Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y
ADMINISTRATIVA PRIMERA
SENTENCIA N° 69
Sucre, 3 de agosto de 2020
Expediente: 031/2017 - CA
Demandante: Crown Mining Bolivia SRL
Demandado: Ministerio de Minería y Metalurgia
Proceso: Contencioso Administrativo
Resolución Impugnada: 253/2016 y 256/2016
Magistrado Relator: Lic. José Antonio Revilla Martínez
Emitida dentro del proceso contencioso administrativo seguido a demanda de Crown Mining Bolivia SRL contra el Ministerio de Minería y Metalurgia.
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 58 a 65, reiterada de fs. 99 a 106, interpuesta por la Sociedad Comercial Crown Mining Bolivia SRL, representada por Ariel Morales Vásquez y Daniel Rafael Humerez Egüez, impugnando la Resoluciones de Recurso Jerárquico N° 253/2016 y 256/2016, emitidas por el Ministerio de Minería y Metalurgia, la contestación de fs. 231 a 238, la intervención del tercero interesado de fs. 242 a 248, la réplica de fs. 254 a 260, el decreto de Autos de fs. 270; los antecedentes del proceso en sede administrativa y jurisdiccional:
I. CONTENIDO DE LA DEMANDA y ADMISIÓN:
Luego de efectuar una relación de antecedentes, la entidad demandante fundamentó señalando lo siguiente:
Aplicación retroactiva de la Ley N° 403, violación del art. 123 de la Constitución Política del Estado (CPE), vicio de nulidad de pleno derecho del inc. d) del parágrafo I del art. 35 de la Ley N° 2341
Las Resoluciones Jerárquicas impugnadas, así como las del recurso de revocatoria y las de reversión, se fundamentaron en los arts. 2 y 3 de la Ley N° 403 de 18 de septiembre de 2013. En el caso, los derechos extinguidos emergentes de las autorizaciones y contratos de arrendamiento datan del 26 de febrero de 2013; es decir, aproximadamente 6 meses antes de la entrada en vigencia de las normas legislativas de reversión, cuya Ley que las estatuyó, entró en vigencia el 18 de septiembre de 2013; en consecuencia, la autoridad administrativa en el área denominada "Los clavillos uno", ubicada en el cantón San Ramón, provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, para revertir los derechos mineros de la Sociedad Comercial, aplicó retroactivamente la señalada Ley, a hechos ocurridos y derechos otorgados con anterioridad a su vigencia, en violación y contradicción del art. 123 de la CPE; siendo que, el régimen jurídico, sustantivo y procesal que debió aplicarse para adoptar decisiones extintivas de sus derechos mineros emergentes de las autorizaciones y contratos de arrendamiento, en base a la supuesta inexistencia de actividades mineras, es el art. 370-V de la CPE, que estaba vigente con anterioridad y en el momento de las autorizaciones y contratos de arrendamiento; y que además, se ajusta a las cláusulas y prescripciones de los contratos de arrendamiento en lo relativo a la resolución de los mismos, en sus aspectos sustantivos y procedimentales.
El art. 35-1 inc. d) de la Ley N° 2341, prescribe que son nulos de pleno derecho los actos administrativos que sean contrarios a la Constitución Política del Estado, de ahí que, son nulas todas las resoluciones emitidas en el caso presente, al aplicarse retroactivamente el régimen de reversión de la Ley N° 403, como fundamento jurídico de las mismas.
Violación del art. 370-V de la CPE, vicio de nulidad de pleno derecho del art. 35-1 inc. d) de la Ley N° 2341
La norma constitucional citada, establece una obligación específica a cargo de los beneficiarios de los contratos mineros, la de desarrollar la actividad minera para satisfacer el interés económico social; así como también establece una consecuencia jurídica específica para el caso de incumplimiento de esta obligación, cual es la resolución inmediata del contrato; no hace referencia a la figura de la reversión.
En el caso, la autoridad administrativa, dispuso la reversión de los derechos mineros de Crown Mining Bolivia SRL, con el fundamento de la supuesta inexistencia de actividad minera, aspecto que constituye el supuesto de hecho del art. 370 de la CPE y que configura la específica obligación constitucional; por lo tanto, ante un supuesto incumplimiento de esta obligación, correspondería la resolución del contrato, no así la reversión; resolución que debió haber sido promovida por la única autoridad competente que es COMIBOL, como contraparte de los contratos de arrendamiento y no de la autoridad jurisdiccional minera; por ello, al haberse aplicado retroactivamente el régimen de la reversión de la Ley N° 403, se violó la norma constitucional citada.
El régimen de la resolución de contratos mineros en caso de incumplimiento de la obligación constitucional señalada, está desarrollado en los contratos de arrendamiento suscritos con COMIBOL, razón por la cual, ésta entidad es la única autoridad administrativa competente para ello, y en caso existir un real incumplimiento de la obligación, la Sociedad no hubiera tenido inconveniente jurídico para haber dispuesto la aplicación de dicho régimen resolutorio, conforme establece la Cláusula décimo novena del contrato.
