SE/0128/2017

SALA PLENA

SENTENCIA: 128/2017.

FECHA: Sucre, 13 de marzo de 2017.

EXPEDIENTE: 949/2013.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Jasmi Esther Terrazas Galatoire contra el Ministerio de Minería Metalurgia.

MAGISTRADO RELATOR: Fidel Marcos Tordoya Rivas.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contenciosa administrativa de fojas 99 a 108 y vuelta, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico N° 099/2013 de 26 de junio (fojas 89 a 96), el memorial de contestación de fojas 149 a 154 y vuelta, los antecedentes procesales y de emisión de la resolución impugnada.

I. CONTENIDO DE LA DEMANDA.

Que, Jasmi Esther Terrazas Galatoire, se apersonó por memorial de fojas 99 a 108 y vuelta, manifestando que al amparo de lo previsto en el artículo 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, dentro del plazo previsto por el artículo 780 del mismo cuerpo legal, interpone demanda contenciosa administrativa contra la Resolución de Recurso Jerárquico N° 099/2013 de 26 de junio, emitida por el Ministerio de Minería y Metalurgia.

Inició el memorial de demanda desarrollando una extensa relación de antecedentes, señalando que mediante Resolución Sumarial N° 01/2013 de 25 de enero, se le instauró proceso sumario administrativo por la presunta contravención de normas relativas a la cancelación de sueldos y salarios a favor de Graciela Toro Ibáñez, por los meses de diciembre de 2010 y enero de 2011.

Que, a través de la Resolución Sumarial Externa N° 02/2013 de 15 de marzo, se resolvió declarar la inexistencia de responsabilidad administrativa por la cancelación de sueldos referida en el apartado anterior, habiéndosele notificado con la misma el 18 de marzo de 2013.

Agregó que posteriormente, el 15 de abril de 2013, de manera extraña e irregular, se notificó con la Resolución Sumarial Externa N° 02/2013, a la Unidad de Transparencia del Ministerio de Minería y Metalurgia, apersonándose a continuación la Jefa de dicha unidad, solicitando aclaración y complementación, sobre la base de lo dispuesto por el artículo 36 del Decreto Supremo N° 27113, Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo. Añadió que en el otrosí primero del memorial, hace referencia específica al parágrafo III de la norma citada, en relación con la interrupción del plazo para la interposición de recursos administrativos.

Que, por memorial de 3 de mayo de 2013, la Jefa de la Unidad de Transparencia del Ministerio demandado, interpuso recurso de revocatoria contra Resolución Sumarial Externa N° 02/2013 de 15 de marzo y el Auto de 24 de abril de 2013, que resolvió la solicitud de aclaración y complementación, haciendo notar que fue presentado fuera de término (cuatro días hábiles) en relación con lo que señala el inciso d) del artículo 22 del Decreto Supremo N° 23318-A.

Posteriormente, por Resolución Sumarial Externa N° 03/2013 de 15 de mayo, se ratificó la resolución impugnada, N° 02/2013, notificándose a la Unidad de Transparencia del Ministerio, el 22 de mayo de 2013.

Que el 24 de mayo de 2013, la Jefa de la Unidad de Transparencia del Ministerio de Minería y Metalurgia, dedujo recurso jerárquico impugnando la Resolución Sumarial Externa N° 03/2013, el que fue resuelto mediante la Resolución de Recurso Jerárquico N° 099/2013, disponiendo revocar la Resolución Sumarial Externa N° 03/2013 y en consecuencia, la Resolución Sumarial Externa N° 02/2013, así como el Auto de 24 de abril de 2013, para concluir, deliberando en el fondo y declarar la existencia de responsabilidad administrativa en su contra.

Alegó respecto de la resolución jerárquica, que la misma fue emitida el noveno día después de su radicatoria y que el artículo 29 del Decreto Supremo N° 23318-A dispone que el plazo a tal efecto es de 8 días, lo que constituye un acto irregular, produciéndose la notificación a su persona, el 5 de agosto de 2013.

Como fundamentación de agravios, manifestó que al declararse la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, se dispuso la aplicación de la sanción con el 3% de su salario; pero que, debido a que ya no es funcionaria del Ministerio demandado, se dispuso la remisión de la resolución jerárquica a la Contraloría General del Estado, a los fines consiguientes.

Expresó que al remitirse obrados a la Contraloría General del Estado, lo que correspondía era el archivo de obrados en el Ministerio de Minería, pero que se desvió el curso del proceso, interponiéndose recurso jerárquico que fue resuelto por el Ministro del ramo, constituyéndose en juez y parte.

