SE/0142/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 142/2015.

FECHA: Sucre, 20 de abril de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 23/2009

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Karina América Dávila Méndez contra el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).

MAGISTRADO RELATOR: Pastor Segundo Mamani Villca.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Karina América Dávila Méndez, contra el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativo de fs. 26 a 29, impugnando la Resolución ALC Nº 027/08 de 15 de agosto de 2008, la providencia de admisión de la demanda de fs. 40, el memorial de apersonamiento y contestación de Juan Carlos Rojas Calizaya, Director Nacional del INRA de fs. 95 a 98, los memoriales de réplica y dúplica de fs. 102 a 103 y 107 a 108, los antecedentes procesales y de emisión de la resolución impugnada; y.

CONSIDERANDO I: Karina América Dávila Méndez, mediante memorial de fs. 26 a 29, interpuso demanda contencioso administrativa, en contra del Director Nacional del INRA impugnando la Resolución ALC Nº 027/08 de 15 de agosto de 2008, como efecto de la Resolución ALC Nº 023/08 CASO SAI-014/08 de 24 de julio, que dio inicio al proceso administrativo interno, sobre la base del Informe DGAJ Nº 0388/2008 de 17 de julio, por lo que haciendo una relación de los antecedentes de emisión de la resolución impugnada, expresa que:

1.- Sobre la base del Informe DGAJ Nº 0388/2008 de 17 de julio de 2008, la autoridad legal competente del INRA, dio inicio al proceso interno por Resolución ALC Nº 023/08, determinándose a través de la Resolución ALC Nº 027/08, responsabilidad administrativa por contravención de normas jurídicas señaladas en la resolución, disponiendo en su contra la sanción del 20% del sueldo mensual, contra la que interpuso recurso de revocatoria, que fue desestimado por haber sido interpuesto fuera del plazo fijado por Ley.

2.- Refiere que, el proceso interno se inició por presuntamente haber maltratado verbalmente a una de sus compañeras de trabajo, así como por incumplimiento de funciones, al negarse realizar el soporte requerido por solicitud verbal y escrita otra funcionaria; además porque, el Profesional Jurídico I de Asuntos Administrativos, solicitó mediante Formulario de Soporte Técnico de 10 de junio de 2008, la restitución del servicio de internet en el equipo de computación de la Abogada, que por motivos de embarazo se encontraba con baja médica, por tal razón no era procedente realizar esa tarea en su ausencia, además que la solicitud mencionada no tenía firma del inmediato superior, careciendo de valor legal, situación que dio origen al Informe legal Nº 0373/2008, en el que se le acusa de no haber atendido dichas solicitudes.

En esa base refiere que se le acusó por la contravención de los incs. b) y e) del art. 9 del Reglamento Interno del INRA, referida a la obligación de dejar constancia de la actuación del servidor público con su firma y rúbrica en los trabajos que intervenga a fin de asumir responsabilidades, así como atender con diligencia y resolver con eficiencia los requerimientos de los administrados, en ese contexto, no se entendería en qué consistiría la supuesta contravención, ni considerado que ninguno de los abogados solicitantes tienen la calidad de administrados, sino de servidores públicos, siendo por tanto la supuesta vulneración inaplicable y violaría el principio de tipicidad. Lo mismo ocurre con relación a los incs. u) y b), por cuanto tampoco consta su incumplimiento por ningún elemento de convicción.

Sobre la Comunicación Interna Nº SEG Nº 0010/2008 de 10 de abril de 2008, señaló que, si bien se tiene una solicitud escrita presentada, ésta no tiene autorización del superior, denotándose que quienes vulneraron la normativa fueron más bien los solicitantes.

Expresó que, las disposiciones legales presuntamente contravenidas, no constituyen sino un marco general, sin considerar que por prescripción del art. 16 de la CPE, debe presumirse la inocencia del encausado mientras no se pruebe su culpabilidad, en concordancia con el art. 28 inc. b) de la Ley 1178.