3.- Prescindencia total del procedimiento establecido en los contratos de arrendamiento para disponer la extinción de los derechos emergente de los mismos; vicio de nulidad de pleno derecho del art. 35-1 inc. c) de la Ley N° 2341.
Reiterando que, en el caso, debió aplicarse el régimen jurídico de la resolución de contratos y no de la reversión, refirió que el procedimiento que debió aplicarse, es el establecido en la Cláusula décimo novena de los contratos de arrendamiento; empero, en lugar de ello, aplicaron ilegal y retroactivamente, el procedimiento de reversión de la Ley N° 403, que es diferente a la resolución, además por una autoridad distinta a la establecida en el contrato.
El art. 35-1 inc. c) de la Ley N° 2341, prescribe que son nulos de pleno derecho los actos administrativos que hubiesen sido emitidos prescindiendo totalmente de lo procedimiento legal establecido; lo que ocurrió con las Resoluciones emitidas en el caso presente; que por consiguiente, son actos administrativos nulos.
4.- Violación del principio de estabilidad del acto administrativo; vicio de nulidad de pleno derecho establecido por el art. 35-1 inc. c) de la Ley N° 2341
Al haber otorgado la Administración, derechos mineros a Crown Mining Bolivia SRL, mediante las autorizaciones y contratos de arrendamiento, por el principio de estabilidad del acto administrativo establecido en el art. 51 del Decreto Supremo (DS) N° 27113, la única vía constitucional y legal para su extinción es la judicial, cuando los contratos presenten vicios de nulidad; es decir, la autoridad administrativa competente, debería haber declarado la lesividad del contrato y sobre la base de esta declaración, haber demandado su nulidad judicial.
En el caso presente, no se dan ninguna de las causales de excepción a la estabilidad del acto administrativo que habilitan la revocatoria del acto en sede administrativa por decisión unilateral de la administración.
De acuerdo a lo establecido por el art. 35-1 inc. c) de la Ley N° 2341, todas las resoluciones emitidas en el caso presente, al no haber aplicado el procedimiento de resolución de contrato establecido en la Constitución Política del Estado y en los contratos de arrendamiento y no haber acudido a la vía judicial para demandar la extinción de los derechos emergentes de los mismos, son actos "insanablemente" nulos.
Petitorio
Solicitó que se declare probada la demanda contenciosa administrativa y en su mérito declare la nulidad de las Resoluciones de Recurso Jerárquico N° 353/2016 y 256/2016, emitidas por el Ministerio de Minería y Metalurgia; las Resoluciones de Recurso de Revocatoria N° AJAM/DJU/AL/RRR/81/2016 de 14 de julio de 2016 y AJAM/DJU/AL/RRR/80/2016 de 14 de julio de 2016, emitidas por el Director Ejecutivo Nacional de la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera; y las resoluciones de Reversión de Derecho Minero N° AJAM/DJU/AL/RRDM/136/2016 de 24 de mayo de 2016 y AJAM/DJU/AL/RRDM/131/2016 de 24 de mayo de 2016 emitidas por el Director Ejecutivo Nacional de la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera.
Admisión de la demanda:
Luego de la declinatoria de competencia de la Sala Social y Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, este Tribunal, por decreto de 6 de abril de 2018 (fs. 188), admitió la demanda contenciosa administrativa, ordenando la citación de la Autoridad demandada y del tercero interesado.
II.- CONTESTACIÓN A LA DEMANDA
El Ministerio de Minería y Metalurgia, mediante memorial de 16 de agosto de 2018, de fs. 231 a 238, contestó negativamente a la demanda, señalando lo siguiente:
Nulidad de improcedencia de la reversión dispuesta en la Resolución N° 131/2016
Citando los arts. 349 y 350 de la CPE, refirió que la empresa demandante, poseía derechos para la realización de actividad minera en el área de la Autorización Territorial Especial (ATE) Los Clavos.
Citando los arts. 1 de la Ley N° 3720 de 31 de julio de 2007, 1 del DS N° 29117 de 1 de mayo de 2007 y la Resolución Ministerial MMM 014/2008 de 22 de febrero, refirió que COMIBOL, en la suscripción del Contrato Administrativo de Arrendamiento (Minuta DGAJ-CTTO.MIN 056/2013), actuó como administrador del área Los Clavos y no como titular de la misma; en consecuencia, no es aplicable al caso objeto de análisis, la excepción prevista en la Disposición Final tercera de la Ley de reversión de Derechos Mineros N° 403, en el entendido que no se trata de un área bajo la titularidad de COMIBOL y que ésta empresa estatal, actuó de acuerdo a las disposiciones legales aplicables, como administrador del área revertida por la Resolución N° 131/2016. Consecuentemente es plenamente aplicable al área de la ATE Los Clavos, la Ley N° 403 y el DS N° 1801, más si se considera lo que dispone la citada Ley en su art. 1.
La Ley N° 403, determina la reversión de área donde no hay actividad minera ya sea otorgada en contratos mineros como en el caso presente, o las otorgadas por Autorizaciones Transitorias especiales (ex concesiones); en el caso, el Contrato Minero por el que la empresa demandante, detenta la titularidad de la ATE Los Clavos, es considerado a todos los efectos de la normativa jurídica que regula la actividad del área, un contrato minero.
b.- Argumentos, hechos y pruebas incorrectamente valorados por la Resolución N° 80/2016
El memorial de recurso jerárquico presentado por la empresa demandante, señaló que las distintas instancias que conocieron el proceso de reversión de la ATE Los Clavos, no valoraron o mal valoraron el proyecto integral que desarrolla la aludida empresa en el área; los informes sin firma presentados, la existencia de trincheras remediadas y los trabajos programados y en ejecución durante la gestión 2016 en el área; sin embargo, el Informe Técnico N° 816/UCF-060/2016, muestra claramente que la documentación fue valorada y que más allá de la falta de firma de los documentos fueron revisados; es decir, que a criterio técnico de ese Ministerio, la documentación presentada por la empresa, no acredita la existencia de actividad minera reciente en el área señalada, aspecto que fue corroborado en el lugar.
c.- Inobservancia de la Resolución Administrativa AJAMD SCZ - N° 071/2016 de 9 de mayo
La Resolución administrativa AJAMD SCZ-N0 071/2016, declaró probada la solicitud de autorización administrativa de paso y uso interpuesta por la empresa contra Alicia Vallejos vda. de Ferrufino, a fin de la realización de trabajos mineros en el área ATE Los Clavillos y no se refiere a la ATE que es objeto de esta Resolución denominada Los Clavos; es decir, que la citada Resolución, no tiene relación, ni se refiere a las actividades que se desarrollen o pretendan desarrollarse en la ATE Los Clavos; por lo tanto, dado que la señalada Resolución está relacionada a una ATE distinta a la que ha sido objeto de reversión en el proceso de análisis, no corresponde emitir criterio ni valoración alguna.
Por otro lado, el demandante no acreditó la existencia de actividad minera de la ATE Los Clavos; es decir, no se desvirtuó lo descrito en los informes técnicos y las resoluciones emitidas en el curso del proceso de reversión de la citada ATE.
d.- La AJAM no puede revertir áreas de reserva fiscal cuya titularidad es de COMIBOL, con quien la empresa tiene un contrato de arrendamiento
La empresa demandante poseía derechos para la realización de actividad minera en el área de la ATE Los Clavo Uno.
Citando la Ley N° 3720 de 31 de julio de 2007, el DS N° 29117 de 1 de mayo de 2007, y la RM MMM 014/2008 de 22 de febrero, indicó que la COMIBOL, en la suscripción del Contrato de Arrendamiento (Minuta DGAJ-CTTO.MIN-054/2013), actuó como administrador del área Los Clavillos Uno y no como titular de la misma; en consecuencia, no es aplicable al caso, la excepción prevista en la Disposición Final Tercera de la Ley de Reversión de Derechos Mineros N° 403, en el entendido que no se trata de un área bajo titularidad de COMIBOL; en consecuencia, es plenamente aplicable al área de la ATE Los Clavillos Uno, la Ley N° 403 y el DS N° 1801; al margen de ello, el aludido contrato, es considerado a todos los efectos de la normativa jurídica que regula la actividad del área, un contrato minero.
e.- Falta de valoración del proyecto integral que desarrolla la empresa en el área de la ATE Los Clavillos Uno; incorrecta valoración de los informes sin firma presentados por la empresa; existencia de trincheras remediadas no valoradas; trabajos programados y en ejecución durante la gestión 2016
Al respecto, el Informe Técnico N° 821-UCF-059/2019, emitido por el Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización, en el apartado correspondiente a la valoración de la documentación presentada por la empresa, muestra claramente que la misma fue valorada, aspecto que involucra, que más allá de la falta de firmas de los documentos por el recurrente; siendo el criterio del Ministerio de Minería y Metalurgia, que dicha documentación no acredita la existencia de actividad minera reciente en el área de la ATE revertida, aspecto que fue corroborado en el lugar; además que el referido Informe, señala que en el área, no se evidenció actividades de exploración, únicamente dos excavaciones antiguas. Asimismo, los Informes de la Dirección de Catastro, concluyeron señalando que los trabajos efectuados en las áreas Los Clavillos, Los Clavos y el Pejiche, se realizaron hasta el primer trimestre del 2015.
f.- Inobservancia de la Resolución Administrativa AJAAMD SCZ N° 0711/2016 de 9 de mayo de 2016
La reversión del derecho minero sobre las ATE's Los Clavos y Los Clavillos Uno, al haber contemplado en su procedimiento lo dispuesto por la Ley N° 403 de Reversión de Derechos Mineros y su Decreto Reglamentario aprobado mediante DS N° 1801, no ha aplicado la Ley retroactivamente, toda vez que el art. 3 de la referida Ley, establece que en función al control que ejerce el Estado sobre los recursos minerales, la verificación de las actividades mineras estará a cargo del Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización, a partir de la publicación de la referida ley, sin excepción; es decir, que a partir de la vigencia de la señalada Ley, todas las ATE's existentes en el territorio nacional, podrían ser sujetas a la verificación realizada por el Viceministerio referido.
Por otra parte, en el caso presente, según los Informes Técnicos y prueba aportada al proceso para la Reversión de Derechos Mineros, se evidenció que la empresa demandante no acreditó el desarrollo de actividad minera, causal suficiente para disponer la reversión de derechos mineros.
