SE/0126/2014

SALA PLENA

SENTENCIA: 126/2014.

FECHA: Sucre, 6 de junio de 2014

EXPEDIENTE N°: 641/2012.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Alianza Vida Seguros y Reaseguros S.A. contra el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

MAGISTRADA RELATORA: Rita Susana Nava Duran

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por Alianza Vida Seguros y Reaseguros S.A. contra el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 240 a 247, impugnando la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/N° 50/2012 de 21 de septiembre de 2012, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; subsanación de demanda de fs. 291; contestación de demanda de fs. 337 a 350; réplica de fs. 354 a 360 y duplica de fs. 363 a 368 y el informe de la Magistrada Relatora Dra. Rita Susana Nava Durán.

CONSIDERANDO I: Que Alianza Vida Seguros y Reaseguros S.A. representada por Jaime Antonio Trigo Flores y Horacio Kropp Aranguren, en el plazo previsto en el art. 780 del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contenciosa administrativa, pidiendo se deje sin valor la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/N° 50/2012 de 21 de septiembre de 2012, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, con los siguientes fundamentos:

Las normas procesales en sede administrativa son de orden público y deben ser cumplidas en forma inexcusable por todos los servidores públicos, quienes están sujetos a los principios constitucionales del Servicio Público, descritos en los arts. 232 y 235 núm. 1 de la Constitución Política del Estado. Con dicho mandato constitucional, se debe tomar en cuenta que el Reglamento de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, de aplicación preferente al Sistema de Regulación Financiera (SIREFI), aprobado por DS N° 27175 dispone que las formas de resolución, son las siguientes: Confirmatorias, Revocatorias, Desestimatorias, Improcedentes y Anulatorias. Igualmente, el art. 61 de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo dispone que los recursos administrativos previstos en la presente Ley, serán resueltos confirmando o revocando total o parcialmente o en su caso desestimando el recurso. De lo expuesto, es fácilmente evidenciable que no existe la posibilidad jurídico procesal de que éstas formas de resolución de los recursos administrativos, puedan ser combinadas entre sí en una misma resolución jerárquica, toda vez que ello implicaría una franca violación al debido proceso y al principio de congruencia. No existe precedente jurídico procesal en Bolivia, que demuestre un accidente jurídico tan grave como el contenido en la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/N° 50/2012 de 21 de septiembre de 2012, ya que resulta inverosímil, que en un mismo acto administrativo definitivo, en primer lugar se confirme parcialmente la Resolución Administrativa ASFI/N° 142/2012 de 23 de abril de 2012 e inmediatamente después se anule el procedimiento.

Una de las garantías que fuera consagrada desde la doctrina del Derecho Administrativo, hasta el positivismo dogmático, es el principio de la “no reforma en perjuicio”. En ese sentido, la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/N° 50/2012 de 21 de septiembre de 2012, no obstante los límites que le establece el procedimiento administrativo, toma otra decisión exorbitante reflejada en el contenido del artículo tercero de la parte resolutiva de la mencionada resolución, donde más allá de sus límites legales, instruye el inicio de diligencias preliminares, respecto a la denuncia presentada sobre la presunta no contabilización oportuna de la contingencia, en infracción de la Resolución Administrativa SPVS/IS/N° 180 del 27 de febrero de 2008, que aprobó las modificaciones al Plan Único de Cuentas y Manual de Contabilidad para su adecuación a las normas de contabilidad N° 3 y 6. El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, al instruir el inicio de diligencias preliminares administrativas en una instancia jerárquica, fractura el principio de non reformatio in peius, toda vez que resulta evidente que sitúa al recurrente en un escenario más nocivo y perjudicial que antes de tramitarse el Recurso Jerárquico.