Señaló las normas en las que se basa el desarrollo del sumario administrativo, pero que la solicitud de aclaración y complementación presentada por la Jefa de la Unidad de Transparencia del Ministerio de Minería, basó la misma en el parágrafo II del artículo 36 del Decreto Supremo N° 27113, el que desde su perspectiva, es inaplicable al caso.

Reiteró la cita de la Ley N° 1178 y del Decreto Supremo N° 23318-A, además de las normas complementarias, reglamentarias y conexas, las que según afirmó, deben ser aplicadas en resguardo del debido proceso y que en el presente caso se alteró el curso del proceso a partir de la presentación de la solicitud de aclaración y complementación por la Jefa de la Unidad de Transparencia del Ministerio de Minería y Metalurgia.

Continuó redundado sobre lo mismo, para luego citar la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 1869/2012 de 12 de octubre, referida a los sumarios administrativos y la normativa aplicable, transcribiendo gran parte de la misma, para concluir reiterando una vez más, que se aplicó en este caso una norma inaplicable.

Agregó que la esencia de los procesos administrativos es la bilateralidad; que en este sentido, en el desarrollo del proceso, no puede ser que la misma entidad, a través de la Jefa de Transparencia, haya deducido recurso jerárquico, conduciendo el proceso a que dicho recurso sea resuelto por la propia institución, haciendo de juez y parte, citando a continuación los artículos 22 y 23 del Decreto Supremo N° 23318-A.

Continuó el memorial repitiendo una y otra vez la indebida aplicación del parágrafo II del artículo 36 del Decreto Supremo N° 27113 en relación con los artículos 22 y 29 del Decreto Supremo N° 23318-A.

I.2. Fundamentos de la demanda.

I.2.1.- Expresó que el abogado sumariante externo aceptó dar curso a una norma inaplicable en los sumarios administrativos -parágrafo II del artículo 36 del Decreto Supremo N° 27113- además de admitir la ilegítima participación “…de un sujeto procesal inexistente en derecho en lo que corresponde a los sumarios administrativos…”, es decir, la Jefa de Transparencia del Ministerio de Minería y Metalurgia, que distorsionó el procedimiento, dando lugar a la emisión de “…la direccionada y orquestada Resolución de Recurso Jerárquico N° 099/2013…”, lo que dio lugar a que se lesionen sus derechos y garantías constitucionales.

Hizo referencia al artículo 8 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, al debido proceso en relación con su elemento referido a la defensa y con los principios de seguridad jurídica, legalidad, supremacía constitucional y jerarquía normativa.

Se refirió a la aplicación objetiva de la ley según disponen el parágrafo I del artículo 178 y el parágrafo I del artículo 410 de la Constitución Política del Estado, citando al respecto la Sentencia Constitucional N° 739/2003-R, situación que se produjo en su caso, a partir de la solicitud de aclaración y complementación solicitada respecto de la Resolución Sumarial Externa N° 02/2013 por la Jefa de la Unidad de Transparencia del Ministerio demandado.

I.2.2.- Reiterando la aplicación del principio de legalidad y el respeto al debido proceso, sostuvo que se vulneró el parágrafo II del artículo 115 de la Constitución Política del Estado, reiteró que acusa la vulneración del inciso d) del artículo 22, como del artículo 29 del Decreto Supremo N° 23318-A; el inciso d) del artículo 3 de la Ley N° 2341; los numerales 1 y 2 del parágrafo II del artículo 108, el parágrafo I del artículo 178 y el artículo 410 de la Constitución Política del Estado.

I.3.- Petitorio.

Concluyó el memorial solicitando que en virtud de los fundamentos expuestos, este Supremo Tribunal de Justicia dicte resolución anulando la Resolución de Recurso Jerárquico N° 009/2013 de 26 de junio, emitida por el Ministerio de Minería y Metalurgia; y en consecuencia, ratificar la Resolución Sumarial Externa N° 02/2013 de 15 de marzo, que determinó la inexistencia de responsabilidad administrativa a su favor.

II.- DE LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA.

Mediante providencia de fojas 110, tomando en cuenta que el presente proceso deviene de un proceso administrativo en el que Graciela Toro Ibáñez fue parte, a efecto de poner en su conocimiento la presente demanda que como tercero interesado puede afectar sus derechos, se ordenó que la demandante señale el domicilio real al efecto señalado, en el plazo de diez días a partir de su legal notificación.

