SE/0095/2020

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y

ADMINISTRATIVA PRIMERA

SENTENCIA N° 95

Sucre, 18 de septiembre de 2020

Expediente : 304/2018 - CA

Demandante : Distribuidora de Electricidad de La Paz SA

Demandado : Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social

Proceso : Contencioso Administrativo

Resolución Impugnada : Resolución Ministerial N° 729/18 de 11 de julio

Magistrado relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 42 a 55, interpuesta por la Distribuidora de Electricidad La Paz SA, representada por su Gerente General Víctor René Ustariz Aramayo, impugnando la Resolución Ministerial N° 729/18 de 11 de julio de 2018, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la contestación de fs. 122 a 128, la intervención del tercero interesado de fs. 130 a 137, la réplica de fs. 143 a 146, la dúplica de fs. 150 a 152, el decreto de Autos de fs. 153; los antecedentes del proceso en sede administrativa; y,

I. ANTECEDENTES PROCESALES

Argumentos de la demanda

Mediante memorial de fs. 42 a 55, la Distribuidora de Electricidad La Paz SA, formuló demanda contenciosa administrativa, en base a los siguientes argumentos:

Juan Carlos Pimentel Toro, ingresó a trabajar a la empresa el 1 de enero de 1996, como "Auxiliar III", ejerciendo el cargo de "Gestor de nuevos suministros La Paz", al momento de su retiro. En mérito a su mal desempeño, luego de la consideración de aspectos relativos a su desempeño, se emitió el Informe N° 031/2017 de 29 de noviembre, que recomendó prescindir de sus servicios; en virtud al cual, se emitió el Memorándum GG-582 de 29 de noviembre comunicándole su desvinculación, por haber incurrido en las causales previstas en los incs. c) y e) del art. 9 de la Ley General del Trabajo (LGT) y 9 de su Decreto Reglamentario (DRLGT).

En conocimiento de lo anterior, el trabajador recurrió a la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, que finalmente emitió la Conminatoria J.D.L.P./D.S. N° 0495/RAAM/N0 014/2018 de 18 de enero de 2018, conminando a la reincorporación inmediata del trabajador; que recurrida en revocatorio, se emitió la Resolución Administrativa (RA) N° 144/18 de 8 de marzo, que confirmó la referida conminatoria; de igual manera, en instancia jerárquica, la Resolución Ministerial N° 729/18 de 11 de julio de 2018.

Expuso ampliamente, respecto al trámite de desvinculación del trabajador, refiriendo que, opuso en su momento una solicitud de declinatoria de la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, en el marco del art. 10-III del Decreto Supremo (DS) N° 28699 de 1 de mayo de 2006, art. 2 de la RM N° 868/10 de 26 de octubre de 2010 y de la ratio decidendi de la SCP N° 0177/2012 de 14 de mayo, en el sentido que, al tratarse de un retiro justificado, en el marco del art. 16 de la LGT y 9 del DRLGT, esa autoridad administrativa, carecía de competencia para disponer la reincorporación del trabajador, siendo esta atribución privativa de la jurisdicción ordinaria; empero, no mereció pronunciamiento.

Por otro lado, señaló que presentó prueba sobre la conducta del trabajador, que acreditó su despido justificado; asimismo, se refirió ampliamente a las reglas que rigen el retiro injustificado, citando respecto de cada una de ellas, jurisprudencia constitucional, que a criterio suyo, es aplicable al caso.

Acusó que, tanto la Conminatoria N° 014/2018, la Resolución Administrativa N° 144 y la RM N° 729, sostienen que los incs. c) y e) de los arts. 16 de la LGT y 9 del DRLGT, deben ser interpretados en sentido que, sólo es posible desvincular a un trabajador, previo proceso penal o procedimiento interno, regulado por un Reglamento Interno de Personal; empero, tales apreciaciones, no se encuentran previstas en ningún texto normativo; sin embargo, tanto las Resoluciones de Revocatoria como Jerárquica, confunden el significado de debido proceso con procedimiento de desvinculación previsto en un Reglamento. La empresa no cuenta con un Reglamento, debido a la vigencia de la RM N° 576/15 de 25 de agosto de 2015 y otras de similar contenido, que impidieron aprobar una norma que prevea estos aspectos antes; empero, las conductas que se le atribuyeron al trabajador fueron comprobadas en procedimientos con fallos firmes, al margen que se le dio la oportunidad de presentar descargos y ejercer su derecho a la defensa, actuando la empresa, en el marco del debido proceso, al otorgarle todas las posibilidades jurídicas para defenderse.

Reiteró que, la incompetencia de la Jefatura del Trabajo para disponer la reincorporación del trabajador; instancia que debió considerar que la empresa presentó suficiente evidencia, sobre la evaluación previa de la situación del trabajador, garantizándole el derecho al debido proceso y la defensa; vulnerando de esa forma, el art. 6-I de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), así como los arts. 8, 12 y demás pertinentes del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo (RLPA), puesto que era deber administrativa, evaluar su competencia.

Por otro lado, las tanto la Resolución emitida en instancia de Resolución Ministerial impugnada, vulneraron las reglas de procedimiento, que obligan a la administración pública, a motivar y fundamentar su decisiones y que estas se enmarquen al principio de congruencia; pues, no se pronunciaron sobre los argumentos expuestos por la empresa sobre la solicitud de declinatoria, sobre las pruebas aportadas, respecto a las oportunidades que se le dieron al trabajador para presentar nuevos descargos; tampoco expresó la normativa legal aplicable, ni precisó jurisprudencia vinculante.

La Resolución Ministerial impugnada, no logró restaurar los derechos y garantías de la empresa, limitándose a expresar los mismos argumentos expresados en la Conminatoria de Reincorporación, como en la Resolución Administrativa N° 144; señalando que se habría tratado de un despido injustificado, debido a que no se habría originado en virtud a un procedimiento interno, refiriendo además que, el retiro se debió únicamente a la causal prevista en el inc. c) de los arts. 16 de la LGT y 9 del DRLGT, sin considerar que el memorándum de desvinculación hace referencia al inciso e) de las normas citadas, lo que evidencia que, dicho documento no fue valorado, calificando como un supuesto proceso, el trámite seguido por la Unidad de Tránsito para sancionar la conducta del trabajador.

Finalmente, refirió que todos los actos emitidos en fase administrativa, vulneran materialmente sus derechos y garantías; toda vez que, quedaron sin respuesta aspectos que fueron reclamados; además de su derecho a la petición, pues hasta la fecha, la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, no se pronunció respecto a su solicitud de la Nota DLP-807.

En base a los señalado, solicitó que se dicte sentencia declarando probada la demanda; consiguientemente, anulando la RM N° 729/18 de 11 de junio y su complementación de 30 de julio de 2018.

Contestación

Mediante memorial de fs. 122 a 128, lego de citar normativa y jurisprudencia constitucional, la entidad demandada contestó negativamente a la demanda, señalando en síntesis lo siguiente:

El demandante, procedió de forma errónea a la desvinculación del trabajador, argumentando la supuesta existencia de las causales de despido contempladas en el art. 16 incs. c) y e) de la LGT y art. 9 del Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo (DRLGT), que fueron determinadas unilateralmente, sin considerar que la Constitución Política del Estado, consagra el derecho a la estabilidad laboral, protegiendo a los trabajadores de despidos indebidos; además que, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que para la aplicación de las referidas causales, estas deben ser verificadas mediante la sustanciación de un proceso interno en el que se observen los presupuestos mínimos del debido proceso; caso contrario, se considera injustificado.

El Informe DAC N° 031/2017 de 29 de noviembre, que sirvió de base para la emisión del Memorándum N° GG-582 de 29 de diciembre de 2017, no puede ser considerado como documento que resuelva legalmente el retiro del trabajador; consiguientemente, se considera un despido injustificado; por lo que el errado criterio de la parte demandante respecto a que ese Ministerio debería haber declinado competencia, carece de fundamento, pues de acuerdo la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional Plurinacional, la parte demandante, no demostró la existencia de un debido proceso; razón por la que, el trabajador, acudió a la Jefatura Departamental del trabajo, solicitando su reincorporación, conforme establece el art. 10 del DS N° 28699, no quedando dudas de la atribución y competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para disponer la reincorporación del trabajador.

Respecto a la inaplicabilidad del procedimiento administrativo de reincorporación por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y que sería competencia de la judicatura laboral resolver los conflictos entre los trabajadores y empleadores, la SCP N° 0535/2015-S" de 21 de mayo, estableció la línea jurisprudencias respecto a las funciones del referido Ministerio en relación con la protección al trabajador.

Finalmente, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, actuó sometido a la Constitución Política del Estado, leyes, decretos y jurisprudencia constitucional, en resguardo de los derechos socio laborales del trabajador; consiguientemente, no existió vulneración alguna.

En base a lo señalado, solicitó se declare improbada la demanda y se mantenga firme y subsistente la Resolución Ministerial N° 729/18 de 11 de junio y demás Resoluciones emitidas en el caso.

Intervención del tercero interesado

Por memorial de fs. 130 a 137, se apersonó Juan Carlos Pimentel Toro, en calidad de tercero interesado, señalando que su despido fue injustificado, en desconocimiento de derecho a la estabilidad laboral consagrada por la Constitución Política del Estado, que protege a los trabajadores de ser despedidos unilateralmente; pues además, no existió un proceso interno por las causales invocadas, en el que se le hubiera dado la posibilidad de defenderse, por ello considera que la causa real de su despido es su avanzada edad, pretendiendo justificar un retiro justificado, y no pagar los beneficios sociales que le corresponde.

Por lo expuesto, solicitó se declare improbada la demanda, manteniendo firme las Resoluciones emitidas en sede administrativa.

Réplica

Mediante memorial de fs. 143 a 146, la parte demandante presentó réplica, reiterando los argumentos de su demanda.

Dúplica

Por memorial de fs. 150 a 152, la entidad demandada presentó dúplica, ratificando los fundamentos expuestos en su memorial de contestación a la demanda.

Con todo lo obrado, a fs. 153, se decretó Autos para Sentencia.

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

La Ley de Procedimiento Administrativo señala como objeto de la Ley, establecer las normas que regulan la actividad administrativa y el procedimiento administrativo del sector público; asimismo prescribe la regulación de la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados.

El art. 2 de la LPA, define que el ámbito de aplicación de esa Ley es la Administración Pública, encontrándose conformada por el Órgano Ejecutivo, que comprende la administración nacional, las departamentales, las entidades descentralizadas o desconcentradas, los sistemas de regulación, los Gobiernos Municipales y las Universidades Públicas.

Asimismo, el art. 3 de la misma Ley, generaliza su aplicación a todos los actos de la administración pública, salvo excepción contenida en ley expresa, y exime de sus normas a los siguientes actos: Los de gobierno referidas a las facultades de libre nombramiento y remoción de autoridades, los del Defensor del Pueblo, del Ministerio Público; los regímenes agrario, electoral, del sistema de control gubernamental, los procedimientos internos policiales y militares; y finalmente, los actos regulados por normas de derecho privado, aún, cuando fueren de la administración pública.

La normativa señalada, advierte la regulación de la actividad administrativa y el procedimiento administrativo impugnatorio del sector público, entendiéndose como sector público, a todas las entidades del Poder Ejecutivo, del cual es parte el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, resaltando sin embargo, en la parte final del párrafo anterior, la exclusión de todos los actos de la administración pública que por su naturaleza, se encuentren regulados por normas de derecho privado, entendiéndose que cuando estos actos estuvieren regulados por normativa privada, no se encuentran obligados a seguir las regulaciones de la Ley de Procedimiento Administrativo.

De revisión de los antecedentes del proceso, se constata que la presente problemática tiene como objeto y emerge de relaciones laborales cuyos postulados normativos son establecidos en la Ley General del Trabajo, como ser un supuesto despido injustificado y a raíz de ello una conminatoria de reincorporación laboral, controversias de carácter privado entre la empresa demandante y su trabajador, pretendiéndose con la demanda, que este Tribunal dirima la acusada falta de competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para resolver hechos controvertidos en la emisión de la Resolución Ministerial N° 729/18 de 11 de julio de 2018, señalando que la controversia solo podría dilucidarse ante la judicatura laboral.

En el contexto desarrollado, no es pertinente ni atinado concebir que los actos de las autoridades administrativas laborales, que resuelven los conflictos emergentes del contrato de trabajo o las situaciones emergentes de la relación laboral, se encuentran sujetos a la Ley de Procedimiento Administrativo, puesto que para resolver las problemáticas derivadas de las relaciones laborales, las autoridades administrativas aplican normas laborales, postulados normativos, que pese a contar con trascendencia pública, son normas de carácter privado, que regulan relaciones entre particulares; así prevé el art. 1 de la Ley General del Trabajo cuando señala: "La presente Ley determina con carácter general los derechos y obligaciones emergentes del trabajo, con excepción del agrícola, que será objeto de disposición especial. Se aplica también a las explotaciones del Estado y cualquiera asociación pública o privada, aunque no persiga fines de lucro, salvo las excepciones que se determinan"; por todo ello, no existe relación de dependencia jerárquica entre la normativa laboral y la normativa procedimental administrativa.

Es decir, la judicatura laboral no está obligada a armonizar con la Ley de Procedimiento Administrativo; y, asimismo, no está compelida a aplicar la señalada ley, en la impugnación de sus actos administrativos, mientras el Órgano Legislativo dicte las normas específicas que requiere la potestad administrativa para resolver conflictos laborales con la aplicación de las vías recursivas previstas por los arts. 66 a 68 de la LPA.

Por otra parte, ante la pretensión de la Distribuidora de Electricidad de La Paz SA, de forzar una decisión de este Tribunal, para pronunciarse sobre la desvinculación del trabajador, las reglas que rigen el retiro injustificado, sobre la carencia de fundamentación, motivación y congruencia, respecto al tema de la reincorporación de las Resoluciones emitidas en sede administrativa y la falta de competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para resolver hechos controvertidos en la emisión de la Resolución Ministerial impugnada, señalando que la controversia solo podría dilucidarse ante la judicatura laboral, esta solicitud no encuentra asidero legal para su debate en ésta jurisdicción, debiendo dicho planteamiento ser dirigido a la instancia constitucional o legal correspondientes.

En ese sentido, el art. 778 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975), estatuye la procedencia del proceso contencioso administrativo, exigiendo la existencia previa de oposición entre el interés público y el interés privado del administrado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo, reclamando expresamente el acto administrativo impugnado y agotando ante ese Órgano, todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado.

Consecuentemente, se advierte con claridad, que el procedimiento administrativo impugnatorio, que regula la impugnación de actuaciones administrativas que afectan derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados y su revisión en el proceso contencioso administrativo, es aquel previsto en los arts. 64 al 68 de la Ley N° 2341 -recurso de revocatoria y recurso jerárquico- y art. 778 del CPC-1975, y en un ámbito muy distinto, la reincorporación laboral, emergente del procedimiento administrativo previsto por el art. 105 de LGT, norma procesal, que regulan relaciones entre particulares.

A efecto de despejar cualquier duda sobre la aplicación o la inaplicabilidad del procedimiento contencioso administrativo, en el caso de análisis, se debe precisar que las normas del art. 50 de la Constitución Política del Estado (CPE), establecen que el Estado resolverá los conflictos laborales mediante tribunales y organismos administrativos especializados, obligando la aplicación de la jurisdicción laboral especializada, pero también a específicas instancias administrativas, que respeten los principios del derecho laboral y de las relaciones que emergen en ese ámbito.

Considerando, que el presente proceso fue tramitado en su fase administrativa como reincorporación a causa de un supuesto despido sin un proceso interno previo, que motivó la emisión de una conminatoria de reincorporación por parte de la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, acto administrativo final que fue objetado en fase administrativa impugnatoria, nos remite a revisar las competencias de los Juzgados Públicos en Materia de Trabajo y Seguridad Social, previsto en el art. 73 numeral 2 de la Ley N° 025, que prevé: "Conocer en primera instancia, demandas que no hubieran sido conciliadas" prescribiendo asimismo, el art. 43 inc. h) del Código Procesal del Trabajo, como una de las competencias de los juzgados Públicos en Materia de trabajo y Seguridad Social: "el conocimiento de las demandas de los trabajadores que no hubiesen sido conciliados en la fase administrativa ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social".

Asimismo, el Código Procesal del Trabajo en sus arts. 1 y 2, estatuye que el señalado compilado adjetivo, regulará los modos y las formas de tramitación y resolución de todos los asuntos relativos a las cuestiones laborales, cuyo conocimiento corresponde a la Judicatura del Trabajo y de Seguridad Social, dotando de autonomía a los procedimientos del trabajo, eliminando todo uso y remisión a las normas adjetivas de otros campos jurídicos, reforzando los poderes del juzgador y de las autoridades del trabajo, respecto a la dirección del proceso y todos los trámites en materia laboral y de seguridad social; advirtiéndose consecuentemente, que es la propia norma especial, que elimina y excluye todo uso y remisión a las normas adjetivas de otros campos jurídicos, como es el caso del procedimiento impugnatorio sancionatorio previsto por la Ley N° 2341 y el art. 778 del CPC-1975, que pretenden ser aplicados por la empresa demandante; evidenciándose, que los derechos materia de controversia no son actuaciones administrativas propiamente dichas en las cuales sea el sector público, quién hubiese vulnerado o afectado algún derecho subjetivo o interés legítimo de un administrado en su relación con la administración pública, sino más bien la posible vulneración de un derecho laboral de los trabajadores, dentro el ámbito privado, aspecto que, es materia con incidencia exclusiva en el ámbito laboral.

La SCP N° 0591/2012 de 20 de julio de 2012, concluyó señalando: "En el contexto precedente, no es atinado afirmar que los actos de las autoridades administrativas laborales, que resuelven los conflictos emergentes del contrato de trabajo o la relación laboral, se encuentran sujetos a la Ley de Procedimiento Administrativo, puesto que para resolver esos problemas, las autoridades administrativas laborales aplican las normas laborales, que aunque tienen trascendencia pública, son normas de carácter privado; por ello, a esos actos no es aplicable la señalada Ley"(sic), línea jurisprudencial concordante con la exclusión normativa prevista por el art. 3 par. II inc. e) de la LPA, que descarta la aplicación del procedimiento impugnatorio prescrito por señalada normativa.

Así, ha entendido este Tribunal en casos análogos, como el Auto Supremo N° 694 de 27 de noviembre de 2018, en el cual se anuló obrados y la reconducción del proceso impugnatorio por parte del demandante, ante la judicatura laboral en la vía ordinaria.

De todo lo referido, se evidencia una errónea interpretación de parte de la empresa demandante, en cuanto a la competencia de este Tribunal para conocer y resolver la problemática planteada a través de un proceso contencioso administrativo , pretendiendo que este Tribunal dirima la incompetencia de ministerio de trabajo , empleo y Previsión Social para resolver los hechos controvertidos, en la emisión de la RM N° 729/18 de 11 de julio de 2018, atribuyendo a este órgano jurisdiccional una función apartada por el art. 778 del código de Procedimiento civil y el art. 3 parágrafo II, inc. e) de la Ley de Procedimiento Administrativo , normas de cumplimiento obligatorio no libradas a la voluntad y liberalidad de las partes en conflicto ; aspectos legales que inhiben a este Tribunal admitir la demanda contenciosa administrativa interpuesta, razón por la que en aplicación de los principios de dirección y saneamiento procesal, que este Tribunal ejerce de oficio, corresponde declarar la inadmisibilidad de la demanda y rechazar la misma, en merito a los argumentos expuestos en la presente resolución.

El art. 15 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) en su parágrafo I , dispone : “El órgano judicial sustenta sus actos y decisiones en la Constitución Política del Estado , Leyes y Reglamentos, respetando la jerarquía normativa y distribución de competencias establecidas en la Constitución”.

En el mismo cuerpo normativo en su art. 17-I prevé que: “La revisión delas actuaciones procesales será de oficio y se limitara a aquellos previstos por Ley”.

La Constitución Política del Estado (CPE) en su art. 108 refiere: “Son deberes de las bolivianas y bolivianos: 1. Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”(sic); previendo por otra parte en su art. 122, que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emanen de la Ley”(sic).

POR TANTO: La sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, ejerciendo la facultad conferida por el art. 17-I de la LOJ, ANULA obrados hasta el Auto de admisión de la demanda de fs. 61 y en mérito al razonamiento desarrollado, RECHAZA y declara la inadmisibilidad de la demanda contenciosa administrativa, deducida por la Distribuidora de Electricidad La Paz SA, de fs. 42 a 55, salvando su derecho para accionar la vía legal correspondiente.

Procédase al desglose de la documentación presentada por la empresa demandante, quedando en su lugar fotocopia simple y la devolución de los antecedentes administrativos presentados a este Tribunal, y posterior archivo de obrados.

Regístrese, notifíquese y cúmplase.