Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Sentencia Nº 108
Sucre, 12 de agosto de 2024
Expediente: 163-2023 CA
Demandante María Concepción Vargas Claros
Demandado: Autoridad General de Impugnación Tributaria
Tipo de Proceso: Contencioso Administrativo
Resolución Impugnada: AGIT-RJ 0723/2023 de 26 de junio
Magistrada Relatora: Nuria Gisela Gonzáles Romero
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 10 a 18, interpuesta por María Concepción Vargas Claros, contra la Autoridad General de Impugnación Tributaria (AGIT), representada por Katia Mariana Rivera Gonzales; impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0723/2023 de 26 de junio de fs. 2 a 8; el Auto de 6 de julio de 2023 de fs. 20, que admitió la demanda; el memorial de contestación de la demanda de fs. 47 a 53; el memorial de contestación del tercero interesado de fs.77 a 84; el decreto de autos para sentencia de fs. 89; los antecedentes procesales y todo lo que en materia fue pertinente analizar:
I. 1. Antecedentes de la demanda.
El 13 de marzo de 2017, la Administración Aduanera, emitió la Orden de Fiscalización Aduanera Posterior Nº 2017FPGRP0000009 en relación a la importación efectuada mediante la DUI 2011/543/C-2093, otorgando el plazo de diez días para presentar sus descargos.
El 29 de septiembre de 2017, la Administración Aduanera emitió el Acta de Diligencia Nº 001/2017 y posteriormente labró el Acta de Intervención ANGRPGR-UFIPR-AIC Nº 024/2018, determinando indicios de contravención de contrabando conforme al art. 181.b) del Código Tributario, para finamente emitir la Resolución Sancionatoria AN-GRPGR- ULEPR-RESSAN N° 14/2019, declarando probada la contravención aduanera de contrabando; disponiendo el pago de la multa equivalente al 100% del valor declarado en la DUI 2011/543/C-2093 de 11 de noviembre, que asciende al importe de 247.701 UFV's.
El 17 de abril de 2019, María Concepción Vargas Claros interpuso recurso de alzada contra la Resolución Sancionatoria AN-GRPGR-ULEPR-RESSAN N° 14/2019, que fue resuelta por Resolución de Recurso de Alzada ARIT/CHQ/RA 0043/2019, que confirmó la resolución impugnada, contra ésta última, se interpuso recurso jerárquico, que fue resuelto por Resolución AGIT- RJ 1057/2019 de 30 de septiembre.
El 25 de octubre de 2022, María Concepción Vargas Claros, presentó ante la Aduana Nacional un incidente de nulidad, que fue resuelto por Proveído AN/GRPT/UJ/PROV/146/2022 de 26 de noviembre, que rechazó la solicitud de nulidad; interponiendo el sujeto pasivo contra dicha resolución, recurso de alzada, emitiéndose la Resolución de recurso de Alzada ARIT/CHQ/RA 0034/2023, que confirmó el Proveído mencionado; contra esa resolución, se presentó el recurso Jerárquico, emitiéndose la Resolución de recurso Jerárquico AGIT-RJ 723/2023, que confirmó la resolución de recurso de alzada; en ese mérito, fue planteada la presente demanda contenciosa administrativa.
I.2.- Fundamentos de la demanda.
2.1. Afirmó que, la resolución del recurso de alzada y la resolución de recurso jerárquico, expresan que la Resolución de Directorio Nº 01-005-20 de 11 de marzo de 2020, determinan que la nulidad puede rechazarse o aceptarse y que en el presente caso se habría rechazado en cumplimiento de la referida norma; sin embargo, no consideró que no se analizó el fondo de lo solicitado; asimismo, la Aduana Nacional se limitó a establecer, que no corresponde una nulidad en esta etapa del proceso, sino a través de los recursos de impugnación, señalando que precluyó el derecho a impugnar del sujeto pasivo; así también, la Administración Aduanera determinó de manera ilegal, que el certificado del Instituto Boliviano de Metrología (IBMETRO), no es válido, cuando no existe una resolución que determine la nulidad de dicho documento, además que la Aduana no tiene facultad de determinar la invalidez de documentos.
2.1. Las resoluciones de alzada y jerárquica, omitieron valorar y fundamentar lo relacionado a la falta de aplicación de verdad material e inexistencia de contrabando; pues, no se desestimaron de ninguna manera la validez de los certificados de IBMETRO, generando una falta de fundamentación y motivación porque omitieron pronunciarse sobre la verdad material, pues, si bien ese certificado no existe en los archivos de esa institución o cuentan con un numero distinto de código, no es responsabilidad del contribuyente; por lo que, la inexistencia en archivos de estos documentos, no determinan su invalidez, cualquier error de procedimiento de la entidad emisora, no es responsabilidad de su persona; en consecuencia, la resolución sancionatoria no cumple con lo establecido en art. 4 inc. d) de la Ley de Procedimiento Administrativo, máxime si la Aduana Nacional solo se ha basado en errores formales del certificado para determinar sin ninguna prueba, que el documento no es válido.
Por otra parte, tampoco se consideró la inexistencia de contrabando, puesto que el art. 181 de la Ley Nº 2492, exige como condición sine quanúm, que el tráfico de las mercancías sea realizado sin la documentación legal, debiendo entender al término tráfico como al desplazamiento o tránsito de mercancías por un camino o vía; sin embargo, en el presente caso el vehículo nacionalizado mediante Declaración Única de Importación (DUI), ingresó a territorio aduanero en su zona primaria en la Administración de Aduana Frontera, sin ninguna observación, es así que se tiene en el parte de recepción, que la propia aduana menciona en la resolución impugnada, “el Parte de Recepción de cada DUI consta en el mismo expediente de antecedentes de la Aduana”, emitido por funcionarios autorizados de ALBO, por lo que, se cumplió con los requisitos establecidos para el tráfico de mercancías; en consecuencia, hasta ese momento, no era aplicable la contravención establecida en el art. 181-b) de la Ley Nº 2492.
Por otra parte, se debe considerar que el requisito esencial del contrabando es la clandestinidad de la mercancía, situación que no ocurre en el presente caso, puesto que la introducción del vehículo a territorio aduanero nacional, fue realizado cumpliendo las formalidades establecidas por ley, independientemente de existir observaciones en el certificado medio ambiental e incluso la inexistencia del referido documento, no constituiría el ilícito de contrabando.
Asimismo, la Aduana Nacional y la resolución de la Autoridad regional de Impugnación Tributaria, considera a su persona, como la única responsable del presunto contrabando, sin considerar que en este tipo de procesos la Agencia Despachante de Aduana, es responsable solidaria conjuntamente con su persona; empero, no fue tomada en cuenta en el proceso de contrabando, situación que vulnera el debido proceso.
1.2.4. Petitorio.
Solicitó declare probada la demanda contenciosa administrativa, revocando la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 723/2023, disponiendo la nulidad de obrados por inexistencia del contrabando, declarando la validez de las DUI, ordenando el levantamiento de medidas coactivas y archivo definitivo de obrados.
CONSIDERANDO II:
II.1.- De la contestación a la demanda.
II.2. La AGIT, representada legalmente por Katia Mariana Rivera Gonzáles, mediante memorial de fs. 47 a 53, contestó negativamente, afirmando que la demanda contenciosa administrativa se limitó a reiterar los argumentos del recurso jerárquico, que fueron resueltos por la AGIT; por ello, se evidenció una carencia de argumentos; consecuentemente, el Tribunal Supremo de Justicia, no podrá deducir lo que pretende la parte demandante.
En ese contexto, corresponde ratificar in extenso los fundamentos expuestos en la resolución jerárquica, en el que se efectuó un análisis de todos los antecedentes administrativos y sobre todo de la normativa correspondiente, contrariamente a ello, la parte actora se limitó a argumentar su disconformidad con la aplicación normativa, por lo que la demanda no se ajusta a derecho.
II.6. Petitorio.
Solicitó, declarar IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa, interpuesta por María Concepción Vargas Claros; manteniendo firme y subsistente la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0723/2023 de 26 de junio.
II.7. Contestación del tercero interesado
La Gerencia Regional Potosí de la Aduana Nacional, a través de su representante, contestó la demanda, señalando que el sujeto pasivo, al no haber interpuesto la demanda contenciosa administrativa, contra la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1057/2019 de 30 de septiembre, convalidó todo lo resuelto y determinado en la misma, todo en aplicación del principio de convalidación, por lo que, la intención de solicitar una supuesta nulidad de obrados en esta etapa procesal, resulta fuera de los alcances del procedimiento.