Asimismo, en cuanto a la aplicación del art. 370 de la CPE, para proceder a la resolución del contrato y no a la reversión de derechos mineros, resulta una alegación reciente, por cuanto en sede administrativa, no exigió la observancia y/o análisis de esta norma constitucional, sobre la cual, el Ministro de Minería no tuvo oportunidad de pronunciarse a tiempo de emitir las Resoluciones de Recurso Jerárquico cuestionadas.
Empero, al margen de ello, la norma constitucional citada, no hace referencia a los contratos que fueron suscritos con anterioridad a la promulgación de la Ley minera, entre actores mineros; sino más bien, a los contratos que la AJAM pueda suscribir a nombre del Estado en función a la atribución que le confiere el art. 40 inc. h) de la Ley de Minería y Metalurgia, por cuanto a tiempo de emitirse las Resoluciones cuestionadas, las minutas de Contrato de arrendamiento, no pueden ser consideradas como Contratos Mineros a los efectos del art. 370 de la CPE, porque no fueron otorgados por la autoridad que ostenta la representación del Estado para la suscripción de este tipo de contratos, siendo inaplicable en consecuencia su contenido al caso.
Petitorio
Solicitó que se declare improbada la demanda, y se confirme en todas sus partes las Resoluciones de Recurso Jerárquico emitidas por el Ministerio de Minería y Metalurgia, conforme a derecho.
Réplica
Mediante memorial de 12 de septiembre de 2018, de fs. 254 a 260, la empresa Crown Mining Bolivia SRL, presentó réplica reiterando en su integridad, los términos de la demanda.
Dúplica
Notificada la entidad demandada con la réplica formulada por la entidad demandante, no presentó dúplica.
Intervención del tercero interesado
Mediante memorial de fs. 242 a 248, la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera, a través de su apoderada Lucía Vargas Fernández, contestó negativamente a la demanda, en los siguientes términos: En cuanto a la supuesta aplicación retroactiva de la Ley N° 403, al momento de su publicación, existían concesiones mineras emergentes de la Ley N° 1777 y contratos de Arrendamiento Minero de la COMIBOL con operadores mineros suscritos al amparo de la Ley N° 3720 de 31 de julio de 2007, DS N° 29117 de 1 de mayo de 2007; DS N° 29164 de 13 de junio de 2007; DS N° 29410 de 9 de enero de 2008, vigente desde el 1 de mayo de 2007 al 28 de mayo de 2014.
La Ley N° 403, tiene por objeto establecer las causales de reversión de los derechos mineros otorgados por Autorizaciones Transitorias Especiales - ATE y Contratos Mineros, en función al carácter estratégico y de interés público de los recursos naturales, previa verificación de la inexistencia de la implementación o desarrollo de actividades mineras; efectos que no solo alcanzan a las ATE's, sino también a los contratos mineros y se encuentra vinculada al cumplimiento de la Función Económica Social.
De ahí que, en el marco de lo establecido por la Ley N° 403, el Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización, efectuó la inspección técnica en las áreas, Los Clavos y Los Clavillos Uno, de titularidad de Crown Mining Bolivia SRL, el 16 de abril de 2016, emitiendo al respecto, informes técnicos que concluyeron señalando la inexistencia de trabajos mineros realizados por el titular, por lo que recomendó a la AJAM, la emisión de la Resolución de Reversión del Decreto Minero de las áreas señaladas, que se materializó en las Resoluciones N° AJAM/DJU/RRDM/131/2016 y AJAM/DJU/RRDM/136/2016, que en instancia de revocatoria, fueron confirmadas por las Resoluciones de Recurso de Revocatoria N° AJAM/DJU/RRR/80/2016 y AJAM/DJU/RRR/81/2016, que analizó la documentación de descargo presentada por la empresa demandante, en la que se acreditó la realización de actividad minera hasta el primer trimestre de la gestión 2015; empero, las inspecciones técnicas se realizaron el 18 de abril de 2016; además que no demostró la relación laboral y/o contractual por servicios con el personal técnico que elaboró los documentos presentados en calidad de prueba, entre otros aspectos.
La empresa demandante, a tiempo de interponer sus recursos de revocatoria, no cuestionó la legalidad de la aplicación de la Ley N° 403; por el contrario, se sometió a ella, impugnando las resoluciones de reversión con documentación que acreditaría la realización de actividades mineral aludidas; sin embargo, dicha documentación, no respaldó la realización de actividad minera, ni el cumplimiento de la función económico social; por lo que, la empresa demandante, no puede incorporar a su demanda, aspectos que no fueron cuestionados en la vía recursiva.
Por otro lado, no existe aplicación retroactiva de la Ley N° 403, toda vez que la misma se aplica a cualquier autorización transitoria especial o contrato minero vigente; en el caso, la inspección técnica fue desarrollada el mes de abril de 2016, con el fin de verificar las actividades de la empresa en los doce meses anteriores, aspectos que no fueron demostrados.
Sobre la supuesta violación del art. 370-V de la CPE, señaló que la empresa demandante confunde la función económica social con el interés económico social; en el primer caso, da lugar a la reversión del derecho, de acuerdo a lo previsto en la Ley N° 403 y en el segundo, a la resolución del contrato, conforme prevé la norma constitucional citada.
Los derechos mineros de la empresa demandante, se originan en dos contratos de arrendamiento minero suscritos con COMIBOL, cuando ésta, era la entidad pública administradora de la reserva fiscal; dichos contratos generan derechos y obligaciones para ambas partes; sin embargo, existen obligaciones para las partes que no son inherentes al contrato, sino a disposiciones legales de mayor jerarquía, como son la Ley N° 403 y 523; así, la primera tiene por objeto establecer las causales de reversión de los derechos mineros otorgados por ATE's y contratos mineros, además de regular el procedimiento; de ahí que, la AJAM emitió la resoluciones de reversión para que las mismas retornen a dominio originario del pueblo, sin que ello signifique usurpación de las competencias contractuales conferidas a COMIBOL, más aún, si las atribuciones de este ente, fueron abrogadas y derogadas por las Disposiciones de la Ley N° 535; normas que gozan de presunción de constitucionalidad, por lo que no puede alegarse que su aplicación generó indefensión o vulneración de derechos.
La empresa alega que debió cumplirse el procedimiento de Resolución del Contrato previsto en la Cláusula décimo novena del contrato; sin embargo, las reversiones de las ATE's Los Clavos y los Clavillos, se emitieron en razón a que el titular de las mismas no cumplió con la función económico social por lo que se aplicó la sanción contenida en el art. 2 de la Ley N° 403.
En cuanto a la supuesta violación del principio de estabilidad del acto administrativo, vicio de nulidad del art. 35 inc. c) de la Ley N° 2341, la parte demandante, confunde los institutos jurídicos de resolución de contrato, reversión y nulidad. En el caso, no se advirtió la existencia de alguna causal de nulidad que motive la interposición de una demanda judicial, sino que se dio estricto cumplimiento a las disposiciones contenidas en la Ley N° 403.
Sobre la solicitud de medida cautelar, no es aplicable frente a actos emitidos por la administración pública, que se presumen válidos y legítimos, conforme disponen los incs. c) y g) del art. 4 de la Ley N° 2341.
En base a lo expresado, solicitó se declare improbada la demanda, con costas.
Con todo lo obrado, a fs. 270, se decretó Autos para Sentencia.
III.- ANTECEDENTES PROCESALES EN SEDE ADMINISTRATIVA
La COMIBOL, mediante Resoluciones de Directorio General N° 5453/2013 y 5454/2013, ambas de 26 de febrero de 2013, autorizó el arrendamiento de siete cuadrículas en el área denomina Los Clavos y Los Clavillos Uno, respectivamente, ubicadas en el Cantón San Ramón, provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz de la Sierra, a favor de la empresa Crown Mining Bolivia SRL, por un plazo de cinco años y un canon de arrendamiento del 10% sobre el valor neto de la venta de minera.
El 21 de marzo de 2013 de 2013, se protocolizaron ante Notaría de Fe Pública, los Contratos Mineros de Arrendamiento de Áreas de Reserva Fiscal denominadas Los Clavillos Uno y los Clavos, suscrito entre COMIBOL y Crown Mining Bolivia SRL.
Mediante Resoluciones de Reversión de Derecho Minero AJAM/DJU/AL/RRDM/131/2016 y AJAM/DJU/AL/RRDM/136/2016, ambas de 24 de mayo de 2016, la AJAM revirtió a propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, las Autorizaciones Transitorias Especiales Los Clavos y Los Clavillos Uno, por inexistencia de actividades mineras.
Ante la impugnación de dichas Resoluciones por parte de Crown Mining Bolivia SRL, la AJAM mediante las Resoluciones de Recurso de Revocatoria N° AJAM/DJU/AL/RRR/80/2016 y AJAM/DJU/AL/RRR/81/2016 de 14 de julio de 2016, se rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por la señalada empresa.
En instancia jerárquica, el Ministro de Minería y Metalurgia, mediante Resoluciones de Recurso Jerárquico N° 253/2016 y 256/2016, ambas de 26 de octubre, rechazó los recursos jerárquicos interpuestos por Crown Mining Bolivia SRL, y CONFIRMÓ las Resoluciones de revocatoria impugnadas.
IV. PROBLEMÁTICA PLANTEADA
De la compulsa de los datos del proceso, se desprende que el objeto de controversia radica en determinar, si las Resoluciones Ministeriales impugnadas habrían aplicado de manera retroactiva la Ley N° 403, violando con ello normas constitucionales; y si correspondería por ello, la nulidad de las mismas.
VI. ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA
La Ley N° 403 de 18 de septiembre de 2013, que establece las causales de reversión de los derechos mineros otorgados por Autorizaciones Transitorias Especiales y Contratos Mineros, en función al carácter estratégico y de interés público de los recursos naturales, previa verificación de la existencia de la implementación o del desarrollo de actividades mineras, estableciendo respecto a la pérdida de derechos en áreas sin desarrollo de actividades mineras, en su art. 2, que: "Los derechos mineros otorgados por Autorizaciones Transitorias Especiales - ATE y Contratos sobre recursos naturales mineros serán revertidos ante la inexistencia verificada de actividades mineras, conforme a lo dispuesto en la presente Ley.