En el último considerando de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/N° 50/2012 de 21 de septiembre de 2012, donde expone la base legal de sus facultades, el Ministerio de Economía y Finanzas ingresa en una imprecisión que causa confusión, al manifestar: “De conformidad al art. 43, parágrafo I incisos a) y b) y parágrafo II del Decreto Supremo 27175 del 15 de septiembre de 2003, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas...”. Al respecto corresponde señalar que el D.S. 27175 de 15 de septiembre de 2003, tiene únicamente 5 artículos y no así un artículo 43, tal como lo menciona la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/N° 50/2012 de 21 de septiembre de 2012. Como es de su conocimiento las imprecisiones legales son tolerables para el administrado, bajo el principio de informalismo que se halla consagrado en el art. 4 de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo y no así a la administración, que debe cumplir estrictamente los requisitos establecidos en el art. 28 del cuerpo legal anteriormente citado.

Se debe considerar que en el contenido del recurso jerárquico presentado por Alianza Vida Seguros y Reaseguros S.A., se esgrimieron varios argumentos que no fueron adecuadamente valorados y que en algunos casos directamente se sustentó que no podía ser valorados por la instancia jerárquica. Sin embargo, extrañamente son sujeto de confirmación, estos argumentos son los siguientes: 1) La pretensión de Luis Artemio Lucca Suarez de reclamar una sanción a la empresa, omitiendo el hecho de que él fue el primero en incumplir con las obligaciones además de ser ilegitimas implican una flagrante violación a lo previsto en el art. 1019 del Código de Comercio; 2) Que Luis Artemio Lucca Suarez, confesó explícitamente que no cumplió con sus obligaciones inherentes al contrato de seguro, motivo por el cual todo análisis debería partir de dicha condición fáctica; 3) Que tanto la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros y la entidad Aseguradora, fueron uniformes con el criterio técnico legal de que, Luis Artemio Lucca Suarez, incumplió con las obligaciones de pago y que las primas del Seguro Flotante de Desgravamen Hipotecario N° 600055 habían dejado de pagarse al momento de suscitarse el fallecimiento de la esposa; 4) La definición de Infracciones Graves conforme lo establece el art. 52 de la Ley N° 1883 de Seguros, tiene dos componentes, el primero, la existencia de incumplimiento subsanable y el segundo, la existencia de daño económico o perjuicio, siendo que éste último en ningún momento se ha demostrado en todo el proceso administrativo; 5) Alianza Vida Seguros y Reaseguros S.A., demuestra que las posibles infracciones dentro de los cargos 1 y 2, no pueden ser tipificados como graves, ya que no concurren los presupuestos sancionatorios previstos por el art. 52 de la Ley N° 1883, ni los descritos en el art. 12 de la Resolución Reglamentaria 01/93 de 11 de noviembre de 1993; 6) El cargo 3, quedó a merced de la aplicación del principio de irretroactividad, lo cual fue correctamente analizado por la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero, al momento de emitir la Resolución ASFI N° 993/2010 de 26 de noviembre de 2010, aspecto que desconoce la Resolución ASFI N° 142/2012 de 23 de abril de 2012; 7) Los cargos 6 y 7, han sido declarados prescritos al amparo del art. 79 de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, tal como fuera correctamente apreciado y analizado por la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero, al momento de emitir la Resolución ASFI N° 993/2010 de 26 de noviembre de 2010, por lo cual no es admisible la existencia del argumento de la interrupción de la prescripción a partir del 23 de febrero del 2003; 8) Es verdad material que Alianza Vida Seguros y Resolución ASFI N° 832/2010 del 23 de septiembre del 2010, por lo cual tomando en cuenta el mandato del art. 4 inc. d) d la Ley 2341 de Procedimiento administrativo, corresponde en estricto apego a la Ley, se ratifique la Resolución antes citada; y 9) Debía haberse dejado claramente establecido, que en relación a la cobertura del seguro que reclama Luis Artemio Lucca Suarez y que es al mismo tiempo la motivación principal, la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros, definió que no existía cobertura vigente. La falta de fundamentación, al margen de violentar el debido proceso también vulnera el derecho constitucional a la defensa y se limita en una gran mayoría a la copia de los memoriales presentados por las partes.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de 3 de diciembre de 2012 (fs. 293) y corrido traslado al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas representado por Luis Alberto Arce Catacora, éste responde a la demanda negativamente (fs. 337 a 350), solicitando se declare improbada la demanda contenciosa administrativa contra la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/N° 50/2012 de 21 de septiembre de 2012, con los siguientes fundamentos:

La litis presente tiene por origen la Póliza N° 600055, correspondiente a la aseguradora Alianza Vida Seguros y Reaseguros S.A. y cuyos asegurados son los esposos Luis Artemio Lucca Suarez y Ana Maria Arteaga de Lucca, ésta última a la fecha fallecida. Conforme lo afirma el propio Señor Lucca, en fecha 28 de octubre de 1996 juntamente con su cónyuge, suscribieron con el entonces Banco Santa Cruz S.A. un contrato de Línea de Crédito rotativo por el monto de $us. 210.000 con vigencia hasta el 27 de octubre del año 2001 y con cargo a dicho contrato, en fecha 30 de junio del 2000 se contrató un mutuo por el mismo monto con destino a la reprogramación de operaciones de crédito anteriores de los mismos prestatarios. Luego de estos hechos, en fecha 19 de agosto de 1998, los mismos contratantes y en las mismas calidades, aperturan otra línea de crédito rotativa, ahora por la suma de $us. 450.000, con vigencia hasta el 21 de agosto del 2001. Los contratantes señalados prevén la existencia de un seguro de desgravamen hipotecario para el caso de fallecimiento de alguno de los prestatarios, Póliza N° 600055 de la aseguradora Alianza Vida Seguros y Reaseguros S.A. y que corresponde a la modalidad contratada en grupo, más frecuente en el negocio bancario, por sus múltiples operaciones activas, por último, en fecha 17 de abril del 2001 y encontrándose los créditos en mora, falleció la coprestataria Ana Maria Arteaga de Lucca, debido a dicha emergencia y luego de cierto periodo de negociación entre los implicados, el broker de seguros (HP Brokers S.R.L.) comunicó al supèrstite la improcedencia de la indemnización de seguro, debido fundamentalmente al incumplimiento en el pago de las primas en los plazos fijados, determinando que a la fecha del deceso de la coprestataria, los créditos se encontraban descoberturados. En la interpretación contractual que hace el Señor Lucca, al fallecimiento de su esposa, era obligación del Banco el pago de las primas y en contrapestación, hubiera sucedido la indemnización de los montos adeudados al Banco por parte de la aseguradora. Al no suceder nada de lo anteriormente citado, se originaron una serie de investigaciones, resultantes en incumplimientos a la normatividad regulatoria y que involucran al entonces Banco Santa Cruz S.A., HP Brokers S.R.L. y a la Alianza Vida Seguros y Reaseguros S.A., sobre los cuales se sustanciaron diversos recursos administrativos, primero ante la Ex Superintendencia de Pensiones Valores y Seguros y la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero y en segundo lugar, en la instancia jerárquica, ante la Ex Superintendencia de Recursos Jerárquicos del Sistema de Regulación Financiera y ante el Ministerio de Economía y Fianzas Públicas.

Sobre la acusada fractura de los principios de jerarquía de los actos administrativos, de los límites de la discrecionalidad, del debido proceso y de congruencia. En principio, el uso de la palabra fractura que realiza el demandante, es en un sentido netamente metafórico, por cuanto, la definición de que la misma sale del diccionario, sin embargo en un esfuerzo de entender lo que en verdad quiso decir el actor, se hacen las siguientes apreciaciones: a) Es impertinente para el caso de autos, hacer mención a la jerarquía que debe observar un acto administrativo (como el contenido en la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/N° 50/2012, con relación al Decreto Supremo N° 27715, por cuanto y conforme lo señala el art. 410 parágrafo II, numeral 4 de la Constitución Política del Estado, “la aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía ... Los Decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas por los órganos ejecutivos correspondientes”-, entonces el Decreto Supremo N° 27175 y la Resolución Ministerial Jerárquica, tienen la misma jerarquía normativa, haciendo inatendible cualquier argumento de supuesta superioridad jerárquica, b) Los arts. 43 y 44 del Decreto Supremo N° 27175 y también el art. 61 de la Ley 2341, no disponen de ninguna manera, que en un Recurso Jerárquico le corresponda única y exclusivamente, alguna de las tantas formas de resolución dispuestas, más por el contrario el art. 232 de la Constitución Política del Estado concordante con el art. 4 inc. j) de la Ley 2341 señala que todo procedimiento administrativo debe lograr su finalidad y en cuanto a los resultados, importa la segura obtención de un objetivo, que no es otro que preservar la paz social; c) De ninguna manera sería posible lograr la paz social, si se resuelve únicamente una de las controversias, evitando la combinación de decisiones que les debiera corresponder a cada una, en este caso 9 cargos; d) Alianza Vida Seguros y Reaseguros afirma que las formas de resolución dispuestas en el art. 43 del DS 27175 no pueden combinarse o confundirse, no obstante, no objetó lo mismo a tiempo de las fases procesales anteriores, cuando la Resolución Administrativa ASFI/N° 832/2010 de 23 de septiembre de 2010, se pronuncia sobre los 9 cargos, agrupando según fuera posible, en función a la forma de resolución; e) Al señalar el art. 82 de la Ley 2341 sobre cargos imputados, está referido a tantos cargos como legítimamente y legalmente puede imponer la Autoridad Administrativa y no por ello va a devenir en una serie de procesos sancionadores y recursos distintos; f) El debido proceso que se encuentra implementado por los arts. 115. II y 117. I de la CPE y conforme a la Sentencia Constitucional N° 0902/2010 de 10 de agosto de 2010, los elementos que componen al debido proceso son: derecho a un proceso público, derecho al juez natural, derecho a la igualdad procesal de las partes, derecho a no declarar contra sí mismo, garantía de la presunción de inocencia, derecho a la comunicación, derecho a la defensa material y técnica, concesión al inculpado del tiempo y medios para su defensa, derecho a la congruencia entre acusación y condena, garantía del non bis in idem y derecho a la motivación y congruencia; g) El principio de congruencia está referido a la necesaria conveniencia entre preguntas y respuestas y entre demandadas y concesiones o resoluciones; y h) Entonces, el acto de haber resuelto cada uno de los agravios con la especialidad que importa cuestiones diversas y distintas, con plena observancia de los derechos que contiene el debido proceso, en conformidad del fallo y las pretensiones, no solo que no infringe la garantía del debido proceso y el principio de la congruencia de la decisión, sino que más bien los enaltece, porque con ello se realiza plenamente la tutela y satisfacción de los derechos y se resuelve pertinente y oportunamente las pretensiones.

Acerca de la sugerida violación del principio de non reformatio in peius. El principio aplicado correctamente da lugar a la compulsa del fallo que el actor señala más beneficioso en función del otro que le resulta más gravoso, sin embargo, el demandante no aclara cual acto administrativo que siéndole más beneficioso, resulta infringido, por ello se debe presumir que la disposición que Alianza Vida Seguros y Reaseguros S.A. señala de más beneficioso, es el contenido en la Resolución Administrativa ASFI/N° 142/2012 de 23 de abril de 2012, toda vez que está fue recurrida por Recurso Jerárquico y en lo que atañe al cargo 9, sobre la que se resolvió confirmar parcialmente el artículo tercero, desestimando el cargo 9, esta instancia dispuso remitir obrados a la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, a efectos de iniciar diligencias Preliminares respecto a la denuncia presentada sobre presunta no contabilización oportuna de la contingencia. En definitiva, no ha existido desde el inicio, imputación de cargo alguno, porque al señalarse que la omisión podría constituir infracción, no constituye cargo y por ello, la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/N° 50/2012 ordena la iniciación de diligencias. Entonces y en tanto no se dé correcta y legal sustanciación a las diligencias preliminares referidas al mal llamado cargo 9, no existe ninguna situación favorable o desfavorable a la misma, que pueda señalarse de beneficiosa con relación a la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/N° 50/2012.

Referente a la alegada imprecisión e inconsistencia normativa.

Señala el actor, que la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/N° 50/2012 de 21 de septiembre de 2012, identifica como base legal, el art. 43 del DS N° 27175, el mismo que no existe, el párrafo de la Resolución Ministerial que tanto preocupa a la demandante contrariamente a lo que el demandante sugiere, no trasciende para nada en el fondo de lo decidido, ya que se limita a dejar constancia que las decisiones a adoptarse, se encuentran a las tantas formas de resolución que autoriza la norma. En todo caso, corresponde aclarar que el art. 2 del DS 27175 de 15 de septiembre de 2003, aprueba el reglamento de la Ley del Procedimiento Administrativo, para su correspondiente aplicación en el ámbito del Sistema de Regulación Sectorial Financiera (SIREFI), el mismo que consta de 69 artículos cuyo texto completo forman parte del mencionado Decreto Supremo. Por tanto, además de existir correspondencia en la mención del art. 43 en función del DS 27175 de 15 de septiembre de 2003, no se genera confusión alguna.

Con respecto a la mencionada falta de fundamentación y motivación. Alianza Vida Seguros y Reaseguros S.A., ha enumerado nueve argumentos que en su criterio no fueron adecuadamente valorados y que en algunos casos se sustentó que no podían ser valorados por la instancia jerárquica, sin embargo extrañamente son sujeto de confirmación por parte de la instancia jerárquica. Sobre este punto, la sola estructura de la resolución niega esto y se puede evidenciar que contrariamente a lo pretendido por la actora, tal resolución tiene abundante fundamentación y amplia motivación, para cada una de las pretensiones de los dos recurrentes. Asimismo, en el caso de que determinados argumentos se sustentaron en que no podían ser valorados por la instancia jerárquica, sin embargo, extrañamente son sujeto de confirmación, se ha señalado que no le corresponde a la sede administrativa pasar a conocer y resolver esos extremos, sobre los cuales en caso de asumir una decisión, aún fuera plenamente coincidente con lo que vaya a expresar el Tribunal Arbitral, quedaría relegado a lo que esta última señalará, así si esos argumentos no pueden ser valorados en sede administrativa, en lo que respecta a la Resolución Ministerial Jerárquica, corresponde su confirmación. Con esta necesaria aclaración, queda claro, que cuando la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/N° 50/2012 se pronuncia por una afirmación de lo resuelto por la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero, lo hace en tanto la decisión del ad quo se acomode a los límites competenciales de la sede administrativa en general y a los especiales de la materia de seguros, por tanto, lo que para el caso se sustentó a estos determinados argumentos, es que por motivo de incompetencia, era la sede administrativa, por lo que no podía pasar a considerarlos y resolverlos. En lo referente a que la Resolución Ministerial Jerárquica hace uso frecuente de citas y transcripciones textuales, esto se hace en garantía del administrado de estar siendo escuchado y no estarse pasando por alto sus alegatos, ello de ninguna manera quiere decir que no se hubiere razonado, evaluado y fundamentado conforme a derecho.

Ahora, si se compulsa cada una de las 10 conclusiones con los 9 argumentos que se señalan de no valorados, se evidencia que cada uno de los 10 alegatos del Recurso Jerárquico corresponden a las 9 pretensiones de la demanda contencioso administrativa.

CONSIDERANDO III: Que ejercidos el derecho de réplica y duplica de conformidad al art. 354. II del Código de Procedimiento Civil, corresponde resolver el fondo de la causa de conformidad al art. 354. III del cuerpo legal citado.