La solicitud de nulidad de obrados realizado por la operadora María Concepción Vargas Claros, mediante memorial de 25 de octubre de 2022, bajo el argumento que existe casos análogos en el que, el Tribunal Supremo de Justicia, emitió fallos declarando probadas las demandas contenciosas administrativas, no tiene sustento jurídico, toda vez que, en el presente caso, al haberse emitido la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1057/2019 de 30/09/2019, la operadora tenía la vía de promover demanda contenciosa administrativa y al no haberlo hecho, operó la convalidación y preclusión de su derecho; razón por la que, se encuentra firme y subsistente, debiendo proseguirse con la ejecución coactiva correspondiente al Proveído de Inicio de Ejecución Tributaria AN-GRPGR-SET-PIET- 129/2019 de 31 de octubre, hasta el cobro total de la sanción impuesta; por lo que, se debe emitir un auto motivado declarando su improcedencia, ante la imposibilidad de ingresar al análisis de fondo de la problemática expuesta.
CONSIDERANDO III:
III.1.- Naturaleza del proceso contencioso administrativo.
El procedimiento contencioso administrativo, constituye una garantía formal que beneficia al administrado en el ejercicio del poder público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad y/o conveniencia de los actos realizados en sede administrativa.
En este marco legal, el art. 778 del Código de Procedimiento Civil, prevé que: “El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiera oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado”.
Establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, en relación a los arts. 2.2 y 4 de la Ley Nº 620 de 31 de diciembre de 2014, se tiene reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia para la resolución de la controversia, por la naturaleza del procedimiento contencioso administrativo que reviste las características de un juicio ordinario de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por la parte demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa, se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, por ello, corresponde a este Tribunal Supremo de Justicia, analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la Autoridad General de Impugnación Tributaria.
III.2. De la problemática planteada.
Ingresando a efectuar el control de legalidad respecto de la resolución jerárquica impugnada, corresponde resolver, si fue correcta la determinación de la AGIT, al confirmar la resolución de alzada, que también confirmó el Proveído AN/GRPT/UJ/PROV/146/2022, esta última que rechazó el incidente de nulidad planteada por la operadora; por consiguiente, a efecto de verificar si dicha determinación fue correcta, se pasa a realizar el siguiente análisis.
CONSIDERANDO IV:
IV.1. Fundamentos de la decisión.
Conforme a la problemática planteada, corresponde resolver la causa que se sintetiza en dos puntos: el primer punto, se relaciona con el Proveído AN/GRPT/UJ/PROV/146/2022, que rechazó el incidente de nulidad, por haber sido presentado posteriormente a la fase impugnatoria; es decir, después que la Resolución AGIT-RJ Nº 129/2019, adquirió la calidad de título de ejecución tributaria; y el segundo punto, se refiere a la denuncia de inexistencia de contrabando, porque a criterio de la actora, no se desestimó la validez de los certificados de IBMETRO, aspecto de fondo que, dependerá del resultado del análisis del primer punto, para efecto de su resolución.
En tal sentido se resuelve de la siguiente manera:
Primero.- De inicio corresponde señalar que en el proceso administrativo, se emitió la Resolución Sancionatoria AN-GRPGR-ULEPR-RESSAN Nº 14/2019 de 15 de enero, que declaró probada la comisión de contravención de contrabando, que una vez notificada a la operadora, interpuso recurso de alzada y jerárquico, esta última instancia administrativa emitió la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ Nº 1057/2019 de 30 de septiembre, que confirmó la Resolución de Recurso de Alzada AIRT/CHQ/RA N° 0043/2019, que determinó mantener firme y subsistente la resolución sancionatoria de contrabando, emitiéndose posteriormente el Proveído de Inicio de Ejecución Tributaria AN-GRPGR-SET-PIET-129/2019, adquiriendo calidad de título de ejecución tributaria, la Resolución Jerárquica AGIT-RJ Nº 1057/2019.
Posteriormente, el 25 de octubre de 2022, la operadora María Concepción Vargas Claros, después de transcurridos más de dos años de iniciado la ejecución tributaria, planteó ante la Administración Aduanera un incidente de nulidad, refiriendo que en casos análogos, el Tribunal Supremo de Justica, dispuso revocar las resoluciones jerárquicas, solicitando por ello, anular todo lo obrado en el proceso administrativo por contrabando, por errónea interpretación de la norma y haber declarado la invalidez de los certificados de IBMETRO, sin tener competencia para ello.
