Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Sentencia N° 110
Sucre, 1 de octubre de 2019
Expediente : 182/2016-CA
Proceso : Contencioso Administrativo
Demandante : PETROBRAS BOLIVIA S.A.
Demandado : Ministerio de Trabajo, Empleo y
Previsión Social
Magistrado Relator : Dr. Esteban Miranda Terán
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 220 a 239, interpuesta por PETROBRAS BOLIVIA S.A., a través de su apoderado Carlos Eduardo Calvao Brust, contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; los antecedentes adjuntos a la misma, y;
ANTECEDENTES
Del examen de los argumentos de la demanda y antecedentes adjuntos, se advierte que, PETROBRAS BOLIVIA S.A., en adelante PETROBRAS, solicita a este Tribunal, la nulidad de la Resolución Ministerial (Jerárquica) Nº 396/16 de 27 de abril de 2016, y como consecuencia de ello, también nula o sin efecto legal la Resolución Administrativa Nº 067/15 de 3 de diciembre de 2015 y consiguientemente sin efecto legal la Conminatoria JDTS/UAS/SMCH 036/2015 de 21 de octubre de 2015, éstos dos últimos actos emitidos por la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz.
La demanda interpuesta por PETROBRAS, señala que a raíz del reclamo del señor Aly Aparicio Dávalos (en la vía conciliatoria ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social); en sentido, que la empresa PETROBRAS no le pagó el bono de producción de la gestión 2013, y llevada a efecto la audiencia conciliatoria correspondiente ante el inspector de trabajo, la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, conminó a proceder a dicho pago.
Argumenta que el Jefe Departamental de Trabajo de Santa Cruz emitió la conminatoria u orden de pago: JDTSC/UAS/SMCH Nº 002/2014 de 27 de noviembre de 2014, sin contar con ninguna norma legal que faculte, autorice u otorgue competencia o atribución de naturaleza administrativa a esa jefatura, para tal determinación; incurriendo en usurpación de funciones o atribuciones no contempladas en ninguna norma legal, acto administrativo ratificado por el Jefe Departamental de Trabajo emitiendo contra la empresa PETROBRAS, la conminatoria u orden de pago; JDTSC/UAS/SMCH Nº 036/2015 de 21 de octubre de 2015, conminando al pago del bono de producción de la gestión 2013 al trabajador: Aly Aparicio Dávalos, sin la existencia de disposición legal de orden laboral que otorgue tal facultad a la autoridad administrativa; y por ende, también incurre en usurpación de funciones que no son de su competencia o atribuciones que no están previstas en ninguna disposición legal laboral expresa y específica.
Añade que la confirmación de las decisiones administrativas del Jefe Departamental de Trabajo de Santa Cruz por el señor Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social al emitir la Resolución Ministerial Nº 396/16 de 27 de abril de 2016, también incurre en la usurpación de funciones que no son de su competencia o atribuciones que no están contempladas en ninguna disposición legal de naturaleza laboral.
Alega que el fundamento central de la Resolución Ministerial Nº 396/16 de 27 de abril de 2016, radica en la condición supuesta de que el señor Aly Aparicio Dávalos es un dirigente sindical y bajo cuya suposición le corresponde el pago del Bono de Producción de la Gestión 2013. Sin embargo, PETROBRAS, cuestiona la ausencia o falta de competencia de la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz y, por ende, del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para ordenar o conminar al pago de sueldos o salarios o, como en este caso, el pago del bono de producción, a favor de un trabajador.
Afirmó que tanto el Sr. Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, así como el Jefe Departamental de Trabajo de Santa Cruz -a su turno-, han incurrido en la usurpación de las funciones o competencia prevista para los señores jueces laborales, al ordenar o conminar al pago del Bono de Producción de la Gestión 2013 a favor del señor Aly Aparicio Dávalos, normadas a partir de la garantía constitucional prevista por el art. 122 de la Constitución Política del Estado, ratificada por el art. 143 de la Ley Nº 254 de 5 de julio de 2012, Código Procesal Constitucional, y en directa relación con las disposiciones legales de los incisos 4) y 9) del art.73 de la Ley del Órgano Judicial Nº 025 de 24 de junio de 2010 y los arts. 1, 9 y el inciso b) del art. 43, todos ellos del CPT y también relacionados con los arts. 2, 5 y 6 de la LGT y, más aún, en aplicación vinculante de la línea jurisprudencial de cumplimiento obligatorio previsto por el Tribunal Constitucional Plurinacional en las sentencias constitucionales: Nº 0128/2004 de 9 de noviembre de 2004, Nº 0137/2004 de 9 de diciembre de 2004, Nº 0009/2005 de 24 de enero de 2005, Nº 0002/2007 de 16 de enero de 2007 y Nº 0035/2007 de 25 de julio de 2007.