Por su parte, el art. 3 en cuanto la verificación de la actividad minera establece: "I. En función al control que ejerce el Estado sobre los recursos minerales, la verificación de las actividades mineras será realizada por el Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización, a partir de la publicación de la presente Ley, mediante la utilización de procedimientos técnicos operativos definidos por la autoridad del sector. II. En caso de establecerse la inexistencia de la implementación o del desarrollo de actividades mineras en las Autorizaciones Transitorias Especiales - ATE o en los Contratos Mineros, la Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera - AGJAM, sobre la base del informe de verificación realizado por el Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización, determinará la reversión de los derechos mineros, sin perjuicio de la responsabilidad ambiental a que hubiere lugar. III. La reversión o resolución no proceden cuando la inexistencia de actividades mineras se hubiere producido como consecuencia de avasallamientos o como resultado de una disposición de autoridad competente. La existencia de los BO-L-N403 1 Bol ¡vía: Ley N° 403, 18 de septiembre de 2013 avasallamientos deberá estar debidamente denunciada ante las autoridades competente¨.
Asimismo, el DS N° 1801 de 20 de noviembre de 2013, prevé:
"ARTÍCULO 2.- (ÁREAS SIN ACTIVIDAD MINERA). Se considerará como área sin actividad minera, aquella donde no se hubiese implementado o desarrollado ninguna de las siguientes actividades mineras: prospección, exploración y explotación minera.
ARTÍCULO 3- (CAUSAL DE REVERSIÓN). La causal de reversión de Derechos Mineros será la inexistencia verificada de las actividades mineras señaladas en el Artículo precedente.
ARTÍCULO 9.- (INFORME DE VERIFICACIÓN). El Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización, emitirá el informe de verificación en el plazo de quince (15) días hábiles computables a partir de la realización de la inspección. De establecerse la inexistencia de actividad minera, se remitirá dicho informe y antecedentes a la Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera, para la reversión del derecho minero.
ARTÍCULO 10.- (RESOLUCIÓN DE REVERSIÓN DE DERECHO MINERO). I. La Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera, en el plazo de diez (10) días hábiles computables a partir de la recepción del informe de verificación y antecedentes remitidos por el Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización, previo informe legal, emitirá la Resolución de Reversión de Derecho Minero. II. La Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera, pondrá en conocimiento de la autoridad ambiental competente la Resolución de Reversión de Derecho Minero. III. La Resolución de Reversión de Derecho Minero, será notificada a los titulares de ATE o CM que no hayan asistido a la inspección programada, en secretaria de la Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera que corresponda a su jurisdicción".
En base a la normativa citada, en el caso, la AGJAM realizó el procedimiento para la reversión de derechos mineros por inexistencia de actividades mineras, cuyo equipo técnico, luego de aplicar los criterios de verificación para determinar la existencia o no de actividad Minera, emitió respecto a la ATE Los Clavillos Uno, el Informe Técnico N° 821 - UCF 059/2016 de 5 de mayo de 2016, emergente de una inspección efectuada el 18 de abril de 2016, que en conclusión estableció que, no se observaron trincheras ni marcaciones de los puntos de muestreo. Los trabajos de espectrometría de la imagen, carecen de la firma del profesional, no tienen fecha ni validez por no contar con la firma del profesional, no existen trabajos de operación minera; no existe movimiento de cargas en la ATE, y presentó documentos de licencia ambiental. En cuanto a la ATE Los Clavos, el Informe Técnico concluyó señalando que no existían trabajos mineros realizados por el propietario; no se observaron trincheras ni puntos de muestreo; la documentación presentada de los trabajos de exploración no corresponde a la fecha de realización en la carátula del informe técnico, según la revisión detallada, menciona que se efectuaron los trabajos de exploración del 18 al 23 de junio de 2014. Los trabajos de exploración mediante espectrometría de imágenes no tienen fecha de inicio ni de conclusión, además no cuenta con la firma del profesional del área, entre otros aspectos; concluyendo en base a ellos, que a la fecha de inspección, no existían actividades mineras realizadas por el titular.
Lo referido, dio lugar a la emisión de las Resoluciones de Reversión de Derecho Minero AJAM/DJU/AL/RRDM/131/2016 y AJAM/DJU/AL/RRDM/136/2016, ambas de 24 de mayo de 2016, mediante las cuales, la AGJAM revirtió a propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, las ATE's Los Clavos y Los Clavillos Uno, por inexistencia de actividades mineras.
En cuanto a la supuesta aplicación retroactiva de la Ley N° 403, el art. 123 de la CPE, acusado por la empresa demandante como vulnerado, establece: "La Ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cundo lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución¨.
La llamada irretroactividad, establece que la Ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia, garantizando los derechos adquiridos bajo la Ley anterior, sin perjuicio de que se afecten las meras expectativas de derecho. Por ello, si una situación jurídica se ha consolidado completamente bajo la Ley antigua, no existe propiamente un conflicto de Leyes, como tampoco se da el mismo cuando los hechos o situaciones se generan durante la vigencia de la Ley nueva. La necesidad de establecer cuál es la Ley que debe regir un determinado asunto, se presenta cuando un hecho tiene nacimiento bajo la Ley antigua pero sus efectos o consecuencias se producen bajo la nueva, o cuando se realiza un hecho jurídico bajo la Ley antigua, y la Ley nueva señala condiciones distintas para el reconocimiento de sus efectos.
En el caso, la COMIBOL, mediante Resoluciones de Directorio General N° 5453/2013 y 5454/2013, ambas de 26 de febrero de 2013, autorizó el arrendamiento de siete cuadrículas en el área denomina Los Clavos y Los Clavillos Uno, respectivamente, ubicadas en el Cantón San Ramón, provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz de la Sierra, a favor de la empresa Crown Mining Bolivia SRL, por un plazo de cinco años; sin embargo de lo referido anteriormente, el procedimiento para la reversión de derechos mineros por inexistencia de operaciones mineras, se inició mediante la notificación a través de la publicación en un medio de prensa, el 2 de abril de 2016, en el cual se solicitó a los titulares de las ATE's involucradas, acreditar su actividad en sus respectivas áreas de operación, efectuándose posterior a ello, la inspección el 18 del mismo mes y año.
En ese marco, si bien la Ley N° 403, entró en vigencia el 18 de septiembre de 2013, tenía como objeto establecer las causales de reversión de los derechos mineros otorgados por Autorizaciones Transitorias Especiales y Contratos Mineros, se entiende, vigentes a momento de su puesta en vigencia; es decir, con aplicación inmediata a todos los hechos y consecuencias que se produzcan durante su vigencia, resolviendo conflictos posteriores a ella; toda vez que de manera general establece su aplicación sobre los derechos mineros otorgados por ATE's y Contratos Mineros, sin establecer ningún tipo de excepción.
En consecuencia, la inspección Técnica de las ATE's Los Clavos y Los Calvillos Uno, efectuada el 18 de abril de 2018, y el procedimiento posterior previsto hasta llegar a la emisión de las Resoluciones de Reversión de Derechos Mineros, antes mencionadas, se efectuaron en vigencia de la Ley N° 403 y el DS 1801, determinándose en base al procedimiento establecido, la inexistencia de actividad minera, en las mismas y en función al carácter estratégico y utilidad pública de los recursos naturales; en consecuencia, es errónea la acusación de que se hubiera aplicado de forma retroactiva las aludidas normas; al margen que de la revisión de antecedentes en sede administrativa, no se observa que dicho extremo hubiera sido reclamado, por cuanto, la Autoridad administrativa, no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto.
En base a lo señalado, no se observa vulneración alguna de la norma constitucional citada y al no ser contraria a la Constitución Política del Estado, la aplicación de la Ley N° 403, no constituye vicio de nulidad, conforme establece el art. 35-1 inc. d) de la Ley N° 2341, como se alegó en la demanda.
2.En el punto 2, la empresa recurrente acusó la violación del art. 370-V de CPE, dado que de acuerdo a dicha norma, ante la falta de actividad minera, correspondería la resolución del contrato minero, no así la reversión; que además debió haber sido promovida por la COMIBOL, como contraparte de los contratos de arrendamiento y única autoridad competente y no así por la autoridad jurisdiccional minera; aplicando el régimen de resolución establecido en la Cláusula décimo novena de los contratos de arrendamiento.
Al respecto, la doctrina de manera general establece que la resolución del contrato es una de las formas de extinción del mismo, que generalmente opera por la violación en la prestación comprometida y supone la extinción del contrato en virtud de un hecho posterior a su celebración, hecho que es imputable a una de las partes como consecuencia del incumplimiento voluntario de la contraparte, el incumplimiento involuntario por sobrevenida imposibilidad de la prestación y finalmente el incumplimiento por excesiva onerosidad, tres reglas que rigen la resolución de los contratos.
Empero, al margen de lo referido, la Ley N° 403 aplicada en sede administrativa al caso presente, claramente prevé en su art. 1 que tiene por objeto establecer las causales de reversión de los derechos mineros otorgaos por Autorizaciones Transitorias Especiales y Contratos mineros, en función al carácter estratégico y de interés público de los recursos naturales, previa verificación de la inexistencia de la implementación o del desarrollo de actividades mineras; determinando que los derechos mineros otorgados por ATE's y Contratos Mineros sobre recursos naturales mineros, serán revertidos ante la inexistencia verificada de actividades mineras.
Por otro lado, la referida Ley N° 403, en función al control que ejerce el Estado sobre los recursos mineral, le otorga al Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización, la facultad de verificar las actividades Mineras mediante la utilización de procedimientos técnicos operativos definidos por la autoridad del sector y en función a ello, en caso que dicho ente gubernamental, establezca la inexistencia de la implementación o del desarrollo de actividades mineras en las ATE's o Contratos Mineros, otorga a la Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera, en base al informe de verificación emitido por la Autoridad estatal, determinar la reversión de los derechos mineros.
