Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Sentencia Nº 48
Sucre, 10 de febrero de 2023
Expediente:
64/2022-CA
Demandante:
ALMACENERA BOLIVIANA S.A.
Demandado:
Aduana Nacional de Bolivia
Proceso:
Contencioso Administrativo
Resolución impugnada:
RA-PE-03-259-21 de 2 de diciembre de 2021
Magistrado Relator:
Lic. Esteban Miranda Terán
Emitida dentro del proceso contencioso administrativo interpuesto por la ALMACENERA BOLIVIANA SA (ALBO SA), contra la Aduana Nacional de Bolivia (ANB).
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 255 a 262, subsanada a fs. 273 a 275, interpuesta por la Almacenera Boliviana SA (ALBO SA) representada por Fernando Ríos España, contra la Aduana Nacional de Bolivia (AN) representada por Karina Lilian Serrudo Miranda; impugnando la Resolución Nº RA-PE-03-259-21 de 2 de diciembre de 2021 emitida por la AN; el Auto de admisión de 21 de abril de 2022 de fs. 277; la contestación a la demanda de fs. 337 a 343; la Réplica de fs. 357 a 362; el Decreto de Autos para Sentencia de fs. 366; los antecedentes procesales y todo lo que en materia fue pertinente analizar; y:
I. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DEL PROCESO:
El 20 de abril de 2020, el Departamento de Control de Concesiones e Inversión Pública, dependiente de la Gerencia Nacional de Administración y Finanzas de la Aduana Nacional, emitió el Informe AN-GNAGC- DCCAC-1-108-2021 (fs. 16 vta. a 18 del Anexo de los antecedentes Administrativos), que en su parte conclusiva señaló: “El departamento de Control de Concesiones e Inversión Pública, respecto a los avasallamientos suscitados en fechas 20/11/2020, 28/03/2021 y 14/04/2021, ha identificado incumplimientos que refieren a la falta de personal de seguridad, falta de medidas de mitigación ante convulsiones sociales y falta de seguridad en el portón de ingreso al Recinto de Aduana Frontera Yacuiba, los cuales se encuentran establecidos en los numerales 10.1 y 10.2 del Anexo I del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros vigente. En ese sentido, se considera viable y procedente el análisis de la Gerencia Regional Tarija a través de la Administración de Aduana Frontera Yacuiba para los posibles inicios de relacionamientos Se recomienda a su autoridad, remitir el presente Informe a la Gerencia Regional Tarija, para que a través de la Administración de Aduana Frontera Yacuiba se realicen las acciones pertinentes.”
La Administración Aduana Frontera Yacuiba, el 16 de abril de 2021, remitió al concesionario ALBO SA, el Informe GRTGR-YACTF-IIIA-2021-13-2021 de 26 de abril (fs. 18 a 19 del Anexo 1 de los antecedentes administrativos), dando a conocer el inicio de Relacionamiento por incumplimiento de los numerales 10.1 y 10.2 del Anexo 1 del Reglamento para Concesión de Depósitos Aduaneros (RC), aprobado por la RD 01-023-03 de 11-09-2003, configurándose la infracción administrativa estipulada en el art. 86 núm. 9 del RC.
El Concesionario ALBO SA, mediante Nota CITE ALBO-YAC 001/2021 de 3 de mayo (fs. 24 a 28 del Anexo 1 de los antecedentes administrativos), contestó la Nota GRTGR-YACTF-IIIA-2021-13-2021 26 de abril.
La Gerencia Regional Tarija de la AN, emitió la Resolución Sancionatoria (RS) GRTGR-ULETR-RA-2021-13-2021 de 8 de junio (fs. 41 a 44 del Anexo 1 de los antecedentes administrativos), que resolvió: “PRIMERO: Declarar probada la comisión de la infracción administrativa prevista por el numeral 9) del Artículo 86 de la Resolución de Directorio RD 01-023-03 de 11/09/2003, concordante los numerales 10.1 y 10.2 del Anexo 1 del citado Reglamento, sancionando a La Empresa Almacenera Boliviana SA "ALBO SA" con una multa de $us 2.000.- (Dos mil 00/100 Dólares Americanos) de conformidad a lo dispuesto por el inciso b) del artículo 88 de la citada norma, suma que debe ser pagada en el plazo de tres días hábiles a partir de la ejecutoria de la presente Resolución. (…)” (Sic).
Contra la referida RS, la concesionaria ALBO SA, interpuso recurso de revocatoria (fs. 47 a 62 del Anexo 1 de los antecedentes administrativos), emitiendo la Gerencia Regional Tarija de la AN, la Resolución de Recurso de Revocatoria GRTGR-ULETR-RR-2021-13-2021 de 13 de julio (fs. 69 a 87 del Anexo 1 de los antecedentes administrativos), que CONFIRMÓ la RS GRTGR-ULETR-RA-2021-13-2021 de 8 de junio.