En ese contexto, la Administración Aduanera emitió el Proveído AN/GRPT/UJ/PROV/146/2022, que rechazó el incidente de nulidad, por haber sido presentado posterior a la fase impugnatoria; es decir, después que la Resolución AGIT-RJ Nº 129/2019, adquirió firmeza y la calidad de título de ejecución tributaria.
Contra este proveído, la ahora demandante, interpuso recurso de alzada y jerárquico, emitiendo esta última instancia administrativa la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ Nº 0723/2023 de 26 de junio, que confirmó la Resolución de Alzada ARIT-CHQ/RA Nº 0034/2023 de 6 de abril, que su vez confirmó el Proveído AN/GRPT/UJ/PROV/146/2022.
En el caso presente, consta que el procedimiento administrativo para imponer la sanción, fue realizado por la Aduana Nacional dentro de los parámetros previstos en la Ley N° 2492, emitiéndose la Resolución Sancionatoria en Contrabando AN-GRPGR-ULEPR-RESSAN Nº 14/2019, acto contra el cual, la operadora accionó las vías de impugnación administrativas, que concluyó con la Resolución Jerárquica AGIT-RJ 1057/2019.
De acuerdo a lo expresado, debe considerarse que la etapa de imposición de sanción concluyó con la resolución jerárquica emitida, conforme prevé el art. 69 inc. a) de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo; es decir que, el derecho de impugnar de la operadora fue ejercida, después de notificada con la Resolución Sancionatoria AN-GRPGR-ULEPR-RESSAN Nº 14/2019 de 15 de enero, que declaró probada la comisión de contravención de contrabando, momento en el que, se encontraba vigente la etapa para imponer sanciones y todos los aspectos relacionados a éste y que podían ser reclamados y alegados por la administrada en la vía recursiva; como ocurrió en el caso presente, pues la actora, reclamó en instancia de alzada y jerárquica entre otros que, la resolución sancionatoria no se encuentra debidamente fundamentada, respecto del Certificado Medioambiental CM-PT-04-0074-2011 de 31 de octubre, que a criterio de la operadora, su conducta no se adecuó de manera correcta a la contravención de contrabando; pues, no se consideró el principio de verdad material; todos estos reclamos fueron resueltos en las instancias recurridas, adquiriendo firmeza el acto administrativo al no haber sido la resolución jerárquica AGIT-RJ Nº 1057/2019, objeto de control jurisdiccional a través de la demanda contenciosa administrativa dentro de los 90 días de notificada con la referida resolución.
Respecto de la firmeza del acto administrativo, la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) Nº 0665/2020-S4 de 4 de noviembre, explicó: “El acto administrativo definitivo adquirirá firmeza a todos los efectos, en caso que el afectado hubiere actuado negligentemente, dejando vencer el término para la presentación de los recursos y acciones correspondientes, caso en el que su derecho de impugnación queda precluido, y por lo tanto, no procede ningún recurso ulterior.”
En similar sentido la SCP N° 0107/2018-S2 de 11 de abril, señaló: “En conclusión, en ambos casos es aplicable lo dispuesto por el art. 27 de la LPA, el cual dispone que los actos administrativos definitivos, los que tengan carácter equivalente y/o los de procedimiento que incidan directamente en la resolución administrativa definitiva, pueden ser objeto de los recursos de impugnación intra-proceso y cuando éstos son agotados, la resolución administrativa definitiva adquiere ‘firmeza’, o ‘causa estado’, y en caso de crear derechos a favor de los administrados, solamente podrían ser modificados merced a un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del contenido del principio de ‘autotutela’, disciplinado por el art. 4 inc. b) de la LPA. Similar entendimiento se emitió en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, adquiriendo a partir de ese momento, obligatoriedad, exigibilidad, ejecutabilidad y presunción de legitimidad”. Razonamiento establecido por la citada SCP 0249/2012 (las negrillas nos corresponden).
Conforme a la jurisprudencia citada, agotadas las vías de impugnación administrativa, el acto adquiere firmeza o causa estado y por ello, no puede ser modificado más adelante, respecto de las determinaciones asumidas.
