SE/0092/2024

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA SEGUNDA

SENTENCIA N° 92/2024

Sucre, 20 de mayo de 2024

DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES

Expediente : 171/2023

Demandante : Yuri Vladimir Gutierrez Espada

Demandado : Entidad Ejecutora de Medio

Ambiente y Agua-Emagua

Tipo De Proceso : Contencioso

Relatora : Mgda. María Cristina Díaz Sosa

I. VISTOS: La demanda contenciosa de liquidación de saldos deudores y acreedores, y pago de daños y perjuicios, de fs. 926 a 930, presentada por Yuri Vladimir Gutierrez Espada; la providencia de admisión de fs. 937, la contestación de fs. 1106 a 1116 vta., el decreto que califica el proceso de puro derecho de fs. 1117, el decreto de Autos para Sentencia de fs. 1124 y los antecedentes del proceso.

II. CONTENIDO DE LA DEMANDA

Yuri Vladimir Gutierrez Espada, interpone demanda contenciosa de liquidación de saldos deudores y acreedores, por resolución de contrato administrativo de prestación de servicios de consultoría individual por producto, más el pago de daños y perjuicios, exponiendo los siguientes argumentos:

Sostuvo que, mediante Contrato Administrativo de Prestación de Servicios de Consultoría Individual por Producto EMAGUA/GPM/BID/CIP- 006/2022 de 14 de junio de 2022, suscrito con la Entidad Ejecutora de Medio Ambiente y Agua (EMAGUA), representada por su Director General Ejecutivo Jorge Zotéz Araoz, emergente del proceso de contratación con CUCE: 22-0253-00-1217196-1-1, en la calidad de CONSULTOR, asumió la obligación de prestar servicios de consultoría de "Acompañamiento y Asistencia Técnica Integral en la etapa de Ejecución del Componente 2, Mejoramiento y Ampliación de los Sistemas de Riego Batallas y Pucarani del Programa Multipropósito de Agua Potable y Riego para los Municipios de Batallas, Pucarani y El Alto, para las Asociaciones de Regantes, Municipios Batallas y Pucarani”, por un plazo de 180 días calendario, computables a partir de la emisión de la orden de proceder por el Supervisor, por el monto de Bs 259.111,00 (doscientos cincuenta y nueve mil ciento once 00/100 bolivianos), pagaderos en un cuatro pagos; el primer pago, 20% contra la presentación del Informe Inicial a los 10 días calendario de emitida la orden de proceder, segundo pago: 20% contra la presentación y aprobación del primer informe, en el plazo de sesenta días desde la suscripción del contrato; tercer pago: 20% contra entrega y aprobación de segundo informe de trabajo, en el plazo de ciento veinte días desde la suscripción del contrato y el pago final, 40% aprobación del informe final, dentro del plazo de 180 días desde la suscripción del contrato.

Señalo que, el supervisor emitió la orden de proceder el 20 de junio de 2022, el informe inicial se presentó dentro del plazo calendario y se cumplió con la cancelación por la entidad demandada, sin embargo el primer informe que fue presentado dentro de plazo, dentro del periodo de 1 de julio al 19 de agosto del 2022, cumpliendo con todas la especificaciones técnicas, fue observado el 31 de agosto de 2022, respecto al llenado de un formulario de encuesta que no estaba en los términos de referencia, y el informe corregido se presentó el 8 de septiembre del 2022, sin existir pronunciamiento contrario a la corrección del primer informe, operándose el silencio administrativo positivo.

Con relación al segundo Informe, que se elaboró del 20 de agosto al 30 de octubre de 2022, siendo presentado el 11 de noviembre (retraso), que cumple con las especificaciones técnicas, debiendo ser cancelado, aunque sea haya presentado retrasado, debiendo aplicarse multas establecidas en el propio contrato; con relación al tercer Informe, fue elaborado desde el 18 de octubre al 16 de diciembre de 2022, presentado el ultimo día, (dentro de plazo), no mereció observación alguna.

Continúo agregando que, pese a la presentación de los tres informes, el 16 de diciembre a hrs: 17:42 fue notificado con la Resolución de Contrato Administrativo EMAGUA/GPM/BID/CIP- 006/2022, decisión arbitraria toda vez que se cumplió con la presentación de informes dentro de plazo, correspondiendo la liquidación de saldos deudores y acreedores de ambas partes como establece el último párrafo de la Clausula Octava del Contrato, que asciende a Bs 155.466.67 (ciento cincuenta y cinco mil cuatrocientos sesenta y seis 07/100 bolivianos).

Concluyo señalando que, EMAGUA subió al SICOES la Resolución del Contrato imposibilitándose de participar en otras contrataciones, correspondiendo el pago de daños y perjuicios.

Solicito se declare probada la demanda contenciosa en todas sus partes, disponiendo las liquidaciones de saldos deudores y acreedores emergente de la Resolución de Contrato Administrativo de Prestación de Servicios de Consultoría Individual por Producto, por un total de Bs 155.466.7.- , al tercer día de su ejecutoria, bajo advertencia de proceder al embargo y subasta de los bienes, y con el producto hacer efectiva dicha cancelación, se condene al pago de daños y perjuicios averiguados en ejecución de Sentencia y el pago de costas y costos.

III. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

La Entidad Ejecutora de Medio Ambiente y Agua - EMAGUA, se apersonó al proceso y respondió negativamente a la demanda con memorial presentado el 29 de enero de 2024, cursante de fs. 1106 a 1116 vta., argumentando lo siguiente:

Sostuvo que, mediante Informe Técnico GM-1480-INF/2022 emitido por la supervisión de la consultoría, e Informe legal GM-1480-INF/2022, el 25 de noviembre de 2022, através carta notariada GM-170-EMAGUA/2022, notificó al consultor Yuri Vladimir Gutiérrez Espada, con la intención de resolución de contrato de Consultoría EMAGUA/GPM/BID/CIP-006/2022, conforme lo previsto por Cláusula Décima Cuarta, Numeral 14.2 por Resolución de Contrato, inciso (a) Causas de resolución por el Contratante, epígrafe 1) incumplimiento a las obligaciones convenidas en este Contrato imputable al Consultor, otorgando de acuerdo al procedimiento de resolución de contrato los 15 días calendario establecidos a efectos de que el consultor pueda cumplir sus obligaciones.

Indico que, transcurrido más de 15 días de comunicada la intención de resolución de contrato, y sin haber cumplido el consultor sus obligaciones, se notificó el 16 de diciembre de 2022 con la Resolución Efectiva del Contrato.

Con relación al punto referido con la presentación del primer informe, señalaron que, el mismo fue presentado el 19 de agosto de 2022, comunicando la supervisión que la presentación se encontraría fuera de plazo, dado que según cronograma correspondía ser presentado el 18 de agosto de 2022. El 31 de agosto se comunicó sobre su contenido, porque no cumplía con lo establecido en los términos de referencia faltando la actividad 2.3., en este sentido el 10 de octubre de 2022 en reunión con los consultores y asistencia técnica, se solicitó la remisión del informe de forma completa, siendo presentado el 13 de octubre mediante correo electrónico, y observado nuevamente el 26 de octubre de 2022 vía whastsap; posterior a la fecha de notificación con la intención de Resolución de Contrato, el 7 de diciembre de 2022 se entrega por quinta vez el primer informe, incumpliendo nuevamente de acuerdo al punto 6 de los términos de referencia, devolviéndose el 13 de diciembre.

Señalo con relación al segundo informe que, fue presentado el 11 de noviembre, es decir fuera de plazo, dado que según cronograma debió haberse presentado el 17 de octubre de 2022 (26 días de retraso); de su revisión se evidencio el incumplimiento a los términos de referencia de acuerdo al punto 6, siendo devuelto el 1 de noviembre de 2022, y fue remitido por segunda vez, el 9 de diciembre, de su revisión se evidencio que no se corrigieron las observaciones efectuadas por lo que fue devuelto el 13 de diciembre de 2022.

Con relación al tercer informe o informe final, fue presentado el 16 de diciembre de 2022, con posterioridad a la nota de Resolución de Contrato, siendo de su revisión devuelto el 23 de diciembre de 2022 por estar incompleto.

Señalo que, el 9 de diciembre de 2022, el consultor presento un Informe de Aprobación de Contrato Modificatorio N°1, mismo que no justifico la modificación del alcance de la consultoría, ni la ampliación del plazo, ni la modificación a la matriz de resultados, ni presento respaldos necesarios, por lo que fue devuelta el 13 de diciembre.

Concluyo indicando que, no corresponde el pago por liquidación de saldos deudores y acreedores, debido a que el Contrato Administrativo y las condiciones generales, establecen en su numeral 12 "Modalidad de Contratación y Forma de Pago", que el monto total convenido será cancelado de acuerdo al avance del Servicio en función al cumplimiento de las actividades descritas, contra presentación de informes medios de verificación correspondiente y aprobación por el supervisor designado por el programa multipropósito, cancelado en 4 pagos de acuerdo, dentro de los 180 días (6 meses) de aprobado el informe; verificándose que no se prevén pagos parciales, estando además la demanda infundada porque solicita liquidación de saldos cuando debió direccionar a la Resolución del Contrato.

Solicito se declare improbada la demanda contenciosa, por no corresponder a derecho, por falta de pruebas y fundamentación correspondiente sea con costas y multas de Ley.

IV. DETERMINACIÓN DEL OBJETO DEL PROCESO

El demandante controvierte la determinación de EMAGUA de resolver el Contrato Administrativo EMAGUA/GPM/BID/CIP- 006/2022, y pretende se haga efectivo el pago de saldos de deudores y acreedores, más el pago de daños y perjuicios, en virtud al registro efectuado en SICOES sobre la Resolución Contractual, que le impide la contratación con otras empresas por el plazo de tres años.

Calificación del Proceso

Conforme lo dispuesto en el art. 777 del Código de Procedimiento Civil, mediante decreto de 30 de enero de 2024 (fs. 1117), se calificó el proceso de puro derecho, al no haber ejercido su derecho a la réplica el demandante, se decretó Autos para Sentencia el 25 de marzo de 2024.

V. ANALISIS JURIDICO, LEGAL Y DOCTRINAL APLICABLES AL CASO

Previo al análisis del caso en concreto, corresponde emitir las siguientes consideraciones de orden legal y doctrinal a efecto de entendimiento del instituto jurídico de la pretensión deducida en la demanda.

De los contratos administrativos, sus características y resolución:

Si bien un contrato, puede definirse como el acuerdo de voluntades generadora de obligaciones de contenido patrimonial; y es aplicable tanto a los contratos de Derecho Privado como a los de Derecho Público; sin embargo, esto no supone que el contrato de naturaleza privada (civil o comercial) sea exactamente igual al de naturaleza pública o administrativa.

En ese sentido, Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos", señala que: "…el contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado. Existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de Derecho Privado, pero con elementos diferentes que derivan de su contenido, de su fin, de los intereses distintos que afecta y de su régimen jurídico propio".

A su vez, el tratadista Roberto Dromi, en su obra Derecho Administrativo, señala que: "La moderna doctrina nos enseña que la personalidad jurídica del Estado es única, no tiene doble personalidad, pública y privada, que le posibilite celebrar contratos administrativos y contratos privados, civiles o comerciales, sujetos a regímenes jurídicos diversos. El Estado tiene una sola personalidad que es pública, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el derecho privado".

En esa línea también se pronuncian los autores Mariano Gómez Gonzales, León Dugüit, Alfonso Nava Negrete y Elizabeth Íñiguez de Salinas, al relievar la participación del Estado como una de las partes contratantes y la finalidad del servicio público en vista de la cual se celebran los contratos administrativos, además de la observancia de procedimientos y normas de derecho público en su gestación y ejecución.

Sobre el particular, el art. 47 de la Ley Nº 1178 en su parte final señala que: "…son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza."

En el mismo sentido se tiene dispuesto en las Normas Básicas de Contratación de Bienes y Servicios, en el art. 85 (DS Nº 181 de 28 de junio de 2009), cuando dispone: “Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa”.

Corresponde señalar también, que si bien, la provisión de bienes, obras y servicios constituyen los contratos más comunes y utilizados por el Estado, ello no significa que sean los únicos. Por lo expuesto podemos señalar en general que, hay contrato administrativo cuando una de las partes contratantes es un órgano de la administración pública, el objeto y fin del contrato está orientado a la satisfacción de alguna necesidad o bien común o es de interés general de la comunidad, lo que determina una regulación especial.

Los Contratos de “Servicios de Consultoría por Producto”, se encuentran definidos en art. 3 literal rr) del DS Nº 0181, como: “… los servicios prestados por un consultor individual o por una empresa consultora, por un tiempo determinado, cuyo resultado es la obtención de un producto conforme los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato”; por consiguiente, en esta modalidad de contratación se busca la entrega de un producto específico, que puede ser material o intelectual y que se encuentra concretamente identificado en los términos de referencia y que debe ser entregado, conforme a las modalidades del contrato (Plazo, forma, cantidad, calidad, etc.).

Finalmente cuando se demanda el cumplimiento o la resolución de este tipo de contratos, (en el caso objeto de juzgamiento, se demandó la liquidación del Contrato de Consultoría por Producto, considerándose cumplido); esta pretensión se sustenta por analogía, en las previsiones contenidas en el art. 568.I del CC, que prevé: “En los contratos con prestaciones recíprocas cuando una de las partes incumple por su voluntad la obligación, la parte que ha cumplido puede pedir judicialmente el cumplimiento o la resolución del contrato, más el resarcimiento del daño; o también puede pedir sólo el cumplimiento dentro de un plazo razonable que fijará el juez, y no haciéndose efectiva la prestación dentro de ese plazo quedará resuelto el contrato, sin perjuicio, en todo caso, de resarcir el daño”.

Por consiguiente, esta acción se encuentra reservada solo para la parte que cumplió sus obligaciones; por cuyo motivo, como requisito para acreditar la legitimación del actor y luego declarar probada la demanda, con carácter previo debe determinarse que éste, cumplió con la contraprestación a la que se encontraba reatado, pactada en el contrato administrativo suscrito.

Respecto de los contratos resueltos por una de las partes en mérito a una Cláusula resolutoria, de similar manera se aplica el art. el art. 569 del CC, establece: “Las partes pueden convenir expresamente que el contrato quedará resuelto si una determinada obligación no se cumple en la forma y de la manera establecida. En este caso el contrato se resuelve de pleno derecho sin necesidad e intervención judicial”. Empero, esta previsión tiene sus límites cuales son las previsiones de los arts. 454 y 519 del CC, referido a la libertad contractual y la eficacia de los contratos, cuando establecen: “Libertad contractual; sus limitaciones: I.- Las partes pueden determinar libremente el contenido de los contratos que celebren y acordar contratos diferentes de los comprendidos en este Código. II.- La libertad contractual está subordinada a los límites impuestos por la ley y a la realización de intereses dignos de protección jurídica”. “Eficacia del contrato. - El contrato tiene fuerza de ley entre las partes contratantes. No puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo o por las causas autorizadas por la ley”.

Es decir, cuando una de las partes contrariando el marco establecido en el contrato, que constituye Ley entre partes; asume una determinación que sea contraria a la Ley; la parte contraria afectada, puede solicitar que la Autoridad Jurisdiccional, verifique y determine si esa resolución fue válida o inválida, considerando para ello las estipulaciones del contrato; es decir, previa interpretación del contrato y verificación de los hechos acreditados que sustentan el cumplimiento o incumplimiento, se define si es evidente o no la vulneración incurrida por la parte contraventora.

La resolución de los contratos administrativos, se enmarca a las previsiones contenidas en el mismo contrato, conforme prevé el art. 87 inc. l) del DS Nº 181, cuando establece que debe estar incluido en su texto las causales de terminación del contrato, entre las que se encuentra la cláusula resolutoria, respecto a motivos previamente acordados entre las partes para poner fin al mismo.

Es importante para efectos de la decisión, resaltar el carácter formal del contrato administrativo, en el entendido que supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes, en cuanto a la forma y procedimientos de contratación; a diferencia de los contratos privados, donde se impone la voluntad entre partes, salvo disposición acordada de manera expresa en contrario, prevista en el mismo documento, como es por ejemplo, la Cláusula resolutoria, que debe ser cumplida a cabalidad por ambas partes suscribientes

VI. RESOLUCION DEL CASO CONCRETO

De la compulsa de antecedentes, se tiene que entre Yuri Vladimir Gutiérrez Espada y EMAGUA, suscribieron el Contrato Administrativo Nº EMAGUA/GPM/BID/CIP-006/2002, de consultoría individual por producto referente a: “Acompañamiento y Asistencia Técnica Integral en la etapa de Ejecución del Componente 2, Mejoramiento y Ampliación de los Sistemas de Riego Batallas y Pucarani del Programa Multipropósito de Agua Potable y Riego para los Municipios de Batallas, Pucarani y El Alto, para las Asociaciones de Regantes, Municipios Batallas y Pucarani”, emergente del proceso de contratación con CUCE: 22-0253-00-1217196-1-1, en marcándose dentro de las características de los contratos administrativos descritos líneas arriba, por cuanto la Entidad Ejecutora de Medio Ambiente y Agua – EMAGUA, es una entidad pública creada mediante DS 0163 de 10 de junio de 2009, bajo tuición del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, con la finalidad de ejecutar programas y proyectos de inversión para el desarrollo; por lo que su fin teleológico es la satisfacción de las necesidades públicas a través de la implementación de programas y proyectos en el marco de las políticas y objetivos estratégicos de desarrollo, medio ambiente y recursos hídricos, como acontece en el caso presente, en el marco de la ejecución de programas y proyectos de recursos hídricos, riego, agua potable, saneamiento básico, medio ambiente y cambios climáticos dentro de las políticas del Plan Nacional de Desarrollo y del Ministerio de Medio Ambiente y Agua.

La ejecución de programas y proyectos de inversión para el desarrollo, es una tarea encomendada al Estado a través de sus distintas entidades, en busca de la satisfacción de un interés común y público y que puede realizarse por empresas o personas particulares a cambio de una contraprestación económica convenida; en el marco de las atribuciones conferidas a EMAGUA en el DS 0163 de 10 de junio de 2009.

La contraprestación otorgada a través del pago de estas contrataciones, emerge de las arcas del Estado, que se regula por las normas de Administración Gubernamental, en beneficio de la comunidad, en sujeción a lo establecido en la Ley Nº 1178 y sus Sistemas derivados, específicamente el Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios, regulados por el DS 0181 de 28 de junio de 2009.

Se debe dejar establecido, el carácter formal del contrato administrativo, en el entendido que el contrato administrativo supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes, en cuanto a la forma y procedimientos de contratación; a diferencia de los contratos privados, donde se impone la voluntad entre partes, salvo disposición en contrario, prevista en el mismo documento, como por ejemplo la cláusula resolutoria, que debe ser cumplida a cabalidad por ambas partes suscribientes. Por otro lado, las contrataciones estatales se rigen por determinados principios, entre los que podemos destacar, la participación, control social, la libre participación, la responsabilidad y la transparencia, señalados en el art. 3 del DS 0181; y la aplicación de la figura jurídica precitada en el ámbito público, afectaría seriamente los principios anotados, si es que la Administración (entendida como el conjunto de las entidades públicas), no cumplan con los contratos pactados, sin previa justificación alguna, derivando lógicamente tanto en responsabilidad administrativa, como en perjuicio ocasionado al interés común y público.