Contra la referida Resolución del Recurso de Revocatoria, la concesionaria ALBO SA, interpuso recurso jerárquico (fs. 99 a 114 del Anexo 1 de los antecedentes administrativos); emitiendo la Presidente Ejecutiva de la AN, la Resolución Nº RA-PE-03-259-21 de 2 de diciembre de 2021 (fs. 135 a 147 del Anexo 1 de los antecedentes administrativos), que RECHAZÓ el recurso jerárquico interpuesto por la concesionaria ALBA SA y CONFIRMÓ la resolución impugnada.
El Directorio de la Aduana Nacional, mediante Resolución Nº RD 03-113-21 de 20 de diciembre de 2021 (fs. 153 a 156 del Anexo 1 de los antecedentes administrativos), CONVALIDÓ la Resolución Nº RA-PE-03-259-21 de 2 de diciembre de 2021.
Contra la referida Resolución de Recurso Jerárquico, la concesionaria ALBO SA, interpuso la demanda contenciosa administrativa (fs. 255 a 262), que se pasa a resolver:
II. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA, LA CONTESTACIÓN Y APERSONAMIENTO DEL TERCERO INTERESADO:
Demanda.
Luego de realizar una explicación detallada de los antecedentes administrativos, relacionados con los fundamentos de las Autoridades administrativas en las Resoluciones de Revocatoria y Jerárquico; señaló:
La Resolución Jerárquica impugnada, no sólo es arbitraria y excesiva; sino, ilegal, sin causa justa y sin que medie responsabilidad del concesionario, la Administración Aduanera, sancionó a ALBO SA, sin que exista ningún incumplimiento o infracción atribuible a su responsabilidad, transgrediendo el debido proceso y el principio de congruencia.
El Reglamento de Concesión, aprobado en la RD 03-023-03 de 11 de septiembre de 2003, regula las obligaciones del concesionario; sin embargo, la Administración Aduanera en la Resolución impugnada, no determinó las obligaciones que hubiesen sido incumplidas por el concesionario, como ser: cantidad específica de personal de seguridad, obligación de contar con medidas de mitigación ante convulsiones sociales, o medidas de seguridad adicionales a las señaladas en el numeral 10.1 del Anexo I del Reglamento de Concesión.
Alegó que, como concesionarios no deben cumplir obligaciones que no estén reguladas y establecidas, conforme prevé el art. 14-IV de la Constitución Política del Estado (CPE); la responsabilidad termina, con el cumplimiento de lo que la normativa impone y no obliga a cumplir más allá de lo regulado; la Administración Aduanera, debió aplicar sanciones que estén previstas de manera expresa, taxativa y con carácter previo a la sanción; aspecto que, no ocurrió, transgrediendo el principio de legalidad, previsto en la SCP Nº 0394/2014 de 25 de febrero.
La vulnerabilidad de la Infraestructura del Recinto, no es un hecho atribuible al concesionario, por cuanto las características y diseño del mismo fue establecido e impuesto por la propia administración aduanera y han sido cumplidos por el concesionario conforme detalla el Anexo I del Reglamento de Concesión; por lo que, la aplicación de sanción por supuesto incumplimiento de las características de infraestructura no ha sido probado por la Aduana, conforme prevé el art. 89 inc. a), el Decreto Supremo (DS) Nº 27113; aspecto que, el acto administrativo sancionador emitido por la Administración Aduanera, ingresó dentro de las causales de nulidad de actos administrativos, conforme prevé el art. 35 incs. c) y d) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA).
La Administración Aduanera, forzó la normativa reglamentaria para imponer una sanción en base a una tipificación ajena a los hechos y que no se ajusta a la verdad material, tipificación que no ha sido infringida; por cuanto, se demostró el cumplimiento por parte del concesionario, de la obligación de los mantenimientos de la infraestructura, conforme prevé en el programa trianual de mantenimiento 2019-2021, con actas de conformidad de cumplimiento de cada actividad de mantenimiento firmados por la propia Administración Aduanera; por lo que, se transgredió los principio al debido proceso, legalidad, seguridad jurídica y tipicidad.
Sobre la situación de imposibilidad sobreviniente, la Administración Aduanera, no admite que se encuentra regulado en el art. 104 del Reglamento de Concesión, coherente con las situaciones de fuerza mayor y caso fortuito que se aplican al caso, conforme determinó la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia en Bolivia en aplicación del art. 379 del Código Civil (CC).
Asimismo, transgredió el principio de “Non Bis In Ídem”, al existir dos sanciones aplicadas sobre el mismo hecho, conforme constan en las Resoluciones Sancionatorias Nos. GRTGR-ULETR-2021-10-2021 de 7 de junio de 2021 y GRTGR-ULETR-RA-2021-13-2021 de 8 de junio de 2021.
La Administración Aduanera, transgredió los arts. 16 inc. h), 28 inc. e) y 35 incs. c) y d) de la LPA.
Petitorio.
Solicitó se REVOQUE la Resolución de Recurso Jerárquico impugnada.
Admisión.
Mediante Auto de 21 de abril de 2022 fs. 277, se admitió la demanda contenciosa administrativa, de conformidad con los arts. 327 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975) y 2 núm. 2 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, disponiéndose el traslado al demandando y notificación al tercero interesado, con provisión citatoria en ambos casos.
Contestación.
La Aduana Nacional, por memorial de fs. 337 a 343, contestó negativamente la demanda contenciosa administrativa, señalando:
1.- Sobre la vulneración del principio Non Bis in Ídem.
Luego de citar el art. 117 de la CPE y la SC Nº 0506/2006-R de 10 de mayo de 2005, señaló que los procesos sancionadores, seguidos en contra de ALBO SA, no cumplen con la triple identidad del principio Non Bis In Ídem; es decir, cuando existe identidad de sujeto, del hecho y del fundamento.
La RS GRTGR-ULETR-2021-10-2021, como hecho fue la falta de custodia y conservación de la mercancía, que dio lugar la extracción del medio de transporte y como fundamento, la infracción del art. 86 Núm. 33, concordante con el art. 9-II y 67 de la RD 01-023-3 de 11 de septiembre de 2003.
La RS GRTGR-ULETR-2021-13-2021, como hecho fue la falta de personal de seguridad, falta de medidas de mitigación ante convulsiones sociales y falta de seguridad en el portón de ingreso al Recinto de Aduana Frontera Yacuiba y como fundamento, la infracción de los Numerales 10.1 y 10.2 del Anexo 1 de la RD 01-023-3 de 11 de septiembre de 2003; por lo que, resulta infundado este reclamo.
2.- Con relación a la aplicación sin que medie incumplimiento o infracción.
Luego de citar el art. 86 Núm. 9 y Numerales 10.1 y 10.2 del Anexo 1 del Reglamento de Concesiones, señaló que conforme advirtió la Unidad de Control de Concesiones de la AN, la Administración de Aduana Frontera Yacuiba y el comunicado por ALBO SA, en diferentes notas que dio a conocer el avasallamiento de los predios de Recinto Aduanero; resulta innegable que, esos hechos sucesivos (ingreso de personas), permitieron la sustracción de medios de transporte (camiones) comisados producto del contrabando; por lo que, el ingreso reiterado de esas personas dieron lugar a sostener que los ambientes no cumplen con las condiciones exigidas en los numerales 10.1 y 10.2 del Anexo 1 del Reglamento de Concesiones; puesto si hubiese existido un cerco infranqueable, los avasalladores incluso con efectivos policiales, no habrían podido ingresar al Recinto Aduanero y mucho menos sustraer los vehículos.
Con relación a la falta de personal de seguridad; que si bien, el Reglamento no prevé un determinado número de personas que realicen esa labor con el fin de garantizar el fiel resguardo y almacenaje de mercancías; sin embargo, ese extremo de ser previsto por el concesionario, conforme señaló el mismo demandante, “(…) será la cantidad suficiente de acuerdo al flujo operativo (…)”; por lo que, conociendo sobre la vulnerabilidad que sufre la mercancía, el demandante no previno estos aspectos, no solo de personal, sino de la infraestructura del Recinto Aduanero, que permitió la sustracción reiterada de mercancías y medios de transporte.
Por lo que, resulta injustificable que la Administración Aduanera, asuma que tipificó de manera inapropiada y forzada, bajo el fundamento que existió conformidad expresada en el Acta de Conformidad de Ejecución de Actividades del Programa de Mantenimiento 2019, suscritas por la Aduana Nacional y el concesionario; toda vez que, la infracción por la que se sancionó a ALBO SA, fue por los continuos avasallamientos, que no fueron previstos, ni se tomaron las acciones que correspondan para evitar los mismos a objeto de que la infraestructura sea infranqueable.
3.- Con relación a la falta de motivación de la RA-PE 03-259-21.
La Resolución Administrativa impugnada como los otros actos administrativos, fueron emitidos de manera fundamentada y motivada, con relación a las sanciones impuestas al concesionario por las conductas que infringió en el ordenamiento jurídico vigente, al haber incumplido los Numerales 10.1 y 10.2 del Anexo 1 del Reglamento de Concesiones; toda vez que, la falta de personal de seguridad, falta de seguridad en el portón de ingreso a Recinto y la falta de medidas de mitigación ante convulsiones sociales, dieron lugar a las constantes sustracciones de mercancías y medios de transporte.
4.- Con relación a los hechos ajenos que se encuentran fuera de la responsabilidad.
La concesionaria, trató de justificar la inobservancia de mantener la infraestructura del Recinto con un cerco infranqueable, por actos que están fuera de su responsabilidad; sin embargo, no realizó ninguna operación para salvaguardar la sustracción de mercancías y medios de transporte; limitándose, a solicitar en algunos casos solo seguridad por parte de la Policía Boliviana, en el ingreso al Recinto Aduanero, pero que no resultaron fructíferos.
5.- Pago efectuado por ALBO SA.
Precisó tener presente que, el demandante de manera voluntaria y sin que medie presión alguna, hizo conocer a la Administración Aduanera, su total consentimiento respecto de la sanción y multa impuesta en la RS GRTGR-ULETR-RA-2021-13-2021 de 8 de junio, por cuanto a través de la nota CITE ALBO-YAC 0190/2022 de 21 de abril, expresó: "(...) poner a su conocimiento y hacerle llegar la constancia del pago de acuerdo a la conminatoria de pago según nota AN/GRTJA/UJ/NT/45/2022, dispuesto en el Relacionamiento GRTGA YACTF-CIR-2021-13-2021. Adjuntamos a la presente Recibo Único de Pago N° 2022211R13109 realizado el 20/04/2022 por el total de la multa impuesta en Bolivianos al T/C oficial al momento del pago, sobre el que pedimos su conformidad expresa para evitar atropellos o inconvenientes posteriores (...)"; por lo que, se advierte la constancia del pago de la sanción por la suma equivalente a Bs13.920,00; y de dicho pronunciamiento, el demandante convalidó los actos emitidos por la Administración Aduanera y el reconocimiento expreso de la infracción cometida, sobre el cual resulta ilógico pretender demandar ilegalidades, nulidades o vulneraciones a los derechos de ALBO SA.
Petitorio.
Solicitó declarar improbada la demanda contenciosa administrativa interpuesta, manteniendo firme y subsistente la Resolución de Directorio Nº 03-259-21 de 2 de diciembre de 2021.
Réplica y dúplica.
La ALBO SA, por memorial de fs. 357 a 358, presentó réplica, que fue rechazado por Decreto de 8 de agosto de 2022 de fs. 366, por su extemporánea presentación; por lo que, no correspondía correr traslado por la dúplica.
Tercero interesado.
La Gerencia Regional Tarija de la AN, por memorial de fs. 350 y 353, contestó la demanda contenciosa administrativa, señaló:
Luego de relacionar los antecedentes administrativos, alegó que ALBO SA, con asiento en la localidad de Campo Pajoso del departamento de Tarija, durante el servicio de almacenaje de mercancías correspondientes a los diferentes trámites aduaneros de la Administración de Aduana Frontera Yacuiba, recepcionó de la Unidad de Control Operativo Estratégico, mercancías y un medio de transporte, proveniente de un operativo de contrabando, conforme describe el Acta de Comiso Nº 601117; asimismo, se puso en conocimiento de la Administración de Aduana Frontera Yacuiba, mediante Nota de ALBO-YAC 00256/2020, que salió del Recinto Aduanero, mercancías y el medio de trasporte, sin cumplir el trámite por contrabando contravencional y sin que se defina la situación definitiva de los mismos; por lo que, la concesionaria no cumplió con su obligaciones previstas en el art. 1 y 9-II del Reglamento de Concesiones.
Petitorio.
Solicitó declare improbada la demanda contenciosa administrativa; consecuentemente, se mantenga firme y subsistente la RS GRTGR-ULETR-RA-2021-13-2021 de 8 de junio de 2021.
Decreto de Autos:
Estando cumplidas las formalidades del proceso, se decretó Autos para Sentencia de fs. 366.
III. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA:
La controversia radica en verificar si la Resolución Jerárquica impugnada, valoró de manera correcta la imposición de la sanción a la conducta realizada por ALBO SA, aplicando el art. 86 Núm. 9), concordante con los Numerales 10.1 y 10.2 del Anexo 1 del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros.
IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:
Reconocida la competencia de esta Sala para la resolución de la controversia, de conformidad al art. 2 de la Ley Nº 620 del 31 de diciembre de 2014; en concordancia con el artículo 778 del CPC-1975 y la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439; y, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo, como juicio de puro derecho, en el que se analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos por la parte demandante, corresponde realizar el control jurisdiccional y de legalidad sobre los actos ejercidos por la Aduana Nacional.
Para el análisis de la problemática expuesta por las partes, es necesario considerar la amplitud del resguardo al debido proceso y sus elementos configurativos fundamentación y motivación de las Resoluciones que deben ser respetados por toda Autoridad sea esta Judicial o Administrativa; por ello, es pertinente citar la SCP Nº 0333/2016-S2 de 8 de abril, que señaló:
“El debido proceso, consagrado por el art. 115.II de la CPE, en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), como en la jurisprudencia constitucional, es entendido como: "…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...) comprende 'el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales', a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (SC 0418/2000-R y 1276/2001-R). (Resaltado de origen).
Conforme la línea del Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), el resguardo del debido proceso conlleva un proceso justo y equitativo en el que, los derechos de las partes, se acomoden a lo previsto en la normativa legal, observando en las diferentes instancias los requisitos que permitan el adecuado ejercicio del derecho a la defensa; en ese entendido, es relevante establecer que toda Resolución Judicial y/o Administrativa debe contener una fundamentación y motivación adecuada, encontrando que esos elementos han sido entendidos por la SCP Nº 0782/2015-S3 de 22 de julio, como:
“(…), la fundamentación consiste en la justificación normativa de la decisión judicial, y la motivación es la manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la conclusión de que el acto concreto que se trate, se encuentra, por una parte probado, lo que supone que la autoridad judicial debe explicar las razones por las cuales considera que la premisa fáctica se encuentra probada, poniendo de manifiesto la valoración de la prueba efectuada, y por otra explicando por qué el caso encuadra en la hipótesis prevista en el precepto legal -contexto de justificación-. Por consiguiente, no basta que en el derecho positivo exista un precepto que pueda sustentar el acto de la autoridad, ni un motivo para que ésta actúe en consecuencia, sino que es indispensable que se hagan saber al afectado los fundamentos y motivos del procedimiento respectivo, ya que sólo así estará en aptitud de defenderse como estime pertinente; de esta forma, se entiende que la fundamentación debe ser específica al caso de que se trate y la motivación explícita”.
Por ello, el TCP por medio de las SC Nº 1305/2011-R de 26 de septiembre y las SCP 0400/2014, 0100/2013 y 2221/2012, 0112/2010-R, han instituido que, toda Autoridad que conozca una pretensión debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, exponiendo los hechos y fundamentar en la aplicación normativa, el respaldo de sus decisiones; con la finalidad que el justiciable, al momento de conocer la decisión comprenda y entienda lo resuelto; es decir, no solo la decisión final, sino las razones que llevaron a ese resultado, dejando pleno convencimiento que no sólo se ha actuado de acuerdo a las normas sustantivas y procesos; sino también, se encuentra regida por principios y valores aplicables al caso, dando al administrado la seguridad y convencimiento que no existía otra forma de resolver la problemática.
La aplicación del debido proceso conlleva también la observancia del principio de legalidad instituido en el art. 4-g) de la Ley Nº 2341, que dispone: “Las actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario”, disposición que debe ser aplicada cumpliendo el “principio de sometimiento pleno a la Ley” dispuesto en el art. 4-c) del mismo cuerpo legal, que establece: ”La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la Ley, asegurando a los administrados el debido proceso”.
El procedimiento sancionador administrativo, debe ser ejercido con los cuidados y previsiones necesarias para evitar el empleo arbitrario de la facultad punitiva del Estado; por ello es que, el art. 71 de la LPA, prevé de manera clara y puntual que las sanciones administrativas deben ser inspiradas en los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, proporcionalidad, procedimiento punitivo e irretroactividad.
Dentro la regulación normativa administrativa se encuentra que, bajo el principio de legalidad, las sanciones administrativas solamente pueden ser impuestas cuando se encuentren previstas expresamente en la norma y conforme al procedimiento preestablecido y lo entendido por el art. 72 de la LPA; es decir, velando los principios de taxatividad y legalidad, conforme se relaciona a continuación.
El desarrollo adecuado de un proceso sancionador administrativo, debe considerar la taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad; por ello, es importante considerar la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0141/2018-S3 de 2 de mayo, que citando a la SCP Nº 0394/2014 de 25 de febrero, que a su vez hace referencia a la SCP Nº 0137/2013 de 5 de febrero, que estableció una línea jurisprudencial uniforme, explicando:
“En esta perspectiva, cumple referirse al principio de taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad que forma parte del carácter material del principio de legalidad. Así se ha pronunciado la SC 0022/2006 de 18 de abril, al señalar que: ‘Del principio de legalidad emerge el principio de taxatividad de la norma penal o disciplinaria, que implica la suficiente predeterminación normativa de los ilícitos y sus consecuencias jurídicas; (…)’
…el principio de taxatividad ‘que exige que las conductas tipificadas como faltas disciplinarias, sean descritas de forma que generen certeza, sin necesidad de interpretación alguna, sobre el acto o conducta sancionada, así como sobre la sanción impuesta, pues la existencia de un precepto sancionador sin la suficiente claridad del acto que describe como lesivo a un bien jurídico protegido, puede dar lugar a que sean las autoridades encargadas de aplicar dicho precepto quienes creen el tipo para adecuarlo a la conducta procesada, lo que no coincide con los principios de legalidad y debido proceso’. (…)
Asimismo, determinó que solamente puede imponerse una sanción administrativa cuando ésta esté específicamente establecida por ley de acuerdo al principio de taxatividad, por lo mismo, entendió la legalidad en materia sancionatoria, condicionada al principio de certeza o taxatividad como garantía material, que garantiza la previsibilidad de las conductas sancionables y la certeza jurídica sobre las sanciones establecidas...” (El resaltado es de origen).
Las citas legales e interpretación de la legalidad y de taxatividad, permiten que el desarrollo de un proceso administrativo, alcance sin excesos en la imposición de la sanción, aplicando justicia y regulando el actuar de los administrados.
Resolución del caso concreto.
Del análisis de los hechos, la problemática formulada y conforme los fundamentos jurídico descritos precedentemente, se concluye que toda autoridad judicial o administrativa tiene la facultad y deber de revisión de los antecedentes de un proceso a efectos de resguardar que se desarrolle sin vicios de nulidad; para que inclusive de oficio, sanear el proceso y corregir el procedimiento vulneratorio de derechos fundamentales o garantías constitucionales; en consecuencia, las autoridades judiciales y administrativas tienen atribución plena para anular obrados en caso de verificar indefensión o situaciones de orden público y esa labor no implica incumplimiento de lo previsto por el art. 211-I del CTB-2013; sino por el contrario, constituye el ejercicio pleno del deber de velar porque el proceso administrativo se desarrolle dentro del marco del debido proceso que le otorgue la validez necesaria.
Considerando lo expuesto en los fundamentos jurídicos del caso, en el marco del derecho administrativo sancionador rigen entre otros los principios de legalidad y tipicidad, de donde la legalidad recoge el aforismo jurídico "nullum pena sine lege" y el de tipicidad que se expresa en la necesidad que una conducta punible, se encuentre debidamente descrita en una norma legal; por lo que, es preciso considerar que la tipificación, no es un mero enunciado ni una formalidad de la cual pueda o no prescindirse; toda vez que, una correcta tipificación garantiza la efectivización de los derechos y garantías fundamentales que se encuentran vigentes en el ordenamiento jurídico; es así que, el art. 73-I de la LPA, prevé que: “Son infracciones administrativas las acciones u omisiones expresamente definidas en las leyes y disposiciones reglamentarias”.
En el caso, de la revisión de los antecedentes administrativos, se tiene que la Gerencia Regional Tarija de la AN, emitió la Resolución Sancionatoria GRTGR-ULETR-RA-2021-13-2021 de 8 de junio, que resolvió: “PRIMERO.- Declarar probada la comisión de la infracción administrativa prevista por el numeral 9) del Artículo 86 de la Resolución de Directorio RD 01-023-03 de 11/09/2003, concordante los numerales 10.1 y 10.2 del Anexo 1 del citado Reglamento sancionando a la Empresa Almacenera Boliviana S.a. “ALBO SA” con una multa de $us. 2000.- (Dos mil 00/100 Dólares Americanos) de conformidad a lo dispuesto por el inciso b) del artículo 88 de la citada norma, suma que sebe ser pagada en el plazo de tres días hábiles a partir de la ejecutoría de la presente Resolución.” (El subrayado fue añadido).
Puesta en conocimiento la Resolución, la Concesionaria ALBO SA, interpuso recurso de revocatoria, emitiendo la Gerencia Regional Tarija de la AN, la Resolución de Recurso de Revocatoria GRTGR-ULETR-RR-2021-13-2021 de 13 de julio, que CONFIRMÓ la RS GRTGR-ULETR-RA-2021-13-2021 de 8 de junio, declarando infundado el recurso de revocatoria.
Ante la interposición del recurso jerárquico por la Concesionaria ALBO SA, se emitió la Resolución Nº RA-PE-03-259-21 de 2 de diciembre de 2021 (impugnada), en el que en su parte considerativa señaló: “(…) Que bajo los fundamentos ya descritos y siendo responsabilidad del Concesionario Almacenera Boliviana ALBO S.A., la custodia, conservación y protección de la mercancía que se encuentra en a cargo de la Empresa Concesionaria Almacenera Boliviana - ALBO S.A., del Recinto Aduanero de la Aduana Frontera Yacuiba, se evidencia en el presente caso que el incumplimiento a la referida obligación, y bajo esas circunstancias el concesionario debió tomar las precauciones y cumplir sus obligaciones en el caso y siendo que los argumentos expuestos por el recurrente no desvirtuaron lo expuesto por la infracción cometida, se podría tener la certeza que el Concesionario Almacenera Boliviana ALBO S.A., incumplió la responsabilidad y obligación establecida en el Artículo 67 y Parágrafo-II del Artículo 9 del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros, configurándose la infracción tipificada en el Numeral 18) del Artículo 86 del referido Reglamento.” (El resaltado fue añadido)
Para posteriormente en la parte resolutiva, resolvió: “PRIMERO.- RECHAZAR totalmente el Recurso Jerárquico interpuesto por la Empresa Concesionaria Almacenera Boliviana – ALBO SA, de fecha 02/08/2021, contra la Resolución de Recurso de Revocatoria GRTGR-ULETR-RR-2021-13-2021 de 13/07/2021, emitida por la Gerencia Regional Tarija de la Aduana Nacional; CONFIRMANDO en todas sus partes la citada Resolución, toda vez que se ha evidenciado la comisión de la infracción administrativa establecida en el Numeral 18) del Art. 86 del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros, aprobado mediante Resolución de Directorio Nº 01-023-03 de 11/09/2003; consiguientemente se mantiene firme y subsistente la multa de equivalente a $us.2.000 (Dos Mil 00/100 Dólares Americanos), conforme establece el Inciso b) del Art. 88 (Multas) del citado cuerpo normativo.” (El resaltado fue añadido).
Del texto transcrito, se advierte que la resolución jerárquica, modificó la infracción administrativa, calificando la conducta incurrida por la Concesionaria ALBO SA, en la prevista en el art. 86 Núm. 18) del Reglamento de Concesiones que señala: “18) La avería extravió de mercancía ingresadas al Deposito Aduanero por causas atribuibles a los concesionarios, sin perjuicio de la responsabilidad tributaria ante la Aduana nacional y responsabilidad Civil ante el cliente, siempre que no constituya delito aduanero.”
Sin considerar que la Resolución Sancionatoria GRTGR-ULETR-RA-2021-13-2021 de 8 de junio, que fue confirmada por la Resolución de Recurso de Revocatoria GRTGR-ULETR-RR-2021-13-2021 de 13 de julio, declaró probada la comisión de la infracción administrativa prevista por el art. 86 Núm. 9) del Reglamento de Concesiones RD 01-023-03 de 11/09/2003, que establece: “9) El incumplimiento de mantener la infraestructura y construcciones de los Recintos Aduaneros en las condiciones técnicas exigidas en el presente Reglamento de Concesión y en los plazos establecidos en el Plan de Adecuación.”, concordante con los numerales 10.1 y 10.2 del Anexo 1 del citado Reglamento.
De lo que se advierte que la autoridad Jerárquica, eludió su deber de valorar las pruebas, los hechos acontecidos, las circunstancias que rodean a los hechos, las causas de justificación aplicables a cada caso y lo más importante, tenía el deber ineludible de contrastar todo ello con las disposiciones legales aplicables a los hechos que son objeto de investigación, para encontrar, si existía, la causalidad entre los hechos o faltas cometidas y la norma que describe su sanción; como se señaló en los fundamentos jurídicos del caso, la tipificación en materia sancionatoria, no es una mera formalidad de la cual pueda o deba prescindirse, bajo el pretexto de preservación del bien jurídico de la justicia, la correcta tipificación, garantiza la efectiva aplicación de los derechos y garantías fundamentales que se encuentran vigentes en nuestro ordenamiento jurídico y el respeto por el debido proceso, es materia de eminente orden público y de los derechos que se encuentran vinculados al mismo.
Por otra parte, este Tribunal advierte que la Resolución Jerárquica impugnada, que confirmó la Resolución de Recurso de Revocatoria GRTGR-ULETR-RR-2021-13-2021 de 13 de julio, que declaró probada la comisión de la infracción administrativa prevista por el art. 86 Núm. 9), concordante con los numerales 10.1 y 10.2 del Anexo 1 del Reglamento de Concesiones, aprobado por RD 01-023-03 de 11 de septiembre de 2003; sin advertir que, los referidos Numerales 10.1 y 10.2, incluido el numeral 9.1 del Anexo 1, fueron modificados mediante la Resolución de Directorio Nº RD 01-001-12 de 20 de marzo de 2012; por lo que, se evidencia que la Autoridad Jerárquica que confirmó la Resolución de Revocatoria, los reiterados numerales que sirvieron para tipificar como infracción a la Concesionaria ALBO SA, sufrió modificaciones y que no fueron advertidas por la autoridad Jerárquica, en la Resolución Jerárquica impugnada.
Por lo que, al constatar que los razonamientos y elementos emitidos por la autoridad Jerárquica, no tienen ninguna relación de correspondencia con el tipo Infraccional descrito por la provisión normativa; se advierte que el tipo que define la infracción no corresponde a la infracción determinada en la Resolución Sancionatoria, no se produce mediante cualquier acto o comportamiento, sino, sólo cuando éste se ha consumado en la manera en la que la norma Infraccional determinó aspectos que fue incorrectamente analizado por la instancia jerárquica, evidenciándose así la vulneración al principio de legalidad y tipicidad.
La SC 0062/2002 de 31 de julio, expresó que el principio de legalidad adquiere una vertiente procesal y otra sustantiva, con relación a la primera puntualizó que “…el principio de legalidad en su vertiente procesal (garantía jurisdiccional), tiende a garantizar que nadie pueda ser sancionado sino en virtud de un proceso desarrollado conforme a las reglas establecidas en el procedimiento en cuestión, en el que se respeten las garantías establecidas por ley”. En su vertiente penal (sustantiva) el principio de legalidad: “…prohíbe que una conducta, por reprochable que parezca y por mucho que lesione un derecho, pueda conceptuarse como falta o delito, si la ley no la describe de manera taxativa como tal”. (El resaltado fue añadido).
Analizando el caso, concluyó que: "las exigencias del principio de legalidad no se agotan en la formulación de la ley previa, sino que además, con el mismo valor, está la exigencia de la garantía de certeza. La realización material del principio de legalidad también viene condicionada por la forma como se encare el proceso de subsunción de la conducta en el tipo descrito por la norma sancionadora; pues, todo el andamiaje que importan las garantías formales, quedarían reducidas a la nada, si fuera conforme a derecho, aplicar un precepto distinto, al de la conducta atribuida o imputada”. (El resaltado fue añadido).
Conclusiones.
Siendo atribución de este Tribunal, en ejercicio de la jurisdicción y competencia que la Ley le otorga, la modulación del alcance de su fallo, identificados los errores de derecho en la aplicación de la provisión normativa en sede administrativa, en las que incurrió la Administración Aduanera, reencauzando el debido proceso y las garantías del demandante, concluye que la Aduana Nacional de Bolivia, al emitir la Resolución Nº RA-PE-03-259-21 de 2 de diciembre de 2021, lo hizo interpretando y aplicando erróneamente las normas legales citadas, vulnerando los derechos de ALBO SA en el procedimiento administrativo.
En el marco de la fundamentación jurídica precedente y de la pretensión deducida en la demanda, se concluye que la Resolución Nº RA-PE-03-259-21 de 2 de diciembre de 2021,al confirmar de manera incorrecta la Resolución GRTGR-ULETR-RR-2021-13-2021 de 13 de julio, que cambio la tipicidad de la conducta atribuidas a la sociedad ALBO SA, incumpliendo la normativa legal administrativa en vigencia, evidenciando que ambas resoluciones carecen de motivación, fundamentación y congruencia, sin respetar los principios de legalidad, tipicidad y seguridad jurídica, no ajustándose a derecho y que debe ser reparados de manera adecuada.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Adm., Social y Adm. Primera del Tribunal Supremo de Justicia en el ejercicio de la atribución conferida en el art. 2.1 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 y art.778 del CPC, administrando justicia a nombre de la ley, y en virtud a la jurisdicción que por ella ejerce, falla en única instancia declarando PROBADA en parte la demanda Contenciosa Administrativa de fs. 255 a 262, subsanada a fs. 273 a 275, interpuesta por la Almacenera Boliviana SA representada por Fernando Ríos España; en consecuencia, ANULA obrados hasta la Resolución de Recurso de Revocatoria Nº RA-PE-03-259-21 de 2 de diciembre de 2021, incluida la Resolución Nº RA-PE-03-259-21 de 2 de diciembre de 2021, disponiendo que se emita una nueva Resolución de Revocatoria, conforme a la motivación y fundamentación expuesta en la presente resolución.
Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal, sea con nota de atención.
Sin costas, en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178 (SAFCO) y art. 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992
Regístrese, notifíquese y devuélvase.