Señalado el domicilio de acuerdo a lo descrito en el párrafo anterior, mediante memorial de fojas 112, por providencia de fojas 113 se admitió la demanda contencioso administrativa en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a la autoridad demandada para que responda en el término de ley más el que corresponda en razón de la distancia, ordenando asimismo que remita los antecedentes que dieron lugar a la emisión de la resolución impugnada. Por otra parte, a efecto de la citación y emplazamiento a la autoridad demandada, se ordenó que la misma deberá ser citada mediante provisión citatoria; se dispuso asimismo, que se libre orden instruida para la notificación del tercero interesado, Graciela Toro Ibáñez, en el domicilio sito en la Zona Meseta Este, Lote 6, Alto Achumani de la ciudad de La Paz, cuyo cumplimiento se encomendó a través de la Presidencia del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz.

Del mismo modo, se ordenó se libre provisión compulsoria para la notificación del Procurador General del Estado, encomendándose su cumplimiento a través del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz.

Presentado el memorial de contestación a la demanda de fojas 149 a 154 y vuelta, por providencia de fojas 155 se dispuso tener presente la presentación del mismo a efectos de cómputo de plazos, debiendo considerar el mismo cuando sea devuelta la provisión citatoria diligenciada.

En relación con lo anterior, cumplida la diligencia de notificación a la autoridad demandada, el 1 de julio de 2014, como consta por la literal de fojas 177, fue devuelta la provisión citatoria con la nota de fojas 178 recibida según cargo de la vuelta, disponiéndose a fojas 179 su arrimo al expediente.

Providenciando el memorial de fojas 149 a 154 y vuelta, se tuvo por apersonado a Félix César Navarro Miranda, en su condición de Ministro de Minería y Metalurgia, en virtud del Decreto Presidencial N° 1966 de 8 de abril de 2014 (fojas 115), teniéndose por respondida la demanda y corriendo traslado a la demandante para la réplica.

En el memorial de contestación negativa a la demanda, luego de una relación de antecedentes, como fundamentos de derecho señaló lo que a continuación en síntesis se describe:

II.1.- Respecto de la aplicación del procedimiento administrativo, manifestó que la aplicación de normas que rigen el procedimiento administrativo en general, se da de manera supletoria, lo que fue indicado en la Resolución Jerárquica impugnada, ya que el Decreto Supremo N° 23318-A y sus modificaciones, no regulan la aclaración y complementación.

En relación con lo anterior, citó textualmente partes de las Sentencias Constitucionales N° 870/2004-R de 8 de junio y N° 638/2011-R de 3 de mayo, así como las Sentencias Constitucionales Plurinacionales N° 1869/2012 de 12 de octubre y N° 314/2013-L de 13 de mayo, reiterando que de acuerdo con la jurisprudencia citada, son aplicables en este caso, supletoriamente, las normas de la Ley N° 2341 y de su Decreto Reglamentario N° 27113, por ausencia de previsión en el Decreto Supremo N° 23318-A.

II.2.- Sobre la revocatoria y la supuesta extemporaneidad del recurso de revocatoria, manifestó que la Unidad de Transparencia del Ministerio demandado, a través del Informe MMM/006-UTRA/2012 denunció irregularidades cometidas, por lo que se contrató un abogado independiente, quien emitió la Resolución Sumarial Externa N° 02/2013 de 15 de marzo, notificada a la Unidad de Transparencia del Ministerio, el 15 de abril de 2013 (fojas 180).

Argumentó que dentro del plazo de tres días de la notificación con la Resolución N° 02/2013 fijado por la norma, la Unidad de Transparencia solicitó aclaración y complementación, que fue resuelta a través del Auto de 24 de abril de 2013, notificándose con él a dicha Unidad, el 29 de abril de 2013.

Que, dentro del plazo que establece el artículo 22 del Decreto Supremo N° 23318-A, la Unidad de Transparencia del Ministerio de Minería interpuso recurso de revocatoria, el 3 de mayo de 2013, que sin embargo la demandante pretende desconocer para eludir su responsabilidad.

Luego, hizo una extensa relación de hechos valorados a momento de emitir la resolución jerárquica N° 099/2013, precisando que según la denuncia presentada, se debía investigar las razones por las que a Graciela Toro Ibáñez, se le pagó el total del sueldo correspondiente a diciembre de 2010, dado que la mencionada servidora no tenía un año más un día de trabajo para ser acreedora al goce de vacaciones.

Que, mediante hoja de ruta 2-1051-D el Jefe de gabinete instruyó a la DGAA evaluar, dar curso si procede e informar respecto del hecho, por lo que en cumplimiento de dicha instrucción, se señaló que Jasmi Terrazas Galatoire, “…ha ordenado de manera irregular a Recursos Humanos en el sentido de que ‘El permiso corresponde a partir del 21/12/2010’”.

Aclaró que en consecuencia, se trataba de un permiso y que éste de acuerdo con el Reglamento Interno de Personal, es la autorización para que un servidor(a) pueda ausentarse durante la jornada de trabajo y que revisados los antecedentes, se verificó que Graciela Toro Ibáñez, solicitó permiso por razones de orden personal, para la atención de su hijo, al tratarse de una persona con discapacidad, refiriendo al respecto, el inciso b) del artículo 24 del Reglamento Interno de Personal del Ministerio, para permisos por un máximo de 15 días.

Aclaró que la concesión de un permiso sin goce de haberes, requiere de una resolución administrativa motivada, emitida por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), del Ministerio; que en este caso, sin lugar a dudas se trató de un permiso sin goce de haberes, cuya procedencia correspondía evaluar a Jasmi Terrazas Galatoire, Directora Administrativa del Ministerio en ese momento, previa verificación de la existencia de la resolución que autorice la solicitud.

Que sin embargo de lo señalado, Jasmi Terrazas Galatoire omitió este procedimiento e instruyó a la Unidad de Recursos Humanos que el permiso correspondía a partir del 21 de diciembre de 2010 hasta el 9 de enero de 2011, lo que contraviene la previsión del Reglamento Interno de Personal, generando la cancelación de sueldos de manera irregular, además de la omisión de revisión de las planillas como responsable de la DGAA.

En conclusión, señaló que Jasmi Terrazas Galatoire emitió la nota de procedencia de la hoja de ruta N° 2-1051-D con relación al permiso, sin tomar en cuenta el procedimiento señalado en el Reglamento Interno de Personal, lo que contraviene los artículos 9, 10, 22, 23, 24 y 38 del mismo, como el artículo 48 de la Ley N° 2027. Que a lo anterior se debe añadir que autorizó el pago de sueldos por días no trabajados, lo que constituye disposición arbitraria de bienes del Estado y que será evaluado en su oportunidad.

II.3.- En relación con el ejercicio de funciones en dos instituciones, hizo referencia a la declaración de fojas 122 del expediente sumarial, siendo que la misma es contradictoria, pues aparentemente habría empezado a ejercer sus funciones en el Ministerio de Minería el 3 de enero de 2011, pero anteriormente, el 20 de enero de 2010, dio curso a la Hoja de Ruta N° 2-1051-D, relativa al permiso concedido a Graciela Toro Ibáñez a partir del 21 de diciembre de 2010, lo que denota que aparentemente existieron irregularidades por el ejercicio de funciones en dos instituciones al mismo tiempo.

II.4.- Petitorio.

Concluyó el memorial solicitando que en virtud de los fundamentos expuestos, este Supremo Tribunal de Justicia declare improbada la demanda y en consecuencia se confirme en todas sus partes la Resolución de Recurso Jerárquico N° 099/2013 de 26 de junio.

III.- ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES.

Prosiguiendo el desarrollo del proceso, consta a fojas 201 la notificación con la demanda a Graciela Toro Ibáñez, el 8 de julio de 2014, habiendo sido devuelta la orden instruida mediante nota de fojas 202 y recibida según cargo de la vuelta, ordenándose por providencia de fojas 203, su arrimo al expediente.

Posteriormente se apersonaron Freddy León Flores Ponce Inchausti, Ovidio Germán Vargas Mamani y Evelyn Alison Nájera Cárdenas en representación legal del Ministerio de Minería y Metalurgia, en virtud del Testimonio de Poder N° 361/2014, otorgado ante la Notaría de Fe Pública N° 1 correspondiente al Distrito Judicial de La Paz, a cargo de Esperanza Alcalá Román, teniéndoselos por apersonados según providencia de fojas 213, disponiéndose por otra parte que al no haberse dado respuesta al traslado de fojas 179, se tiene por renunciado el derecho a réplica.

Adicionalmente, se conminó a la parte demandada a remitir los antecedentes administrativos del proceso como se tiene dispuesto a fojas 113, sea en el plazo de 72 horas, reservándose el decreto de autos hasta el cumplimiento de lo señalado.

Mediante memorial de fojas 314, la autoridad demandada remitió los antecedentes administrativos como se ordenó a fojas 213, ordenándose a continuación (fojas 316), su arrimo al expediente y siendo el estado de la causa, no habiendo más que tramitar, se decretó “autos para sentencia”.

Que el procedimiento Contencioso Administrativo, constituye una garantía formal que beneficia al sujeto administrado en el ejercicio del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.

En este marco legal, el artículo 778 del Código de Procedimiento Civil, establece que "El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado".

Que así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, en relación con los artículos 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena para la resolución de la controversia, por la naturaleza del procedimiento contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por la demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde a este Supremo Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por el Ministro de Minería y Metalurgia en su condición de Máxima Autoridad Ejecutiva de dicha Cartera de Estado.

En el desarrollo del proceso en sede administrativa, se cumplieron las siguientes fases, hasta su agotamiento, de cuya revisión se evidencia:

III.1.- Revisados los antecedentes administrativos que dieron origen a la interposición de la demanda en análisis, se verifica que el Ministerio de Minería y Metalurgia suscribió un contrato de consultoría (fojas 22 a 26), sobre la base de la Constitución Política del Estado, la Ley N° 1178, las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, aprobadas mediante Decreto Supremo N° 181 de 28 de junio de 2009, la Ley del Presupuesto General del Estado aprobada para la gestión, la Ley de Procedimiento Administrativo, su Reglamento, Decreto Supremo N° 27113 de 23 de julio de 2003 y demás disposiciones relacionadas, según describe la cláusula segunda, con el Abogado José Manuel Durán Tenorio, cuyo objeto, de acuerdo con la cláusula tercera del mismo, “…es el procesamiento por supuestas contravenciones al ordenamiento jurídico administrativo contra la Ex Directora General de Asuntos Administrativos Lic. Jasmi Terrazas Galatoire y Lic. Graciela Toro Ibáñez ex Asesora de Despacho del Ministerio de Minería y Metalurgia…”.

III.2.- En virtud de lo anterior e iniciado el proceso, se emitió la Resolución Sumarial Externa N° 01/2013 de 25 de enero (fojas 27 a 32), determinándose INSTAURAR PROCESO SUMARIO ADMINISTRATIVO en contra de Lic. Jasmi Terrazas Galatoire, Ex Directora General de Asuntos Administrativos y Lic. Graciela Toro Ibáñez ex Asesora de Despacho del Ministerio de Minería y Metalurgia.

III.3.- A continuación, se pronunció la Resolución Sumarial Externa N° 02/2013 de 15 de marzo (fojas 47 a 51), por la que se declaró la INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA en relación con ambas ex funcionarias, e improbadas las excepciones de prescripción opuestas por ambas sumariadas.

III.4.- En virtud del memorial de solicitud de aclaración y complementación presentado por la Jefa de la Unidad de Transparencia del Ministerio de Minería y Metalurgia de fojas 54 a 56, se emitió el Auto que cursa a fojas 58, por el que se aclaró y complementó la Resolución Sumarial Externa N° 02/2013.

III.5.- Deducido el recurso de revocatoria por la Jefa de la Unidad de Transparencia del Ministerio de Minería y Metalurgia mediante memorial de fojas 60 a 64, fue resuelto por el Abogado Sumariante Externo, a través de la Resolución Sumarial Externa N° 03/2013 de 15 de mayo (fojas 72 a 74), determinándose la RATIFICATORIA de la resolución impugnada.

III.6.- Interpuesto recurso jerárquico por la Jefa de la Unidad de Transparencia del Ministerio de Minería y Metalurgia, por memorial de fojas 76 a 80, fue resuelto mediante la Resolución de Recurso Jerárquico N° 099/2013 de 26 de junio (fojas 89 a 96), suscrita por el Ministro de Minería y Metalurgia, determinando revocar la Resolución Sumarial Externa N° 03/2013 de 15 de mayo, y en consecuencia la Resolución Sumarial Externa N° 02/2015 de 13 de febrero y deliberando en el fondo, DECLARAR LA EXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA de Lic. Jasmi Terrazas Galatoire, Ex Directora General de Asuntos Administrativos y Lic. Graciela Toro Ibáñez ex Asesora de Despacho del Ministerio de Minería y Metalurgia.

IV. DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA.