SE/0172/2008

SALA PLENA

SENTENCIA: 172/2008

EXP. N°: 173/2004

PROCESO: Contencioso Administrativo

PARTES: Ministerio de Servicios y Obras Públicas de la República de Bolivia contra la Superintendencia General del Servicio Civil.

FECHA: 23 de julio de 2008.

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por Pablo H. Ruíz Durán en representación del Ministro de Servicios y Obras Públicas, contra Wálter Guevara Anaya, Superintendente General del Servicio Civil.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fojas 50-55 vuelta, decreto de admisión de fojas 63, respuesta de la autoridad demandada de fojas 143-145 vuelta, réplica y dúplica, los antecedentes del trámite y disposiciones legales aplicables al mismo; y

CONSIDERANDO: Que a fojas 50-55 vuelta, Pablo H. Ruíz Durán actuando a nombre y representación del entonces Ministro de Servicios y Obras Públicas, Carlos Romero Mallea, se apersona e interpone demanda contenciosa administrativa en contra de la Resolución Administrativa Nº SSC/IRI/052/2004 de 28 de junio de 2004, pronunciada por Wálter Guevara Anaya, Superintendente General del Servicio Civil, dirigiendo la acción contra dicha autoridad administrativa e instaurando su acción en base a los siguientes fundamentos:

1º.- Manifiesta que en virtud a la promulgación del Decreto Supremo Nº 27327 de 31 de enero de 2004 que dispuso la reducción presupuestaria de las entidades públicas comprendidas en el artículo 3 de la Ley Nº 1178, con excepción de los Gobiernos Municipales y Universidades, el Ministerio de Servicios y Obras Públicas procedió a realizar ajustes presupuestarios y cambios en su estructura organizacional para poder adecuarse al techo presupuestario otorgado por el Ministerio de Hacienda, tomando en cuenta que el Decreto Supremo Nº 27407 de 8 de abril de 2004, complementario del anterior, estableció plazos para la racionalización del gasto en las entidades del sector público, pudiendo para este fin fusionar o suprimir Viceministerios, Direcciones Generales, Direcciones de Áreas, todo con el propósito de lograr un ahorro en el gasto público.

2º.- Dentro del marco establecido por los Decretos Supremos citados, más el Decreto Supremo Nº 27450 de 14 de abril de 2004 y en el plazo establecido por éste, el Ministro de Servicios y Obras Públicas dictó la Resolución Ministerial Nº 115, aprobando la nueva estructura orgánica de este Ministerio, que entraría en vigencia a partir del 1º de junio de 2004. Dentro de esta nueva estructura organizacional, fue suprimido el cargo de Director II de Recursos Humanos dependiente directo del titular del Ministerio que hasta ese momento estaba ocupado por el señor James David Rocha Terrazas, motivo por el cual en 15 de abril de 2004, el Viceministro de Servicios Básicos expidió el memorandum Nº MSOP/VMSB/045/04, haciendo conocer a dicho funcionario la nueva estructura del Ministerio, la supresión de su cargo y comunicándole que en 30 días, es decir el 15 de mayo de 2004 cesaba en sus funciones y quedaba desvinculado de la institución.

3º.- Refiere que el funcionario James David Rocha Terrazas, interpuso contra aquel memorandum recurso de revocatoria, que fue resuelto por la Resolución Administrativa Nº 002 de 27 de abril de 2004, en el que el Viceministro de Servicios Básicos rechazó el recurso, confirmó y ratificó el memorandum impugnado, con el fundamento principal de que se había asumido la medida de su retiro en estricto cumplimiento a los Decretos Supremos pronunciados para lograr el ahorro del gasto público, sobre todo en la partida presupuestaria del grupo 10000, Servicios Personales, cuyo incumplimiento acarreaba la responsabilidad por la función pública prevista por la Ley Nº 1178 y, que también se dio cumplimiento a la disposición del artículo 32 inciso h) del Sistema de Administración de Personal otorgándosele el aviso de ley para que la medida sea cumplida después de los 30 días de entregado el memorandum.

4º.- Indica que contra la Resolución Administrativa confirmatoria del memorandum, el funcionario formuló Recurso Jerárquico ante la Superintendencia General del Servicio Civil, instancia que pronunció la Resolución SSC/IRI/052/2004 de 28 de junio de 2004, en la que, arguyendo aspectos formales que supuestamente se habrían infringido al agradecer los servicios de James David Rocha Terrazas y con los fundamentos contenidos en dicha Resolución, resolvió revocar los actos administrativos del Ministerio, disponiendo la inmediata reincorporación del funcionario, acto no consentido por el Ministerio, puesto que resultaba imposible restituir al funcionario a un cargo que había sido eliminado de la estructura organizacional en estricto cumplimiento de los Decretos Supremos emanados del Supremo Gobierno, por lo que, la Superintendencia del Servicio Civil, a momento de pronunciar su Resolución, debió tener presente tal aspecto, a más de considerar que el retiro dispuesto por el Ministerio del funcionario nombrado no fue producto de un proceso normal de reestructuración, obedeciendo más bien a una medida de carácter excepcional en todo el sector público, resultando inapropiado pretender aplicar normas de un proceso normal frente a un proceso de excepción.

5º.- Afirma que la Resolución impugnada viola e infringe los Decretos Supremos Nos 27327, 27407 y 27450, el artículo 96 atribución 6ª de la Constitución Política del Estado, la Ley de Organización del Poder Ejecutivo y sus Decretos Supremos Reglamentarios y artículos 32 inciso h) y 65 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, por lo que en la vía del proceso contencioso administrativo y al amparo de los artículos 778, 779 y 781 del Código de Procedimiento Civil, impugna dicha Resolución por lesionar también los intereses económicos, colectivos y personales del Ministerio de Servicios y Obras Públicas y de sus autoridades, solicitando se declare probada la demanda y consiguientemente nula la Resolución de la Superintendencia del Servicio Civil.

CONSIDERANDO: Que admitida la demanda mediante providencia de fojas 63, es corrida en traslado al Superintendente General del Servicio Civil, Wálter Guevara Anaya, autoridad que una vez notificada con la demanda incoada en su contra, mediante memorial de fojas 143-145 vuelta, adjuntando la Resolución Administrativa Nº SSC/IRJ/052/2004 de 28 de junio de 2004 y otras pronunciadas en idénticos casos como el del funcionario James David Rocha Terrazas, que en obrados cursan de fojas 84 a 141, manifiesta que los fundamentos de la decisión adoptada en la Resolución impugnada, se encuentran claramente explicitados en la misma Resolución y que responden perfectamente a los argumentos de la demanda, por lo que en su respuesta los ratifica íntegramente, manifestando al efecto lo siguiente:

1º.- Que la Superintendencia del Servicio Civil, consideró todos los puntos observados en la demanda, habiendo procedido al análisis pertinente de los Decretos Supremos Nos 27327, 27407 y 27450 de 31 de enero, 15 de marzo y 14 de abril de 2004 respectivamente, prueba de ello es que, en la Resolución se mencionó que la autoridad recurrida no demostró que existan justificativos técnico ni jurídicos previos a la emisión del memorandum MSOP/VMSB/054/04 de 15 de abril de 2004 que avalen su contenido, menos la existencia de una Resolución Administrativa que en virtud a los informes previos haya definido la supresión del cargo; que la Superintendencia del Servicio Civil comprobó que el plazo de 30 días para que las dependencias del sector público presenten al Ministerio de Hacienda su nueva estructura y escala salarial fue dado por el artículo 4 del Decreto Supremo 27450 de 14 de abril de 2004 y el memorandum de destitución del funcionario público fue emitido el 15 del mismo mes y año, sin que el Ministerio demandante tome en cuenta que las primeras medidas de austeridad fueron determinadas con la promulgación del Decreto Supremo 27327 el 31 de enero de 2004, debiendo a partir de esa fecha las entidades del sector público realizar las medidas necesarias para reducir el gasto corriente, acciones que no fueron asumidas por el Ministerio de Servicios y Obras Públicas en materia de reducción de gastos en el grupo 10000 de servicios personales, sino hasta después de la promulgación del Decreto Supremo que otorgaba el plazo indicado.

2º.- Que la obligatoriedad en el cumplimiento de los tres Decretos Supremos "de austeridad", no eximía de ninguna manera a las entidades públicas a sustraerse del cumplimiento de otras disposiciones legales como las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal aprobadas por el Decreto Supremo Nº 26115 o la misma Ley Nº 2027 del Estatuto del Funcionario Público en la que se reconoce la posibilidad de despedir funcionarios de carrera por supresión del puesto que éstos desempeñan, previo el cumplimiento de que esta supresión se dé en el marco de los Sistemas de Organización Administrativa y de Programación de Operaciones, siendo conciente la entidad demandada de que no podía exigirse a las entidades públicas el cumplimiento riguroso de las Normas Básicas de Programación de Operaciones y de Organización Administrativa porque existía presión del tiempo, sobre todo en aquellas entidades como la demandante que iniciaron su proceso de reestructuración después de promulgado el último Decreto Supremo el 15 de marzo de 2004, sin embargo no podía justificarse que el demandante no haya cumplido siquiera mínimamente con dichas Normas Básicas, para lo cual debió elaborar informes jurídicos y técnicos que justifiquen la necesidad de suprimir puestos que forman parte de la organización y estructura de la entidad, procurando cumplir con otras normas de similar jerarquía a los Decretos Supremos de austeridad e incluso de mayor jerarquía como lo es la Ley Nº 2027.

3º.- Añade que la Superintendencia del Servicio Civil entendió que la reestructuración organizacional en las entidades del sector público fue producto de un ajuste al gasto público del grupo 10000 servicios no personales, antes que de un análisis que permita detectar a los usuarios de los servicios de las entidades y la satisfacción de sus necesidades, conforme exigencia de las Normas Básicas del Sistema de Organización Administrativa, por lo que la Superintendencia en cumplimento del mandato legal de vigilar la implantación de la carrera administrativa, únicamente examinó que en el caso concreto del funcionario de carrera Rocha Terrazas, el Ministerio demandante hubiera cumplido mínimamente con la emisión de informes técnicos y jurídicos previos a su despido, no teniendo sentido común que primero se proceda al despido y cinco días más tarde justificar el retiro o supresión del puesto, por lo que la Superintendencia revocó el memorandum de despido de ese y otros funcionarios públicos a objeto de limitar la arbitrariedad con la que procedieron las autoridades del Ministerio demandante.

4º.- Concluye la respuesta señalando que el demandante cuestiona la determinación final de reincorporación del funcionario contenida en el punto sexto de la Resolución impugnada, cuando en realidad la Superintendencia del Servicio Civil tuvo por objeto brindar a la entidad demandante un amplio margen de acción a la hora de reparar las vulneraciones a los derechos de los funcionarios públicos en las que había incurrido, pues, tomó en cuenta que por efecto de la Resolución Ministerial Nº 115, el cargo de Director de Recursos Humanos que ocupaba el funcionario James David Rocha Terrazas había desaparecido, motivo por el cual exigió que se dé cumplimiento al artículo 65 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal que manda que en casos de que un funcionario de carrera quede cesante por haber sido suprimido su puesto por efecto de reorganización de la entidad, tiene derecho a su reingreso a la entidad en el mismo nivel de puesto que ocupaba o a otro puesto para el cual reúna las condiciones requeridas.

Con estos fundamentos, la autoridad demandada solicita se declare improbada la demanda con costas y multas, pidiendo a este Tribunal tome en cuenta además que, conforme evidencia con las Resoluciones Administrativas adjuntadas a la respuesta, que la Superintendencia del Servicio Civil revocó las decisiones de retiro de seis servidores públicos del Ministerio demandante, en casos idénticos al presente y que no deja de llamar la atención que el Ministerio haya impugnado solamente dos de aquellas Resoluciones, habiendo dado estricto cumplimiento a las restantes cuatro, aplicando el artículo 65 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal.

Que por decreto de fojas 147, se acepta la personería del Superintendente del Servicio Civil, se da por respondida la demanda y se corre nuevo traslado para la réplica, la que es sustentada en los términos del memorial de fojas 149-150 vuelta, corriéndose nuevo traslado para la dúplica por decreto de fojas 151, la que consta en el memorial de fojas 154 y vuelta, en el que se apersonó el nuevo titular de la entidad demandada, pronunciándose el decreto de Autos a fojas 155.

CONSIDERANDO: Que a objeto de resolver la causa debe tenerse presente que en la litis se traba el proceso entre dos entidades públicas, por ello, corresponde reconocerles legitimación activa y pasiva respectivamente tal cual prevé el artículo 62 apartado segundo de la Ley Nº 2027 de 27 de octubre de 1999 y artículo 39 del Decreto Supremo Nº 26319 de 15 de septiembre de 2001, que establece el Procedimiento Administrativo para la sustanciación de los Recursos de Revocatoria y Jerárquico previstos por los artículos 65, 66 y 67 de la misma Ley; más aún si se tiene en cuenta que, este Tribunal a tiempo de emitir el Auto Supremo Nº 52/2005 de 20 de abril de 2005, refiriéndose a este aspecto, indicó: "... Si bien ambos sujetos representan a entidades públicas, o bien personas colectivas con personalidad jurídica reconocida por ley, su legitimación activa para acudir a la vía contencioso administrativa es correspondiente con los mecanismos y garantías previstos por la Constitución para asegurar la sumisión de la administración al derecho y el principio de legalidad. Esta así dispuesto por el artículo 62 parágrafo II del Estatuto del Funcionario Público (Ley N° 2027) y 39 de su Reglamento (Decreto Supremo N° 26319) y se halla expresamente reconocida por la uniforme jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia en las Sentencias Nos. 134/2004 de 20 de octubre de 2004, 148/2004 de 19 de noviembre de 2004 y 37/2005 de 21 de marzo de 2005 ...".

Que el artículo 778 del Código de Procedimiento Civil delimita el marco para la procedencia del proceso contencioso administrativo, referido a la oposición entre el interés público y el privado y cuando el sujeto que se creyere lesionado o perjudicado en su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente el acto administrativo y agotado su reclamo en sede administrativa, presupuesto que ha sido cumplido en la litis, abriéndose en consecuencia la competencia del Supremo Tribunal para dirimir la controversia puesta a su conocimiento, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el Tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la ley a los hechos expuestos por las partes y que se encuentran comprobados en el trámite administrativo; corresponde en consecuencia realizar el control judicial sobre los actos ejercidos por la administración.

CONSIDERANDO: Que de la compulsa de los datos procesales, se puntualiza lo siguiente: