponde puntualizar que el 20 de marzo de 2015, a horas 18:00, se suscitó un evento en el Gasoducto Carrasco Cochabamba, sector Jucumari, situación que habría tenido repercusión con la suspensión temporal del servicio a usuarios industriales y finalizó el día martes 22 de marzo de 2015 a horas 00:30; por lo que, considerando que dicho suceso concluyó en un día y hora inhábil, el inicio del cómputo se trasladó al día siguiente hábil; es decir, al día lunes 23 de marzo de 2015, iniciándose el mismo desde las 00:01 horas, para concluir a las 24:00 horas, del día martes 24 de marzo de 2015, conforme establece el art. 19 de la Ley N° 2341 LPA y la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0170/2013-L, de 2 de abril de 2013.
En relación a la aplicación del art. 75-II del DS N° 27113
En aplicación del Parágrafo II del art. 75 (Adelantamiento de Escritos) y el art. 76 del Reglamento de la Ley N° 2341 y el principio de informalismo (SC 0714/2017-S2 de 31-07-2017), YPFB remitió el informe de suceso al correo electrónico institucional de la ANH "negron@anh.gob.bo", el día martes 24 de marzo de 2015, a horas 07:55pm, dentro del plazo de las 48 horas establecido en el parágrafo I del art. 43 del Reglamento, conforme reconoció la ANH y el Ministerio de Hidrocarburos en sus resoluciones respectivas; seguidamente, dicho Informe fue presentado físicamente al día siguiente, miércoles 25 de marzo de 2015, materializándose positivamente los efectos jurídicos previstos en los arts. 75 y 76 del DS N° 27113.
En consecuencia, se evidencia que el plazo para la remisión del Informe de suceso por parte de YPFB, empezó a correr a partir de la finalización del suceso; asimismo, YPFB presentó el informe de suceso dentro del plazo de las 48 horas, en el marco legal normativo citado en párrafos precedentes (arts. 75 y 76 del DS N° 27113 y otros), cumpliendo con la presentación del informe de suceso; sin embargo, la ANH y el MH aplicaron incorrectamente el art. 19 de la Ley N° 2341, al computar el plazo únicamente en horas y días hábiles administrativos, cuando el plazo debía computarse en horas corridas por ser de momento a momento, pero en días hábiles administrativos (conforme a la SCP N° 0170/2013-L, de 2 de abril de 2013) y haberse considerado erróneamente el cómputo desde el inicio del suceso, sin tomar en cuenta que, el cómputo iniciaba en realidad desde la finalización del suceso, dado que el formato de informe de suceso, contempla el registro de la fecha de inicio y hora del suceso y la fecha y hora de finalización del suceso, entre otros acápites que deben ser consignados necesariamente para su posterior presentación al regulador; por lo que, al no haberse considerado este aspecto por la ANH, ni por el MH se ha vulnerado el Anexo 1 "Formato de Informe de Suceso", aprobado mediante Resolución Administrativa ANH N° 2975/2014, conjuntamente lo establecido en los Parágrafos I y II del art. 43 del RFGNR; consecuentemente, se ha infringido el principio de legalidad y seguridad jurídica de YPFB (Sentencia Constitucional Plurinacional 0594/2015-S1, de fecha, 5 de junio de 2015), sancionando a la estatal petrolera con un criterio alejado del verdadero alcance de la normativa legal aplicable, afectando su patrimonio, así como el normal desenvolvimiento de sus actividades, colocando en total incertidumbre respecto a cuál es el real y verdadero cómputo de las 48 horas, dado que a todas luces en sus actos administrativos expresan una interpretación parcial de la normativa aplicable.
Finalmente, la Resolución Ministerial RJ N° 022/2019, delimitó su análisis al cómputo de la aplicación del art. 48 del reglamento; empero, al realizar el computo en horas hábiles y computar desde el lunes como si fuera el inicio del suceso, el plazo para el Ministerio concluyó el día martes a hora 18:30, por lo que, al haberse remitido en el Informe de suceso al correo electrónico institucional de la ANH “jnegron@anh.gob.bo", el martes 24 de marzo de 2015, a horas 07:55pm, el Ministerio señaló que no se habría cumplido con el plazo establecido en el artículo 43 del Reglamento, criterio vulneratorio, dado que YPFB ya había señalado que el cómputo para la presentación del informe de suceso, iniciaba desde la finalización del suceso; sin embargo, YPFB señaló que el plazo concluyó a las 24:00 del día martes 24 de marzo de 2015, cuya sentencia constitucional citada, aclaró dicho entendimiento, debiendo considerar este argumento en la aplicación del art. 75-II del DS N° 27113.
Petitorio
Concluyó solicitando, se declare probada la demanda y como consecuencia, disponer dejar sin efecto la Resolución Ministerial RJ N°022/2019 de 20 de marzo de 2019 y su complementación mediante la Resolución Ministerial RJ N° 024/2019 de 9 de abril de 2019, emitidas por el Ministerio de Hidrocarburos, archivándose obrados en favor de YPFB, sea con costas.
Contestación
Admitida la demanda contenciosa administrativa y corrida en traslado, mediante memorial presentado el 2 de octubre de 2019, el Ministerio de Hidrocarburos, a través de su apoderada Marcela Cortés Arnold, contestó negativamente la demanda señalando:
Con relación a los términos y plazos y al cómputo del plazo de 48 horas
El art. 43 del RFGNR, prevé como una obligación de la Empresa Distribuidora, la de informar sobre cualquier suceso que se presente en el Sistema de distribución de su Área Geográfica de Distribución, la obligación corresponde a reportar sobre cualquier hecho jurídico que represente una alteración o anomalía en el referido Sistema de Distribución de Gas Natural por Redes, estableciendo la norma al efecto el plazo de 48 horas después de presentado el suceso.
En ese sentido, se tiene que la referida obligación de informar "después de presentado el suceso", supone que el deber tiene que ser cumplido, una vez acaecido el hecho o acontecimiento, puesto que el término "presentado", no puede suponer otra cosa sino la exteriorización del hecho.
Se tiene, que habiendo ocurrido el hecho el 20 de marzo de 2015, a horas 18:00, el plazo de 48 horas para la presentación del Informe de Suceso debía de computarse a partir de horas 18:01 de esa misma fecha. Dicho aspecto no podría entenderse de manera diferente, puesto que es la propia demandante quién durante la tramitación del proceso administrativo sancionatorio, al momento de asumir defensa a través de memorial de 10 de marzo de 2017, alegó que el suceso en cuestión tuvo lugar en la fecha y hora antes señalados y que toda acción realizada con posterioridad a ello corresponden a "Eventos después del Suceso" y éstos tuvieron lugar hasta horas 00:30 del día 22 de marzo de 2015; lo cual, contradice los argumentos cursantes en su demanda con relación a la temporalidad del suceso, no siendo cierto que este hubiese concluido el día 22 de marzo de 2015, a horas 00:30.
En tal sentido, conforme al criterio jurisprudencial citado, se tiene que en el presente caso, el cómputo que esta instancia jerárquica estableció como aplicable respecto al plazo de 48 horas para la presentación del Informe de Suceso "Trabajo de Intervención Gasoducto Carrasco-Cochabamba (GCC)", tuvo inicio el día 20 de marzo de 2015 y el día 24 de marzo de 2015, considerando, únicamente los días hábiles, toda vez que se trataba de un plazo fijado en horas y asimismo, las horas de momento a momento, es decir, desde las 18:01 horas del día 20 de marzo, y aún más allá de ello, en resguardo del principio In dubio pro actione, la conclusión a horas 18:30 del 24 de marzo, no siendo evidente la vulneración alegada por YPFB.
Con relación a la aplicación del art. 75-II del DS N° 27113
Con relación a la remisión del referido Informe de Suceso, vía correo electrónico, realizada a horas 07:55 pm, del 24 de marzo de 2015, a la dirección inegron@anh.gob.bo; y que, YPFB interpreta como un adelanto de escrito y con ello que cumplió con la presentación oportuna del Informe, aclarando que en el caso en concreto, se ha determinado con exactitud el plazo en que YPFB se encontraba habilitado para cumplir con su obligación, habiéndose evidenciado que no lo hizo y que, contrario a norma, realizó la presentación extemporánea del Informe de Suceso correspondiente al "Trabajo de Intervención Gasoducto Carrasco-Cochabamba (GCC)"; bajo ese mismo fundamento, el Ministerio de Hidrocarburos se pronunció sobre la falta de pertinencia de considerar la aplicación del art. 75 del DS N° 27113, referido a la figura jurídica de adelanto de escrito, puesto que ello ya no tendría incidencia alguna con relación a los hechos probados.
Por todo lo señalado; refirió, que se tiene demostrado, que no existe ilegalidad alguna en la Resolución Ministerial RJ N° 022/2019 de 20 de marzo de 2019, puesto que conforme se evidencia que, todos los aspectos recurridos ante instancia jerárquica por YPFB, fueron debidamente resueltos por el Ministerio de Hidrocarburos.
Finalizó solicitando se declare improbada la demanda y sea con costas.
Apersonamiento y contestación de la entidad tercera interesada
La ANH, como entidad tercera interesada contestó negativamente la demanda, señalando:
Con referencia a lo alegado por YPFB es necesario afirmar que lo previsto en el artículo 33-VII de la LPA, se encuentra dirigido para su cumplimiento a la Administración Pública, toda vez que ésta es la única competente de emisión de actos administrativos y consecuentemente, la única competente para su notificación, sea está a través de correo, fax o cualquier medio electrónico de comunicación (Notificación Concurrente).
En ese entendido, el envío de documentación a través de un correo electrónico por parte de los operadores (en este caso la empresa YPFB) a la entidad reguladora (ANH), no puede ser considerada una notificación, en razón a que tal documentación, no constituye un acto administrativo sujeto a notificación.
Por otra parte, el art. 43 del reglamento, prevé que el administrado, debe presentar el Informe de Suceso en un plazo máximo de 48 horas después de presentado el suceso; y que este, debe ser elaborado en el formato establecido en por el Ente Regulador.
Por lo que se concluye que la empresa YPFB debió presentar el informe del suceso acaecido, de disminución de volúmenes de GN, en la Dirección Distrital Cochabamba de la Agencia Nacional de Hidrocarburos y remitir una copia a la oficina central de la misma entidad (ANH), en un plazo máximo de 48 horas.
Concluyéndose que, habiéndose producido el suceso el 20 de marzo de 2015 a horas 18:00p.m, el operador tenía la obligación de informar al ente regulador, sobre el suceso ocurrido hasta las cuarenta y ocho horas de presentado el mismo. Empero, tomando en cuenta que las cuarenta y ocho horas corrían a partir del día sábado 21 de marzo y concluían el día domingo 22 de marzo de marzo de 2015; y toda vez, que la jornada de trabajo de la Agencia, comprende de lunes a viernes de 8:30 a 12:30 y de 14:30 a 18:30, la Agencia cómputo dicho plazo a favor del administrado a partir del día lunes 23 de marzo para que concluya el 24 de marzo de 2015 a horas 18:00.
Respecto al citado correo electrónico enviado el 24 de marzo de 2015 a horas 07:55 pm, se concluye fehacientemente, que fue presentado fuera del plazo de las cuarenta y ocho horas establecidas por el art. 43 del reglamento.
Además, corresponde señalar que, el envío del Informe de Suceso al correo electrónico de un funcionario de la Entidad Reguladora, no se considera una presentación de Informe de Suceso, de acuerdo a lo establecido en el art. 43 del Reglamento y la normativa reglamentaria.
Concluyó solicitando, se emita sentencia declarando improbada la demanda y sea con costas, en virtud a que la Empresa YPFB, no desvirtuó la legalidad de la Resolución Ministerial RJ N° 22/2019 de 20 de marzo de 2019.
Decreto de Autos:
Estando cumplidas todas las formalidades, sin que se presente réplica y dúplica, se emitió Decreto de Autos para Sentencia el 2 de diciembre de 2019, conforme consta a fs. 143.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Problemática planteada
De la revisión de la demanda, contestación y antecedentes contenidos en el expediente, se advierte que la problemática traída a juicio de éste Tribunal se circunscribe a determinar, si en la Resolución Ministerial RM RJ N° 022/2019 de 20 de marzo, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos, se efectúo un erróneo cómputo del plazo de 48 horas previsto en el art. 43-I del Reglamento de Distribución de Gas Natural por Redes (RDGNR), aprobado mediante Decreto Supremo (DS) N° 1996, de 14 de mayo de 2014, violándose los principios de legalidad, seguridad jurídica, verdad material y debido proceso, al ratificarse las Resoluciones Administrativas RAPS-ANH-DJ N° 0071/2018 de 21 de marzo de 2018 y como consecuencia la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-ULSR N° 0209/2018 de 4 de octubre.
Principios aplicables
El principio de verdad material previsto en el art. 180-I de la Constitución Política del Estado (CPE), desarrollado por el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 1662/2012 de 1 de octubre, señala como: “…aquella verdad que corresponde a la realidad, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción de los hechos a la persona encargada de juzgar a otro ser humano, o de definir sus derechos y obligaciones, dando lugar a una decisión injusta que no responda a los principios, valores y valores éticos consagrados en la Norma Suprema de nuestro país, a los que, todas las autoridades del Órgano Judicial y de otras instancias, se encuentran impelidos a dar aplicación, entre ellas, al principio de verdad material, por sobre la limitada verdad formal”; en ese sentido, dicho principio forma parte del bloque de constitucionalidad imperante y debe estar implícito en todos los ámbitos de la vida jurídica.
En cuanto al derecho al debido proceso, consagrado por el art. 115-II de la CPE, es de aplicación inmediata, vincula a las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal previsto por el constituyente, para proteger derechos a la tutela judicial efectiva, a la garantía de certeza e intangibilidad de resoluciones judiciales a la debida fundamentación de las resoluciones judiciales, a una justicia en igualdad de condiciones y oportunidades, a la defensa, al principio de la seguridad jurídica, entre otros; hace al cumplimiento del conjunto de condiciones y requisitos en el trámite de los procesos observando procedimientos, como la SC 0160/2010-R de 17 de mayo, que precisa: “El debido proceso, está reconocido constitucionalmente como derecho y garantía jurisdiccional a la vez, por los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado vigente (CPE) -art. 16.IV de la CPE abrg.-, y como derecho humano por los arts. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y ya fue desarrollado y entendido por este Tribunal como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales”.
Normativa aplicable
La Ley de Hidrocarburos N° 3058, de 17 de mayo de 2005, estableció en su art. 24 como Ente Regulador de las actividades de transporte, refinación, comercialización de productos derivados y distribución de gas natural por redes, a la Superintendencia de Hidrocarburos del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), posteriormente a través del art. 138 del Decreto Supremo N° 29894, de 7 de febrero de 2009, pasó a denominarse Agencia Plurinacional de Hidrocarburos, dentro la Estructura Organizativa del Poder Ejecutivo, como Ente de Regulación Sectorial, para finalmente por Resolución Administrativa 474/2009 del 7 de mayo de 2009, se determinó la creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), remplazando de esa manera a la antigua Superintendencia de Hidrocarburos y permitiendo asumir las responsabilidades de regulación del sector.
El art. 25 de la Ley N° 3058, establece las atribuciones específicas del Ente Regulador, destacándose entre otras, según los incs. g, h, i y k) ), que establecen: “(...) g) Velar por el cumplimiento de los derechos y obligaciones de las entidades sujetas a su competencia; h) Requerir de las personas individuales y colectivas que realizan actividades hidrocarburíferas, información, datos, contratos y otros que considere necesarios para el ejercicio de sus atribuciones; i) Velar por el abastecimiento de los productos derivados de los hidrocarburos y establecer periódicamente los volúmenes necesarios de éstos para satisfacer el consumo interno y materias primas requeridas por proyectos de industrialización del sector; k) Aplicar sanciones económicas y técnicas administrativas de acuerdo a normas y Reglamentos.”
Por su parte, la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) Nº 2341, respecto de los términos y plazos prevé:
“ARTICULO 19. (Días y Horas Hábiles).- Las actuaciones administrativas se realizarán los días y horas hábiles administrativos.
De oficio o a pedido de parte y siempre por motivos fundados, la autoridad administrativa competente podrá habilitar días y horas extraordinarias.
ARTICULO 20°. (Cómputo).
I. El cómputo de los plazos establecidos en esta Ley será el siguiente:
a) Si el plazo se señala por días sólo se computarán los días hábiles administrativos.
b) Si el plazo se fija en meses, éstos se computarán de fecha a fecha y si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente al iniciar del cómputo, se entenderá que el plazo acaba el último día del mes.
c) Si el plazo se fija en años se entenderán siempre como años calendario.
II. En cualquier caso, cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá siempre prorrogado al primer día hábil siguiente.
ARTICULO 21. (Términos y Plazos).
I. Los términos y plazos para la tramitación de los procedimientos administrativos se entienden como máximos y son obligatorios para las autoridades administrativas, servidores públicos y los interesados.
II. Los términos y plazos comenzarán a correr a partir del día siguiente hábil a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto y concluyen al final de la última hora del día de su vencimiento.”
Análisis del caso
La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo previsto en los arts. 778 al 781 del CPC-1975, constituye la acción del administrado, que acude a un proceso judicial, que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que sólo se analiza la correcta aplicación de la Ley, expuesta por la parte demandante (administrado); es decir, es un proceso en el que corresponde únicamente realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la autoridad demandada, en el acto o resolución impugnada.
En ese sentido, en el marco de la competencia prescrita por el art. 778 del CPC-1975, corresponde a este Tribunal, realizar el control judicial de legalidad, sobre la impugnación de aquellos puntos demandados relacionados con la Resolución Ministerial RM RJ N° 022/2019 de 20 de marzo, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos, correspondiendo consecuentemente decidir sobre esos puntos.
Respecto al incorrecto análisis del cómputo de las 48 horas
A efecto de efectuar una compulsa correcta de los hechos traídos a análisis y decisión, debe considerarse que YPFB, durante la sustanciación del proceso en la vía administrativa y ratificados también en su demanda, informó y aceptó, que el 20 de marzo de 2015 a horas 18:00, se suscitó y dio inicio a un evento en el Gasoducto Carrasco Cochabamba, sector Jucumari, situación que habría tenido repercusión con la suspensión temporal del servicio a usuarios industriales que hacen uso de ese derivado de hidrocarburo, aceptando también que dicho evento finalizó el 22 de marzo de 2015 a horas 00:30; y que YPFB, remitió el informe de este suceso al correo electrónico institucional de un servidor público de la ANH "jnegron@anh.gob.bo", el día martes 24 de marzo de 2015, a horas 07:55pm, presentando el informe físico el día miércoles 25 de marzo, hechos y elementos que fueron corroborados por las instancias impugnatorias administrativas.
Bajo estos elementos, aceptados por las partes en conflicto, corresponde precisar, que el Reglamento de Distribución de Gas Natural por Redes (RDGNR), aprobado mediante Decreto Supremo (DS) N° 1996, de 14 de mayo de 2014, respecto de la interrupción del servicio de distribución y respecto de la imposibilidad sobrevenida de interrupción del suministro, prevé en su art. 39:“(INTERRUPCIÓN DE SERVICIO).I.- La Empresa Distribuidora, deberá brindar un servicio regular y continuo. En caso de presentarse razones de imposibilidad sobrevenida y se viera obligada a interrumpir o variar temporalmente las condiciones de suministro, deberá dar aviso de ello a los Usuarios y al Ente Regulador dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de producida la variación, en tal caso la Empresa Distribuidora no será responsable por pérdidas o daños resultantes de la falla o deficiencia.”
A su vez el art. 43-I del mencionado reglamento administrativo señala:” (INFORME DE SUCESOS). I. La Empresa Distribuidora tiene la obligación de informar sobre cualquier suceso que se presente en el Sistema de Distribución de su Área Geográfica de Distribución. Dichos informes deberán ser presentados al Ente Regulador en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas después de presentado el suceso. II. Los informes deberán elaborarse en el formato establecido por el Ente Regulador.”
La compulsa normativa administrativa referida y los hechos materia de análisis demuestran que, la obligación de la empresa distribuidora de gas natural por redes YPFB, era informar al Ente regulador; después de presentado el suceso, acaecido el 20 de marzo de 2015 a horas 18:00, en el Gasoducto Carrasco Cochabamba, sector Jucumari, hecho que tuvo como resultado la suspensión del servicio de gas natural, presupuesto legal que exigía a YPFB, el deber de informar al Ente Regulador el suceso, una vez acontecido este.
Debe tenerse presente que, dentro de las facultades atribuidas normativamente a la ANH, para el cumplimiento de sus funciones como Ente Regulador, el art. 25 de la Ley N° 3058, entre otras, le asigna atribuciones específicas, tendientes a velar por el cumplimiento de los derechos y obligaciones de las entidades sujetas a su competencia; requerir de las personas individuales y colectivas que realizan actividades hidrocarburíferas, información, datos, contratos y otros que considere necesarios; y principalmente, la función de velar por el abastecimiento de los productos derivados de los hidrocarburos con el fin de establecer los volúmenes necesarios de éstos, para satisfacer el consumo interno del derivado, requeridas como materia prima, por los proyectos de industrialización del sector.
Estas atribuciones asignadas por Ley a la ANH, tuvieron por objeto otorgar competencias necesarias al Ente Regulador, para cumplir con el ejercicio de sus atribuciones, acorde a la naturaleza jurídica de un Ente Regulador de los hidrocarburos y sus derivados, en este caso gas natural; que entre otras, le asigna el deber principal de velar por el abastecimiento de los productos derivados de los hidrocarburos, como el gas natural por redes, con el fin de satisfacer el consumo interno de este derivado requerido por la industria y otros sectores que demandan de esta materia prima.
En ese sentido, se establecen dos aspectos centrales que tienen que ver con la problemática, siendo un primer elemento la información que precisa el Ente Regulador, por parte del distribuidor, para el correcto cumplimiento de sus fines y obligaciones de control; y un segundo elemento, que esa información sea precisa, confiable y oportuna, con el fin, que el Ente Regulador tome las decisiones correspondientes, con el fin de dar cumplimiento a la función de velar por el cumplimiento de los derechos y obligaciones de las entidades sujetas a su competencia y tomar las decisiones ejecutivas correspondientes para la solución de problemas que tiendan a la baja del volumen necesario de gas natural, para satisfacer el consumo interno de gas requerido por el sector requiriente de dicho servicio.
Este contexto muestra, que la información requerida al distribuidor y la oportunidad con la que esta debe ser remitida al Ente regulador debe ser oportuna cumpliendo con la inmediatez y precisión requerida; todo ello, con el fin, que el regulador, tome decisiones inmediatas oportunas y útiles para satisfacer la demanda del derivado, debiendo entonces comprenderse, que conforme exige la norma prevista en el art. 43-I del RDGNR, la empresa distribuidora tiene la obligación de informar al Ente Regulador, cualquier suceso que se presente en el Sistema de Distribución de su Área Geográfica de Distribución, en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas después de presentado el suceso, entendiéndose que el presupuesto de hecho “después de presentado el suceso” , hace referencia a la información oportuna e inmediata del distribuidor, después de comenzado el suceso, con el fin de que el regulador tome las medidas más aconsejables al caso, con el fin de evitar el desabastecimiento del gas natural, información que debe ser oportuna e inmediata, no pudiendo entenderse el presupuesto normativo referido, de ninguna manera, a la conclusión del suceso, pues se estaría incumpliendo de esa manera el principio de inmediatez y oportunidad de información requerida por el Ente Regulador, para el cumplimiento de sus fines, como entidad de control, aspecto que es aclarado con precisión por el presupuesto legal de los arts. 39-I y 43-I del RDGNR.
En el contexto desarrollado, se tiene, que habiendo ocurrido el hecho el 20 de marzo de 2015, a horas 18:00, el plazo de 48 horas para la presentación del Informe del Suceso, de conformidad con el art. 43-I del RDGNR, el plazo debía de computarse a partir de horas 18:01 de esa misma fecha; aclarándose que el cómputo de 48 horas no podría entenderse de manera diferente; puesto que, fue precisamente YPFB, quién como entidad distribuidora, durante la sustanciación del proceso administrativo sancionatorio, en memorial de “Responde a formulación de cargos C-46/2016 y solicita se declare improbada” de 10 de marzo de 2017, informó y afirmó, sobre el suceso de suspensión del servicio detallando el lugar, la fecha y hora antes señalados, evidenciándose en consecuencia, que toda otra acción realizada con posterioridad a la fecha y hora señalada, corresponden a "Eventos posteriores al Suceso", aspecto contradictorio con la demanda interpuesta, respecto a la oportunidad e inmediatez de la información.
Ahora bien, en el marco normativo señalado y respecto a la forma de computo del plazo de 48 horas fijado por el art. 43-I del RDGNR y en el contexto normativo desarrollado en la parte de normativa aplicable al caso, se evidencia que la LPA, no reguló expresamente el cómputo del plazo en horas, en ese sentido el Tribunal Constitucional, a través de Sentencia Constitucional (SC) Nº 170/2013-L de 2 de abril de 2013, que fue citada en sus exposiciones por ambas partes en conflicto, efectuó una interpretación vinculante al caso en análisis señalando: “Empero, la Ley de Procedimiento Administrativo, al establecer que los actos administrativos se realizarán en días y horas hábiles, resguarda de manera correcta, el adecuado ejercicio del derecho a la defensa y el acceso a la administración de todas aquellas personas que se encuentren dentro de una actividad o proceso administrativo; circunstancia por la cual, corresponderá en el caso de cómputo de plazos, tomar en cuenta la Ley de Procedimiento Administrativo, como norma supletoria de la Administración Pública.
En ese sentido, corresponde indicar, que en resguardo de los derechos fundamentales de las personas (principio pro homine), así como el adecuado ejercicio de los mismos en la administración (principio pro actione), se deberá entender que cuando la administración, establezca el cumplimiento de un plazo fijado en horas, el mismo deberá computarse, sólo en días hábiles, tal como lo precisa el art. 19 de la LPA, pero el mismo deberá transcurrir de momento a momento; vale decir, que deberá concluir a la misma hora del día o días hábiles siguientes, en la que se notificó o se publicó el acto administrativo; puesto que al ser un plazo establecido en horas, mal podría concluir a la última hora del día señalado (tal como lo establece el art. 21.II de la referida ley). Sin embargo, cabe también añadir, que si el plazo culminara por cualquier motivo u otro, en una hora inhábil, deberá entenderse que el mismo, concluirá en la hora siguiente hábil, para que de esa manera, se otorgue al administrado, la posibilidad de realizar y ejercer adecuadamente sus actos.
En consecuencia, cuando se tenga que computar plazos administrativos establecidos en horas, los mismos deberán realizarse en la forma y manera antes indicada.” (El resaltado y subrayado nos corresponde)
Consecuentemente, en el marco del análisis jurisprudencial citado, en el presente caso se tiene, que el cómputo aplicable respecto al plazo de 48 horas previsto por el art. 43-I del RDGNR, para la presentación del informe del suceso acaecido en el Gasoducto Carrasco-Cochabamba, tuvo inicio el día 20 de marzo de 2015 a horas 18:00 y concluía el día 24 de marzo de 2015, considerando para tal efecto, conforme a la LPA, únicamente los días hábiles que corrían de momento a momento; es decir, por tiempo en minutos y horas vencidas, al tratarse de un plazo fijado en horas.
En ese contexto, considerando que el horario de trabajo de la Administración Pública en las fechas en análisis era de hrs 8:30 a 12:30 y de hrs. 14:30 a 18:30; se tiene, que el computo de plazo empezaba a correr a partir de las 18:01 hrs., del viernes 20 de marzo, concluyendo el plazo de 48 horas, el martes 24 de marzo a hrs. 18:00, sin contar los días sábado 21 y domingo 22; es decir, se debió computar, sólo en días hábiles, tal como lo señala expresamente el art. 19 de la LPA; es decir, transcurriendo su cómputo de momento a momento; concluyendo a la misma hora del día del inicio del plazo, en que dio inicio el evento; puesto que, al ser un plazo en horas, no puede concluir a la última hora del día señalado; todo ello, contrario a lo afirmado por la Resolución de Recurso Jerárquico RM RJ N° 022/2019 de 20 de marzo, que estableció contradictoriamente, como dato de conclusión del plazo, el 24 de marzo a hrs. 18:30, es decir contando simplemente los días lunes 23 y martes 24, sin considerar que el suceso acaeció el 20 de marzo a hrs. 18:00 y el informe de YPFB fue presentado vía correo electrónico a hrs. 19:55 del 24 de marzo y físicamente y de forma extemporánea el miércoles 25 de marzo de 2015.
Consecuentemente, se constata que la Resolución de Recurso Jerárquico RM RJ N° 022/2019 de 20 de marzo, no efectuó un análisis correcto de la problemática del recurso planteado; advirtiéndose un erróneo computo el plazo previsto por el art. 43-I del RDGNR, contrario a la aplicación normativa referida, evidenciándose; la vulneración del art. 43-I del RDGNR.
Respecto a la aplicación del art. 75-II del DS N° 27113
Respecto a la remisión del Informe de Suceso, remitida por YPFB, vía correo electrónico, a la dirección inegron@anh.gob.bo, realizada a horas 19:55, del día 24 de marzo de 2015, fuera del plazo establecido por el art. 43-I del RDGNR, conforme se demostró en el acápite anterior; remisión de correo electrónico, que YPFB pretende sea tomado en cuenta como un adelanto de escrito en aplicación del art. 75-II del DS N° 27113, que cumpliría con la presentación oportuna del informe del suceso, a cuya afirmación, se debe considerara que se ha evidenciado en el punto que antecede, el computo del plazo en que YPFB se encontraba habilitado para cumplir con su obligación y el momento de su vencimiento, constatándose que el correo enviado a la dirección inegron@anh.gob.bo, a horas 19:55, del día 24 de marzo de 2015, se encontraba fuera del plazo previsto por norma, plazo que venció el 24 de marzo a hrs. 18:00, aclarándose que el procedimiento pretendido en su aplicación por YPFB, tampoco se ajusta al art. 33-VII de la LPA, norma de notificación aplicable a la administración y no al administrado, siendo consecuentemente, irrelevante el pretendido análisis de la aplicación del art. 75 del DS Nº 27113, al caso en cuestión, toda vez que esa presentación fue extemporánea, fuera del plazo previsto por el art. 43-I del RDGNR, no habiéndose demostrado la alegada vulneración observada por YPFB.
Por lo razonado, con criterio ajustado a derecho, se establece que las infracciones establecidas en la Resolución Administrativa RAPS-ANH-DJ N° 0071/2018 de 21 de marzo de 2018, emitida por la ANH, declarando PROBADO el cargo formulado, por adecuar la conducta de YPFB a lo previsto en el inc. j) del art. 81 del RDGNR, sancionando a la entidad distribuidora con la multa de UFV15.000,00 (Quince mil unidades de fomento a la vivienda), fueron correctamente determinadas.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia en el ejercicio de la atribución conferida en el arts. 778 y 780 del CPC-1975, art. 2-2 de la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014, administrando justicia y en virtud a la jurisdicción que por ella ejerce, falla declarando IMPROBADA, la demanda contenciosa administrativa de fs. 75 a 83, respecto al cómputo del plazo, demanda interpuesta por Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), representada por su apoderado Edwin Romero Huerta, impugnando la Resolución Ministerial Jerárquica RM RJ N° 022/2019 de 20 de marzo, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos de fs. 75 a 83, manteniendo los efectos de la Resolución Ministerial Jerárquica RM RJ N° 022/2019 de 20 de marzo y la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-ULSR Nº 0209/2018 de 4 de octubre de 2018, pero con diferente razonamiento, respecto del cómputo del plazo, manteniéndose igualmente firme y subsistente la Resolución Administrativa RAPS-ANH-DJ N° 0071/2018 de 21 de marzo de 2018, emitida por la ANH, que declaró PROBADO el cargo formulado, por adecuar su conducta a lo previsto en el inc. j) del art. 81 del RDGNR, sancionando a YPFB con la multa de UFV15.000,00 (Quince mil unidades de fomento a la vivienda)
Procédase a la devolución de antecedentes administrativos remitidos a éste Tribunal por el Ministerio de Hidrocarburos.
Regístrese, notifíquese y cúmplase.