En ese entendido, la resolución del contrato y la reversión del derecho minero -en el caso presente- son figuras totalmente distintas y las causales de resolución del contrato son diferentes a las que motivaron a la reversión del derecho minero otorgado a la Crown Mining Bolivia SRL.
Por ello, conforme se tiene de obrados, el procedimiento para la reversión del derecho minero de la empresa demandante, fue efectuado en el marco de las disposiciones establecidas por la Ley N° 403 y el DS N° 1801, y por las autoridades facultadas por dichas normas para hacerlo; consiguientemente, no es evidente que la autoridad habilitada para solicitar la reversión de su derecho minero sería la COMIBOL, entidad con la que suscribió los contratos de arrendamiento de las ATE's Los Clavos y Los Clavillos Uno; empero lo hizo en calidad de administrador de las reservas mineras concedidas en arredramiento, de acuerdo a las atribuciones otorgadas por la Ley N° 3720 de 31 de julio de 2007 y el DS N° 29117 de 1 de mayo de 2007 y no como propietaria de las mismas, cuyo titular es el Estado boliviano.
En cuanto los argumentos señalados en el punto 3 de la demanda, con referencia a la supuesta prescindencia del procedimiento establecido en los contratos de arrendamiento para disponer la extinción de los derechos emergentes de los mismos, y el consiguiente vicio de nulidad previsto en el art. 35-1 inc. c) de la Ley N° 2341; en los puntos 1 y 2 del presente análisis se abordó la temática, por lo no corresponde nuevamente pronunciarse al respecto.
En el punto 4, la empresa demandante alegó la violación del principio de estabilidad del acto administrativo y consiguiente vicio de nulidad de pleno derecho, establecido en el art. 35-1 inc. c) de la Ley N° 2341, toda vez que le fueron otorgados derechos mineros mediante autorizaciones y contratos de arrendamiento por el principio de estabilidad del acto administrativo establecido en el art. 51 del Decreto Supremo (DS) N° 27113, la única vía legal para su extinción es la judicial, cuando los contratos presenten vicios de nulidad; es decir, la autoridad administrativa competente, debería haber declarado la lesividad del contrato y sobre la base de esta declaración, demandar su nulidad judicial; por ello, todas las resoluciones emitidas en el caso presente, al no haber aplicado el procedimiento de resolución de contrato establecido en la Constitución Política del Estado y en los contratos de arrendamiento y no haber acudido a la vía judicial para demandar la extinción de los derechos emergentes de los mismos, son actos "insanablemente" nulos.
Al respecto, corresponde hacer una distinción entre lo que es la resolución del contrato, la nulidad y la reversión. Sobre la resolución, ya se dijo anteriormente que es una de las formas de extinción del contrato, que se produce en los contratos bilaterales, en los que las partes se obligan recíprocamente, operándose en caso de incumplimiento de una de las partes, naciendo para la otra, el derecho de pedir que se deje sin efecto y se reparen los perjuicios sufridos.
La nulidad de un contrato, se basa en la invalidez de éste como consecuencia de un vicio en uno de sus elementos básicos; y finalmente la reversión, consiste en el retorno -en este caso de la concesión minera- a dominio originario del Estado, por incumplimiento de una función económica social.
En base a los conceptos anteriores, en el caso de análisis, no se han producido causales que propicien la resolución del contrato, ni la nulidad del mismo; lo que se produjo fue la reversión de los derechos mineros, de acuerdo al procedimiento establecido por la Ley N° 403 y el DS 1801, al haber evidenciado la autoridad competente, la inexistencia de actividad minera en el área otorgada en arrendamiento en favor de la empresa Crown Mining SRL; figura jurídica que difiere sustancialmente de la nulidad y la resolución del contrato, sugeridas por la aludida empresa. En ese entendido, no correspondía, la resolución de los contratos ni la nulidad de éstos por la vía judicial.
Por lo expuesto, del análisis que antecede, se constata que los argumentos de la empresa demandante no tienen fundamento legal suficiente que desvirtúe lo determinado por la Resoluciones Ministeriales impugnadas, ni acreditó las supuestas irregularidades en las que hubieran incurrido estas, que ameriten la nulidad de las citadas Resoluciones, limitándose a señalar que se aplicó de manera retroactiva la Ley N° 403, que no correspondía la reversión de su derecho entre otros aspectos, por los que el procedimiento en sede administrativa contenía vicios de nulidad; consiguientemente, lo manifestado en la demanda no tiene sustento legal, por lo que corresponde ser desestimada, al establecerse que no se incurrió en "infracción" legal al momento de emitirse las mismas.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contencioso Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia en el ejercicio de la atribución conferida en el numeral 2 del art. 2 y art. 4 de la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014, en virtud de los fundamentos expuestos, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de 58 a 65, reiterada de fs. 99 a 106, interpuesta por la Sociedad Comercial Crown Mining Bolivia SRL, representada por Ariel Morales Vásquez y Daniel Rafael Humerez Egüez, impugnando la Resoluciones de Recurso Jerárquico N° 253/2016 y 256/2016, emitidas por el Ministerio de Minería y Metalurgia
Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a éste Tribunal por la autoridad demandada.
Regístrese, notifíquese y archívese.