Finalmente indicó que, al haberse establecido responsabilidad administrativa a través de la Resolución ALC 027/08, y la consiguiente sanción del 20% del haber mensual, interpuso recurso de revocatoria y su posterior desestimación por haber sido presentada fuera de plazo, dio lugar a la interposición del recurso jerárquico. Así también, y en vista de que la Máxima Autoridad Ejecutiva no emitió resolución en el plazo señalado por el art. 29 del DS 23318-A, de 3 de noviembre de 1992 (8 días), la autoridad mencionada incurrió en silencio administrativo negativo, lo que le habilitó a la acción contencioso administrativa, por haberse vulnerado el derecho a la defensa y el debido proceso por falta además de notificación con la Resolución que dio inicio al sumario interno, de conformidad a lo establecido en el art. 16 de al CPE, solicitando se dicte sentencia declarando probada la demanda contencioso administrativa, dejando sin efecto la Resolución ALC Nº 027/08, con costas.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de fs. 32, fue corrida en traslado y citada la autoridad demandada, apersonándose Juan Carlos Rojas Calizaya en su calidad de Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, contestó la demanda contencioso administrativa por memorial presentado el 9 de abril de 2009, cursante de fs. 95 a 98 de obrados, manifestando que:

1.- La demandante realizó reclamos sin fundamento, toda vez que, si bien es cierto que el INRA inició proceso administrativo interno por indicios de incumplimiento de deberes y falta de respeto a los derechos de los funcionarios públicos de la entidad, que denotan contravenciones e inobservancias a los arts. 3, 4 y 7 del DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por DS 26237 de 29 de junio de 2001, art. 8 incs. b) y e) de la Ley 2027, Reglamento Interno aprobado por Resolución Administrativa Nº 197/07 de 10 de octubre, y Comunicación Interna SEG Nº 0010/2008 de 16 de abril, emitida por el Secretario General del INRA, así como las funciones principales inherentes al cargo de Responsable de la Unidad de Sistemas y Telemática, establecidas en el parágrafo II numerales 3, 9, 18, del Manual de Cargos, aprobados por Resolución Administrativa Nº 439/2005; la actora notificada con la Resolución de inicio de sumario, no presentó descargos o prueba alguna, lo que determinó que la Sumariante del INRA emita la Resolución Final de Sumario ALC Nº 027/08 CASO SAI-014/08 de 15 de agosto, estableciendo responsabilidad administrativa, con la cual la sumariada fue notificada el 20 de agosto de 2008 (fs. 16), la misma que se encuentra plenamente fundamentada, contra la cual la procesada interpuso recurso de revocatoria, fuera del plazo fijado por el art. 22 inc. d) del DS 23318-A, como se desprende del memorial presentado ante el INRA el 27 de agosto de 2008, es decir, dos (2) días vencido el plazo, sin adjuntar pruebas de descargo a más de una copia de fax de un Memorándum CITE: DGAF Nº 091/2007 de 8 de octubre, de designación como miembro de una Comisión de Calificación, lo que determinó que la sumariante emitiera el Auto de 28 de agosto de 2008, desestimando el Recurso de Revocatoria y posterior ejecutoria, con el que fue notificada el 29 de agosto de 2008.

Refiere que la Resolución Final de Sumario ALC Nº 027/08 CASO SAI-014/08 de 15 de agosto, seguida del Auto mencionado no obstante haber alcanzado la calidad de cosa juzgada en fecha 1 de septiembre de 2008, la actora interpuso recurso jerárquico, solicitando se revoque la resolución recurrida, así como el Auto de desestimación del recurso de revocatoria y ejecutoria, habiendo sido atendida dicha pretensión de manera favorable mediante Resolución Administrativa Nº 275/2008 de 15 de octubre, que revocó la Resolución Final de Sumario ALC Nº 027/08 CASO SAI-014/08 de 15 de agosto, con la que fue notificada en oficinas del INRA, el 17 de octubre de 2008 (fs. 44) en presencia de testigo de actuación, y reiterada la notificación en fecha 27 de marzo de 2009.

Expresó finalmente que la actora no debió dirigir su demanda contra el Director Nacional del Institutito de Reforma Agraria, quien no emitió la resolución que se impugna. La autoridad demandada emitió más bien la Resolución Administrativa de Recurso Jerárquico Nº 275/2008 de 15 de octubre, que revocó la Resolución Final de Sumario ALC Nº 027/08, por tal motivo la demanda carece de fundamento y de los requisitos mínimos que debe cumplir, por no haberse agotado además la vía administrativa, por lo que solicita emitir sentencia declarando improbada la demanda, con costas.

CONSIDERANDO III: Por la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por los demandantes, teniéndose presente que el acto impugnado resulta ser la Resolución Final de Sumario Administrativo ALC Nº 027/08 CASO SAI-014/08 de 15 de agosto, emitido por la Autoridad Sumariante del INRA, por haberse supuestamente operado silencio administrativo negativo; por consiguiente, corresponde a éste Tribunal, analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por el demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por las instancias de impugnación, así como de la Autoridad Sumariante y el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria.

Que de la compulsa de los datos del proceso, la actora denuncia la vulneración de sus derechos en el proceso sumarial, consiguientemente el objeto de controversia, se circunscribe a establecer: Si, es evidente que se ha operado silencio administrativo negativo por falta de pronunciamiento oportuno del recurso jerárquico y que en la tramitación del proceso de sumario administrativo interno se ha lesionado los derechos a la defensa y debido proceso alegados por la demandante. En ese contexto y analizado el contenido de los actos y resoluciones administrativas y los argumentos y defensas formuladas por las partes en las presentes controversias, el Tribunal Supremo de Justicia, procede a decidir el fondo de la presente causa, en los siguientes términos:

1.- Como efecto del Informe Legal Nº 0373/2008 de 4 de julio, elaborado por la Jefa de Unidad de Asuntos Agrarios, dirigido al Director General de Asuntos Jurídicos del INRA, la Autoridad Legal Competente emitió la Resolución ALC Nº 023/08 CASO SAI-014/08 de 24 de julio, resolviendo instaurar proceso interno para determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa contra Karina Dávila – Responsable de la Unidad de Sistemas y Telemática del INRA, aperturándose el término probatorio de 10 días hábiles para que la sumariada presente descargos a objeto de enervar el cargo.

Concluido el plazo de prueba fijado por el art. 22 inc. b) del DS 23318-A, la Autoridad Sumariante emitió la Resolución ALC Nº 027/08 CASO SAI-014/08, de 15 de agosto, determinando la existencia de responsabilidad administrativa contra Karina América Dávila Méndez, por contravención al ordenamiento jurídico administrativo señalada en la misma, sancionándola con la multa del 20% de su haber mensual, de conformidad a lo dispuesto por el art. 29 de la Ley 1178 (fs. 62 a 64), quien luego de su notificación (fs. 65), mediante memorial presentado el 27 de agosto de 2008 (fs. 67 a 69 vta.), interpuso recurso de revocatoria, que fue desestimado por Auto de 28 de agosto de 2008 (fs. 72), bajo el fundamento de haber sido presentado dos días después del vencimiento del plazo otorgado por el art. 22 inc. b) del DS 23318-A, disposición legal que señala textualmente: “Tres días hábiles a partir de su notificación, para que el procesado interponga recurso de revocatoria en contra de la resolución emitida por el sumariante”. Ante la notificación con la citada desestimación y consiguiente auto de ejecutoria, la procesada interpuso recurso jerárquico que fue concedido en efecto suspensivo ante la MAE, habiendo sido radicado la causa por Auto de 6 de octubre de 2008 (fs. 79) y resuelto mediante Resolución Administrativa Nº 275/2008, de 15 de octubre (fs. 82 a 84), por la cual la máxima autoridad ejecutiva, previa compulsa que confirmó el cuaderno del proceso administrativo interno, concretamente, de acuerdo a la Comunicación Interna SEG. Nº 0010/2008 de 16 de abril de 2008, refiere que cualquier solicitud de Servicio Técnico que la Unidad de Sistemas y Telemática con el llenado del formulario adjunto, debe contener autorización del superior, formalidad que no fue observada a momento de realizar la solicitud de Soporte Técnico, dando origen precisamente al Informe Legal Nº 0373/2008 de 4 de julio, elaborado por la Jefa de Unidad de Asuntos Agrarios, dirigido al Director General de Asuntos Jurídicos del INRA, lo que originó el inicio de sumario administrativo interno (fs. 52 a 53), aspectos que merecieron la debida atención en instancia jerárquica para revocar la Resolución ALC-Nº 027/08 CASO SAI-014/2008 de 15 de agosto, en virtud a lo dispuesto por el art. 28 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por DS 26237 de 29 de junio de 2001, y dejando sin efecto además la sanción de multa del 20% del haber mensual, resolución que fue pronunciada en el plazo establecido por el art. 29 del DS 23318-A, modificado por DS 26237 de 29 de junio de 2009 (fs. 62 a 64).

2.- Ahora bien, ingresando al desarrollo de la controversia respecto si en el proceso de sumario administrativo se ha operado silencio administrativo negativo por falta de pronunciamiento oportuno del memorial del recurso jerárquico, para impugnar en la vía contencioso administrativa la Resolución ALC Nº 027/08 de 15 de agosto, y que en la tramitación del proceso administrativo interno se ha lesionado los derechos a la defensa y debido proceso alegados por la demandante, corresponde precisar que:

2.1 El art. 23.I del DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, señala que:“el servidor público afectado podrá impugnar las resoluciones emitidas por el sumariante dentro de un proceso interno, interponiendo los recursos de revocatoria y jerárquico según su orden. Los funcionarios de carrera definidos en el inciso d) del art. 5 de la Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público tramitarán los recursos de revocatoria y jerárquico conforme a procedimiento reglamentado por la Superintendencia de Servicio Civil, en este caso por el DS 26319 de 15 de septiembre de 2001.” El parágrafo II refiere: “Los funcionarios provisorios harán uso de los recursos de revocatoria y jerárquico conforme al procedimiento establecido en los artículos 24 al 30 del presente reglamento.”

En ese marco, con relación a los plazos, se tiene a decir del art. 22 inc. e) del DS 23318-A, (plazo) que el procesado tiene tres días hábiles a partir de la notificación con la Resolución que resuelve la revocatoria para que interponga recurso jerárquico.

De los antecedentes se desprende que, notificada la sumariada el 29 de agosto de 2008 (fs. 71) con el Auto de desestimación del recurso de revocatoria, el 28 de agosto de 2008 interpuso recurso jerárquico el 01 de septiembre de 2008, es decir, dentro del plazo establecido por el inc. e) del art. 22 del cuerpo normativo precitado el que fue resuelto por la M.A.E. conforme prescribe el art. 28 del DS 23318-A, que señala: "La resolución de la máxima autoridad ejecutiva en los casos que corresponda, será confirmatoria, revocatoria o anulatoria. Esta Resolución no es susceptible de recurso ulterior en la vía administrativa”, quedando establecido de obrados que no se operó silencio administrativo negativo como alegó la demandante, habiéndose por el contrario agotado la vía administrativa con la emisión de la Resolución Administrativa Nº 0275/2008, de 15 de octubre de 2008, permitiendo la interposición de la demanda contencioso administrativa de conformidad a lo dispuesto por el art. 778 y sgtes, del Código de Procedimiento Civil.