Como se tiene expresado, debe considerarse que la Resolución Jerárquica AGIT-RJ Nº 1057/2019 de 30 de septiembre, se constituyó en título de ejecución tributaria conforme prevé el art. 108-I-4 de la Ley Nº 2492, que determina que la fase administrativa para imponer sanciones, finalizó con ese acto, que actualmente se encuentra firme y que no puede ser modificado, conforme determinó el proveído AN/GRPT/UJ/PROV/146/2022, manteniendo subsistente la sanción determinada en la fase administrativa, que fue correctamente confirmada en el recurso de alzada y jerárquico.
Por consiguiente, las etapas concluidas y los actos administrativos que adquirieron ejecutoria administrativa o calidad de Título de Ejecución Tributaria, no pueden ser nuevamente revisadas, conforme al principio de “preclusión” expuesto precedentemente; correspondiendo únicamente determinar su ejecución conforme prevén los arts. 51, 54, 55-I y III de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo; 108-I-1 y 110 de la Ley Nº 2492, determinación que, en similar sentido fue expresado en la Sentencia N° 228 de 28 de octubre de 2022, emitido por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, que señaló: “(…) por lo que, las etapas concluidas y los actos administrativos que adquirieron ejecutoria administrativa o calidad de TET, no pueden ser analizadas conforme al principio de “preclusión” expuesto precedentemente (…)”
Asimismo, en el presente caso no corresponde considerar los principios rectores de la nulidad, porque no se discute en el caso, causales que ameriten retrotraer el procedimiento, por no existir afectaciones de forma y porque el incidente de nulidad no se encuentra enmarcado dentro de los presupuestos procesales previstos en el art. 35-I de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, más aún, si la contribuyente no activo oportunamente el proceso contencioso administrativo contra la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ Nº 1057/2019 de 30 de septiembre, oportunidad procesal que pudo activar la nulidad prevista en el art. 35-II de la citada ley.
En conclusión, fue correcta la determinación asumida por la AGIT, de confirmar la resolución de alzada, porque la fase de impugnación de los actos administrativos de la Administración Aduanera quedaron concluidos, habiendo la demandante efectuado los reclamos pertinentes y oportunos en la instancia de impugnación de la determinación, emitiéndose posteriormente el Proveído de Inicio de Ejecución Tributaria AN-GRPGR-SET-PIET-129/2019, teniendo como título de ejecución tributaria, la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ Nº 1057/2019; empero, de manera incongruente, la operadora María Concepción Vargas Claros, después de transcurridos más de dos años de la emisión del título de ejecución tributaria planteó ante la Administración Aduanera el incidente de nulidad, sobre aspectos que ya fueron objeto de impugnación por la misma operadora en la fase administrativa impugnatoria, que conforme se refirió precedentemente, debió ser activado contra la Resolución Jerárquica AGIT-RJ Nº 1057/2019, conforme prevé el art. 35-II de la Ley Nº 2341.
Por consiguiente, no corresponde realizar mayor análisis, respecto del segundo punto, pues, conforme se desarrolló precedentemente, todos los aspectos de fondo denunciados en la demanda, respecto de la contravención de contrabando, ya fueron oportunamente resueltos en las instancias de impugnación administrativa, pues, una vez notificada la operadora con la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1057/2019 de 30 de septiembre, tenía el plazo de 90 días para interponer en la vía judicial, la demanda contenciosa administrativa y al no haberlo hecho, operó la preclusión de su derecho, razón por la que, se encuentra firme y subsistente el Proveído de Inicio de Ejecución Tributaria AN-GRPGR-SET-PIET- 129/2019 de fecha 31 de octubre
IV.2. Conclusiones
Por lo precedentemente fundamentado y de la pretensión deducida en la demanda, se concluye que la Autoridad General de Impugnación Tributaria al emitir la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ N° 0723/2023 de 26 de junio, que confirmó la resolución de recurso de alzada, esta última que confirmó el Proveído AN/GRPT/UJ/PROV/146/2022, que rechazó el incidente de nulidad promovido por la administrada, no ha incurrido en las vulneraciones acusadas, correspondiendo desestimarla.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, en ejercicio de lo establecido en los arts. 2 y 4 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, así como 778 al 781 del Código de Procedimiento Civil, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 10 a 18, interpuesta por María Concepción Vargas Claros, contra la Autoridad General de Impugnación Tributaria; en consecuencia, se mantiene firme y subsistente la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0723/2023 de 26 de junio.
Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal Supremo de Justicia, por la autoridad demandada. Sea con las formalidades de rigor.
Regístrese, notifíquese y archívese.