Ampara su petición de declarar probada la demanda contenciosa administrativa y la nulidad de la resolución impugnada en articulado de la Ley de Procedimiento Administrativo Nº 2341 de 23 de abril de 2002, numeral 4 del art. 73 de la Ley del Órgano Judicial Nº 025 de 24 de junio de 2010, art. 110 del Código Procesal Civil Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013, arts. 1 ,2 y 4 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 y en lo expresamente previsto por los arts. 778 al 781 del Código de Procedimiento Civil, por previsión del art. 4 de la Ley No. 620 de 29 de diciembre de 2014.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
De antecedentes adjuntos puestos a consideración de este Tribunal, y la normativa que le asignaría competencia para asumir la resolución del caso, se advierte, que la Ley de Procedimiento Administrativo Nº 2341 (LPA), establece como objeto, establecer las normas que regulan la actividad administrativa y el procedimiento administrativo del sector público; asimismo, prescribe la regulación de la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados.
El art. 2 de la LPA, define que el ámbito de aplicación de esa Ley es la Administración Pública, encontrándose conformada por el Poder Ejecutivo, -ahora Órgano Ejecutivo-, que comprende la administración nacional, las departamentales, las entidades descentralizadas o desconcentradas, los sistemas de regulación, los Gobiernos Municipales y las Universidades Públicas.
Asimismo, la LPA, generaliza la aplicación de la ley a todos los actos de la administración pública, salvo excepción contenida en ley expresa, y exime de sus normas a los siguientes actos: Los de gobierno referidas a las facultades de libre nombramiento y remoción de autoridades, los del Defensor del Pueblo, del Ministerio Público; los regímenes agrario, electoral, del sistema de control gubernamental, los procedimientos internos policiales y militares; y finalmente, en su art. 3-II, inc. e), los actos regulados por normas de derecho privado, aún, cuando fueren de la administración pública.
La cita de la normativa señalada, advierte la regulación de la actividad administrativa y el procedimiento administrativo impugnatorio del sector público, entendiéndose como sector público, a todas las entidades del Poder Ejecutivo, del cual es parte el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, resaltando; sin embargo, en la parte final del párrafo anterior, la exclusión de todos los actos de la administración pública que por su naturaleza, se encuentren regulados por normas de derecho privado, entendiéndose que cuando estos actos estuvieren regulados por normativa privada, no se encuentran obligados a seguir las regulaciones de la Ley de Procedimiento Administrativo.
De revisión de los antecedentes del proceso, se constata que la presente problemática tiene como objeto y emerge de relaciones laborales cuyos postulados normativos previstos para el pago del bono de producción, derecho previsto por el art. 1 del DS N° 19464 de 15 de marzo de 1983, ampliado y aclarado por los arts. 1 y 3 del DS Nº 19518 de 22 de abril de 1983, normativa que prevé el pago de una remuneración adicional por un esfuerzo productivo también adicional, suponiendo una meta productiva adicional, y suponiendo una meta productiva concertada entre la empresa y el sindicato, tomando en cuenta las peculiaridades del respectivo centro de trabajo. Esta meta de producción debe estar garantizada por la parte patronal, suministrando los equipos y materias primas necesarios al buen funcionamiento del sistema productivo; y por la parte laboral, mediante un esfuerzo productivo normal y una asistencia regular a la fuente de trabajo.
En el contexto señalado, se advierte que la normativa inmersa en la problemática configura una relación laboral de carácter privado entre la empresa ahora demandante y uno de sus trabajadores, constándose que tanto el art. 1 del DS N° 19464 de 15 de marzo de 1983, como los arts. 1 y 3 del DS Nº 19518 de 22 de abril de 1983, regulan derechos laborales entre particulares, mismos que han derivado a la vía administrativa en fase conciliatoria; es decir, trasuntaron a una fase exclusivamente conciliadora, mas no contenciosa; pretendiéndose ahora, que a través de demanda contenciosa administrativa se dirima la acusada falta de competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y de la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, por la emisión en contra la empresa PETROBRAS, de una conminatoria u orden de pago del bono de producción de la gestión 2013, al trabajador.
En el contexto desarrollado, no es pertinente ni atinado concebir que los actos de conciliación ejercidas por las autoridades administrativas laborales, que resuelven los conflictos emergentes del contrato de trabajo o las situaciones emergentes de la relación laboral, se encuentran sujetos a la Ley de Procedimiento Administrativo, puesto que para resolver las problemáticas derivadas de las relaciones laborales, las autoridades administrativas laborales, aplican normas laborales, postulados normativos que pese a contar con trascendencia pública, son de carácter privado, regulando relaciones entre particulares, así lo prevé el art. 1 de la Ley General del Trabajo cuando señala: “La presente Ley determina con carácter general los derechos y obligaciones emergentes del trabajo, con excepción del agrícola, que será objeto de disposición especial. Se aplica también a las explotaciones del Estado y cualquiera asociación pública o privada, aunque no persiga fines de lucro, salvo las excepciones que se determinan”; por todo ello, se constata que no existe relación de dependencia jerárquica entre la normativa laboral y la normativa procedimental administrativa.
Todo ello nos lleva afirmar, que la fase administrativa conciliadora laboral no está obligada a armonizar y consonar con la Ley de Procedimiento Administrativo; y, asimismo, no está compelida aplicar la señalada ley, en la impugnación de los actos administrativos conciliatorios, mientras el Órgano Legislativo dicte las normas específicas que requiere la potestad administrativa para resolver conflictos laborales con la aplicación de las vías recursivas previstas por los arts. 66 a 68 de la LPA.
Por otra parte, ante la pretensión de la empresa PETROBRAS, de forzar una decisión de éste Tribunal, para pronunciarse sobre la falta de competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y de la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, para resolver hechos controvertidos y conflictos individuales, en la emisión de la Resolución Ministerial Nº 396/16 de 27 de abril de 2016 de fs. 154 a 156, señalando que la controversia solo podría dilucidarse ante la judicatura laboral, en la vía contenciosa, solicitud que no encuentra asidero legal para su debate en ésta jurisdicción, debiendo dicho planteamiento ser dirigido a la instancia constitucional o legal correspondientes.
En ese sentido, el art. 778 del Código de Procedimiento Civil (1975), estatuye la procedencia del proceso contencioso administrativo exigiendo la existencia previa de oposición entre el interés público y el interés privado del administrado, y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo, reclamando expresamente el acto administrativo impugnado y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado.
Consecuentemente, se advierte con claridad, que el procedimiento administrativo impugnatorio, que regula la impugnación de actuaciones administrativas que afectan derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados y su revisión en el proceso contencioso administrativo previsto por el art. 778 y siguientes del CPC (1975), es aquel previsto en los arts. 64 al 68 de la Ley Nº 2341 -recurso de revocatoria y recurso jerárquico-, y en un ámbito muy distinto, la resolución de conflictos laborales en la vía conciliatoria como el caso presente (pago del bono de producción), todo en el entendimiento, que las atribuciones del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y de la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, son eminentemente conciliadoras conforme lo prevé el art. 106 de la LGT.
A efecto de despejar cualquier duda sobre la aplicación o la inaplicabilidad del procedimiento contencioso administrativo, en el caso de análisis, es menester precisar que las normas del art. 50 de la CPE, prescriben que el Estado resolverá los conflictos laborales mediante tribunales y organismos administrativos especializados, obligando la aplicación de la jurisdicción laboral especializada, pero también a específicas instancias administrativas, que respeten los principios del derecho laboral y de las relaciones que emergen en ese ámbito.
Considerando, que el presente proceso fue tramitado en su fase administrativa bajo la figura legal de “Conciliación”, acto administrativo final que fue objetado en fase administrativa impugnatoria, como proceso conciliatorio, motivación que nos remite a revisar las competencias de los Juzgados Públicos en Materia de Trabajo y Seguridad Social, previsto en el art. 73 numeral 2 de la Ley del Órgano Judicial N° 025, que prevé: “Conocer en primera instancia, demandas que no hubieran sido conciliadas”, prescribiendo asimismo, el art. 43 inc. h) del Código Procesal del Trabajo, como una de las competencias de los juzgados Públicos en Materia de Trabajo y Seguridad Social: “el conocimiento de las demandas de los trabajadores que no hubiesen sido conciliados en la fase administrativa ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social”.
Asimismo, el Código Procesal del Trabajo a través de sus arts. 1 y 2, estatuye que el señalado compilado adjetivo, regulará los modos y las formas de tramitación y resolución de todos los asuntos relativos a las cuestiones laborales, cuyo conocimiento corresponde a la Judicatura del Trabajo y de Seguridad Social, dotando de autonomía a los procedimientos del trabajo y eliminando todo uso y remisión a las normas adjetivas de otros campos jurídicos, reforzando los poderes del juzgador y de las autoridades del trabajo, respecto a la dirección del proceso y todos los trámites en materia laboral y de seguridad social; advirtiéndose consecuentemente, que es la propia norma especial, que elimina y excluye todo uso y remisión a las normas adjetivas de otros campos jurídicos, como es el caso del procedimiento impugnatorio sancionatorio previsto por la Ley N° 2341 y el art. 778 del CPC., procedimientos que la empresa demandante los traslada para que sean avalados por éste Tribunal, evidenciándose, que los derechos materia de controversia no son actuaciones administrativas propiamente dichas en las cuales sea el sector público, quién hubiese vulnerado o afectado algún derecho subjetivo o interés legítimo de un administrado en su relación con la administración pública, sino más bien la posible vulneración de un derecho laboral del trabajador, dentro el ámbito privado, aspecto que, es materia con incidencia exclusiva en el ámbito laboral.
La SCP Nº 0591/2012 de 20 de julio de 2012 señaló: “En el contexto precedente, no es atinado afirmar que los actos de las autoridades administrativas laborales, que resuelven los conflictos emergentes del contrato de trabajo o la relación laboral, se encuentran sujetos a la Ley de Procedimiento Administrativo, puesto que para resolver esos problemas, las autoridades administrativas laborales aplican las normas laborales, que aunque tienen trascendencia pública, son normas de carácter privado; por ello, a esos actos no es aplicable la señalada Ley” (sic), línea jurisprudencial concordante con la exclusión normativa prevista por el art. 3 par. II inc. e) de la LPA, que descarta la aplicación del procedimiento impugnatorio prescrito por señalada normativa.
Así lo ha entendido este Tribunal en casos análogos, como el Auto Supremo Nº 694 de 27 de noviembre de 2018, Auto Supremo N° 89 de 24 de mayo de 2019, en los que se anuló obrados y la reconducción del proceso impugnatorio por parte del demandante, ante la judicatura laboral en la vía ordinaria.
De todo lo referido, se evidencia que el procedimiento impugnatorio en contra del pago del bono de producción gestión 2013, al trabajador Aly Aparicio Dávalos -de acuerdo a normativa vigente-, que se tramitó en la vía administrativa laboral conciliatoria, derivando en la causal excluyente prevista en el art. 3-II, inc. e), de la Ley Nº 2341, que conforme a las normas establecidas para el procedimiento sancionador aplicables a los administrados, previstos por esa Ley, son de aplicación general en la relación de la administración, con sus administrados, y no a las relaciones laborales entre privados, competencia erróneamente interpretada por la empresa demandante, pretendiendo que éste Tribunal dirima la incompetencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para resolver hechos controvertidos y conflictos individuales, en la emisión de la Resolución Ministerial Nº 396/16 de 27 de abril de fs. 154 a 156 vta., atribuyendo consecuentemente, a éste órgano jurisdiccional una función apartada por el art. 778 del Código de Procedimiento Civil y art. 3, parágrafo II, inc. e) de la Ley de Procedimiento Administrativo, normas de cumplimiento obligatorio no libradas a la voluntad y liberalidad de las partes en conflicto; aspectos legales que inhiben a este Tribunal entrar a la resolución de la causa interpuesta; razón por la que, en aplicación de los principios de Dirección y Saneamiento Procesal, que este Tribunal ejerce de oficio, corresponde anular obrados hasta el Auto de admisión de la demanda (fs. 242) inclusive y declarar la inadmisibilidad y rechazo de la misma, en mérito a los argumentos expuestos en la presente resolución.
El art. 15 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) en su parágrafo I, dispone: “El Órgano Judicial sustenta sus actos y decisiones en la Constitución Política del Estado, Leyes y Reglamentos, respetando la jerarquía normativa y distribución de competencias establecidas en la Constitución.” (sic).
La Constitución Política del Estado (CPE) en su art. 108 refiere: “Son deberes de las bolivianas y los bolivianos: 1. Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes” (sic); previendo por otra parte en su art. 122, que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la Ley” (sic).
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en cumplimiento estricto del art. 50 de la CPE, y en mérito al razonamiento desarrollado, ANULA obrados hasta el Auto de admisión de la demanda (fs. 242) inclusive y RECHAZA y declara la inadmisibilidad de la demanda contenciosa administrativa, deducida por la empresa PETROBRAS BOLIVIA S.A., de fs. 220 a 239, salvando su derecho para accionar la vía legal correspondiente.
Procédase al desglose de la documentación presentada por la empresa demandante, quedando en su lugar fotocopia simple y la devolución de los antecedentes administrativos presentados a éste Tribunal, y posterior archivo de obrados.
Regístrese, notifíquese y cúmplase.