SE/0178/2012

SALA PLENA

SENTENCIA: 178/2012.

EXP. N°: 265/2006.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Empresa Constructora Caballero c/ Prefectura del Departamento de La Paz.

FECHA: Sucre, veintiocho de junio de dos mil doce.

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo interpuesto por la Empresa Constructora Caballero, representada por Raúl Caballero Barrionuevo, contra la Prefectura del Departamento de La Paz, impugnando la Resolución Prefectural Motivada Nº 333 de 10 de mayo de 2006.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 138 a 142, interpuesta por la Empresa Constructora Caballero, representada por Raúl Caballero Barrionuevo, impugnando la Resolución Prefectural Motivada Nº 333 de 10 de mayo de 2006; la citación con la demanda; la respuesta del Prefecto y Comandante del Departamento de La Paz de fs. 167 a 171; la réplica de fs. 173 a 176; los antecedentes del proceso, y;

CONSIDERANDO I: El demandante señala que en febrero de 2006, se publicó la Licitación Pública Nacional Nº 009/06 CUCE 06-0352-00-255591-1, para la "Construcción Electrificación Calacoto" y que en el proceso de licitación, luego de la Apertura de sobres de las propuestas se emitió el Informe Final de Calificación y Recomendación LPN/009/06 - Primera Convocatoria, que recomendó adjudicar la construcción al consorcio de Empresas ECNUS & ICCEG, en mérito al señalado Informe la Autoridad Responsable del Proceso de Contratación (ARPC), mediante Resolución Administrativa de Adjudicación ARPC Nº 086/06 de 24 de abril, adjudicó la construcción al consorcio señalado, por lo que interpuso Recurso Administrativo de Impugnación contra dicha resolución solicitando sea revocada y se adjudique la "Construcción Electrificación Calacoto" a favor de su empresa; siendo resuelta dicha impugnación por Resolución Prefectural Motivada Nº 333 de 10 de mayo de 2006, que desestimó el Recurso Administrativo de impugnación y contra la que demanda en via contencioso administrativa, al tenor de los siguientes extremos:

No se realizó apreciación de la prueba aportada por la Empresa Constructora Caballero consistente en certificación expedida por FUNDEMPRESA, que demostraría que las empresas ICCEG y ECNUS no contaban con Matrículas actualizadas a momento de presentar su propuesta, limitándose la resolución a señalar que existe una "Declaración Jurada que acredita la veracidad y autenticidad de su condición legal y administrativa de acuerdo a formulario A-3", en consecuencia se inobservó el art. 169 del Reglamento del Texto Ordenado del D.S. 27328 y los arts. 46 y 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Nº 2341 (LPA), además de los arts. 62. k) y 88 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo (RLPA), referidos a la tramitación de la prueba; siendo que en aplicación del art. 399 del Código Civil (C. Civ.) demostró que las Declaraciones Juradas de las empresas adjudicadas no eran fidedignas.

Acusa que de manera errónea se consideró como una especulación el hecho de que las empresas componentes del consorcio, no cumplen con el mínimo de experiencia específica requerida en el pliego de condiciones, siendo que ésta experiencia se halla socializada en el ámbito de las empresas constructoras que operan en el área de electrificación.

También acusa que la resolución impugnada, inobservó el art. 164. III del D.S. 27328, al desestimar de manera errónea e ilegal el recurso, ya que no se evidencia que el recurrente hubiera incumplido con alguno de los requisitos y/o formalidades de presentación, señalados por los arts. 156, 160, 161 y 162 del Reglamento del Texto Ordenado del D.S. 27328.

Finaliza solicitando que se declare probada su demanda revocando la Resolución impugnada y descalificando la propuesta de las empresas ECNUS & ICCEG se adjudique el "Proyecto Electrificación Calacoto" a la Empresa Constructora Caballero, conforme a lo establecido en el inc. "D" de la Sección IV, del Pliego de Condiciones, y se ordene además la devolución a su empresa de la garantía de impugnación indebidamente cobrada.

CONSIDERANDO II: Admitida la demanda y citado el demandado el 26 de octubre de 2006 (fs. 160); éste contestó negativamente por memorial de 13 de noviembre de 2006, al tenor de los siguientes extremos:

Señala que en cumplimiento del D.S. Nº 27328 de 31 de enero de 2004, su Reglamento, y las normas básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (SABS), se convocó mediante Licitación Pública Nacional - LPN Nº 009/06 CUCE 06-0352-00-25559-1-1, a las empresas constructoras interesadas, a presentar documentos de acuerdo a los términos de referencia aprobados por Resolución Administrativa Nº 046/06 de 29 de marzo, y que efectuada la apertura de propuestas, la Comisión Calificadora, previó análisis y evaluación, emitió el Informe de Calificación y Recomendación dirigido a la Autoridad Responsable del Proceso de Contratación (ARPC), misma que emitió la Resolución Administrativa de Adjudicación Nº 086/06 de 24 de abril, que de conformidad con los arts. 24 y 26 del D.S. 27328, resolvió adjudicar la ejecución de la obra a la Empresa "ECNUS & ICCEG" (Sociedad Accidental), por haber sido calificada en primer lugar, cumplir con los requisitos de la convocatoria y ser la propuesta más conveniente a los intereses legales, económicos y administrativos de la entidad contratante.

En referencia a que la empresa ECNUS & ICCEG no hubiera dado cumplimiento al requisito expuesto en el punto b) del Formulario A-3, por no haber acreditado Certificado de Actualización de Matrícula de Comercio expedida por FUNDEMPRESA; alega que dicho requisito es exigible y debe cumplirse a momento de la firma de contrato y no así a momento de la presentación de propuestas.

En lo que respecta a que la empresa adjudicada no cumpliría con la experiencia específica mínima requerida para la adjudicación del Proyecto, al ser socializada la experiencia de las empresas que operan en el ramo de la construcción, y ser los datos señalados por las empresas ECNUS & ICCEG en el Formulario A-7 no correspondientes a la realidad, indica que dicha aseveración no tiene sustento probatorio alguno conforme a lo establecido por el art. 330 del Código de Procedimiento Civil (CPC), y el art. 1311 del Código Civil (C.C.), ya que las afirmaciones subjetivas señaladas por el demandante no pueden ir contra el Informe Técnico Económico de fs. 1274 a 1276 de la Carpeta de Licitación LPN 009/006, que constituye pleno medio probatorio.

En lo que concierne a la supuesta existencia de falsedad en la Declaración Jurada efectuada por parte del Consorcio ECNUS & ICCEG, alegada a momento de interponer el Recurso Administrativo de Impugnación, señala que existen otras vías legales para establecer la falsedad de un documento, presumiéndose la buena fe y veracidad de un documento público, en tanto no se demuestre lo contrario en vía judicial, y que fue en ese entendido que se resolvió el recurso de impugnación, más aún si existe imposibilidad de exigir mayores requisitos de los señalados en el pliego de condiciones, siendo que el recurrente pretende anular en vía administrativa un documento público, como es la declaración jurada de la empresa adjudicada.

Alega que en relación a la forma de resolución que adoptó su autoridad a momento de resolver el recurso interpuesto contra la R.A. 086/06, solo se cumplió lo establecido por el art. 164 del Reglamento del Texto Ordenado del D.S. "23318" (infiriéndose que se refiere al Reglamento del Texto Ordenado del D.S. Nº 27328), posee amplias facultades para resolver los recursos de impugnación ya sea confirmando, revocando o desestimando el recurso; por lo que la forma de resolver dicho recurso se halla plenamente contemplada por la normativa vigente.

Manifiesta que el demandante impugnó la Resolución Prefectural Nº 333 de 10 de mayo de 2006, siendo que el acto administrativo que supuestamente lesiona el derecho subjetivo del demandante, es la Resolución Administrativa de Adjudicación ARPC Nº 086/06 de 24 de abril de 2006, misma que debió ser impugnada en cumplimiento del art. 779 del CPC, y que al no haberlo hecho, éste último acto administrativo surte la presunción de validez, consagrada por el art. 27 de la LPA, por lo que en el supuesto caso de declararse probada la demanda, cualquier nulidad no alcanzaría ésta resolución y de anularse, el Supremo Tribunal estaría actuando de forma ultra petita.

Finaliza señalando que al haberse impugnado únicamente la Resolución Prefectural Nº 333 y no así la ARPC Nº 086/06 se declare improbada la demanda.

CONSIDERANDO III: Que el procedimiento Contencioso Administrativo, constituye garantía formal que beneficia al sujeto administrado, librándolo del abuso de poder de los detentadores del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, para lograr el restablecimiento de sus derechos lesionados con la interposición precisamente del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.

El art. 38. 16 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), concordante con el art. 778 del CPC, confieren atribución a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, para el conocimiento y resolución de procesos contencioso administrativos.

De lo anteriormente señalado se tiene que la procedencia del proceso contencioso- administrativo ante sede judicial, se halla condicionada al previo agotamiento de la vía administrativa en sede administrativa, a través de los recursos correspondientes, impugnando un acto administrativo por el cual se hubiera dictado resolución que declare la aceptación o rechazo de la pretensión invocada, en un previo procedimiento administrativo iniciado de oficio o a petición de parte.

Que así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo y reconocida la competencia de éste Supremo Tribunal en su Sala Plena, para la resolución de la controversia, por la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó con la resolución del Recurso Administrativo de Impugnación; por consiguiente, corresponde a éste Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por el demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por el entonces Prefecto del Departamento de La Paz.

CONSIDERANDO IV. En la especie, de la normativa aplicable, de los antecedentes de la demanda se tiene:

III. 1.- Respecto a que en la resolución del recurso administrativo de impugnación, no se hubiera realizado la apreciación de la prueba aportada por la Empresa Constructora Caballero, que demostraría que las empresas ECNUS e ICCEG no contaban con Matrículas actualizadas por FUNDEMPRESA a momento de presentar su propuesta, limitándose la resolución impugnada a señalar que existe una Declaración Jurada que acredita la veracidad y autenticidad de su condición legal y administrativa de acuerdo a formulario A-3, por lo que se habría inobservado el art. 169 del Reglamento del Texto Ordenado del D.S. 27328, los arts. 46 y 47 de la LPA y los arts. 62 inc. k) y 88 del RLPA, referidos a la tramitación de la prueba; debe tenerse en cuenta lo siguiente:

En la especie se evidencia que por Licitación Pública Nacional Nº 009/06, CUCE 06-0352-00-25559, la Prefectura del Departamento de La Paz, convocó a las empresas interesadas en la "Construcción Electrificación Calacoto" (fs. 326 a 327 de los anexos), encontrándose entre las proponentes la empresa ECNUS & ICCEG (Sociedad accidental) así como la Empresa Constructora Caballero -ahora demandante-, quienes se presentaron como proponentes adjuntando los documentos legales y administrativos requeridos a momento de la presentación de propuestas, entre ellos el señalado por el num. 21.4.12 del Pliego de Condiciones, que establece la obligatoriedad de presentar "Declaración jurada, que acredite la veracidad y autenticidad de su condición legal, administrativa de acuerdo al formulario A-3"; cursando de fs. 75 a 78 los correspondientes Formularios A-3 llenados y signados por las citadas empresas, documentos que constituyen declaraciones solemnes de verdad respecto a la existencia y cumplimiento de los requisitos consignados de manera textual en dicho formulario, entre ellos el señalado en el inc b) del citado Formulario referente a: "certificado de actualización de matricula Nº___expedido por el registro de comercio, administrado por FUNDEMPRESA".

Estableciéndose de la lectura de dicho formulario, la obligatoriedad de presentar documentalmente dichos requisitos, por la empresa adjudicada, una vez que se haya pronunciado la Resolución Administrativa de Adjudicación, así establece:"En el caso de ser adjudicados, nos comprometemos a presentar la documentación original o fotocopias legalizadas, que respalden la información proporcionada en la presente Declaración Jurada, caso contrario nuestra propuesta será rechazada y ejecutada la Garantía de Seriedad de Propuesta"; es decir, que a momento de la presentación de las propuestas, ninguna de las empresas proponentes tenía obligación alguna de adjuntar documentación respaldatoria de los requisitos señalados en la Declaración Jurada, entre ellos la Certificación de Actualización de Matrícula expedido por el Registro de Comercio, administrado por FUNDEMPRESA.

Una vez realizada la apertura de sobres de las propuestas de las empresas proponentes para su respectiva evaluación, se expidió por los Miembros de la Comisión Calificadora, el Informe Final de Calificación y Recomendación. LPN/009/06-Primera Convocatoria (fs. 111 a 115), que recomendó adjudicar la construcción al consorcio de empresas ECNUS & ICCEG. En base al mencionado Informe, la Autoridad Responsable del Proceso de Contratación (ARPC) emitió la Resolución Administrativa ARPC Nº 086/06 de 24 de abril, que resolvió adjudicar el proyecto al consorcio ECNUS & ICCEG (fs. 94 de los anexos).

En tales antecedentes, la "Empresa Constructora Caballero" impugnó la señalada Resolución Administrativa de Adjudicación ARPC Nº 086/06 de 24 de abril, interponiendo Recurso Administrativo de Impugnación, ante la misma autoridad que dictó la Resolución impugnada, solicitando que previos los trámites correspondientes, se revoque y se adjudique la "Construcción Electrificación Calacoto" a favor de su empresa, sustentando dicha impugnación en el hecho de que la empresa adjudicada, consorcio ECNUS & ICCEG hubiera incumplido con lo establecido en el punto b) del Formulario A-3 del Pliego de Condiciones, al no haber adjuntado Certificado de Actualización de Matrícula, extendido por FUNDEMPRESA; siendo sin embargo que en esa fase del proceso licitatorio no era pertinente y no se encontraban las empresas proponentes obligadas a adjuntar documentación respaldatoria alguna, ya sea en originales o fotocopias legalizadas, de los documentos señalados en la Declaración Jurada contenida en el Formulario A-3, entre ellos la Certificación de Actualización expedida por FUNDEMPRESA, ya que la documentación extrañada por la empresa ahora demandante, consistente en Certificado de Actualización de Matrícula, debe ser adjuntada con posterioridad a la Resolución Administrativa de Adjudicación, de conformidad a lo señalado en el mismo Formulario A-3 que en su parte in fine establece la obligatoriedad de presentar documentalmente dichos requisitos una vez que se haya adjudicado la obra a la empresa proponente que fuera adjudicada, así establece: "En el caso de ser adjudicados, nos comprometemos a presentar la documentación original o fotocopias legalizadas, que respalden la información proporcionada en la presente Declaración Jurada, caso contrario nuestra propuesta será rechazada y ejecutada la Garantía de Seriedad de Propuesta", hecho que también se halla normado por el num. 43.7 del Pliego de Condiciones, que establece el momento en que deberán ser presentados en originales o fotocopias legalizadas los documentos señalados en la declaración jurada contenida en el Formulario A-3, así señala:"Para la suscripción del contrato la empresa adjudicada deberá presentar los originales o fotocopias legalizadas de los documentos señalados en la declaración jurada que acredite la veracidad y autenticidad de su condición legal, administrativa (Formulario A-3).".

De lo anteriormente señalado se concluye que la exigencia de la documentación respaldatoria de la Declaración Jurada contenida en el Formulario A-3, no era pertinente sino con posterioridad al pronunciamiento de la Resolución Administrativa de Impugnación y con anterioridad a la suscripción del contrato, por lo que carece de sustento legal la solicitud del demandante de apreciar la prueba de cargo que demostraría que las empresas ECNUS e ICCEG no contarían con Matrículas actualizadas por FUNDEMPRESA a momento de presentar su propuesta, en consecuencia al ser impertinente la prueba aportada por el recurrente, menos aún se podría haber otorgado el trámite establecido por los arts. 169 del Reglamento del Texto Ordenado del D.S. 27328, 46 y 47 de la LPA y los arts. 62 inc. k) y 88 del RLPA, todos referidos a la tramitación de la prueba. De lo que se concluye que la autoridad demandada no ha vulnerado ni lesionado el derecho del demandante al no haber aplicado la normativa referida a la tramitación de la prueba.

III. 2.- Respecto al argumento de que ninguna de las señaladas empresas que conforman el consorcio, alcanzaría el mínimo de experiencia establecido en el punto 23. 1 -3- Inc. b) del pliego de condiciones, por lo que habrían llenado el formulario A-7 con datos que no reflejan la realidad, debe tenerse en cuenta lo siguiente:

En la especie se evidencia que a momento de la presentación de las propuestas, la empresa adjudicada ECNUS & ICCEG ha presentado documentación (fs. 878 a 897 de los anexos), dentro del proceso de Licitación LPN 009/006, que constituye plena prueba que evidencia que las empresas adjudicadas cumplen con la experiencia mínima específica requerida por el num. 21.4.15 del Pliego de Condiciones, y que además en cumplimiento de lo señalado por el num. 23.1.3. del señalado Pliego que establece: "la experiencia General y Específica de la Empresa o asociación accidental, será acreditada por separado en los Formularios A-6 y A-7 de la Sección III Formularios de la Propuesta", han presentado a fs. 88 a 91 de los anexos, llenado el Formulario A-7 en el que en su parte in fine establece la obligatoriedad de presentar el Certificado o Acta de recepción definitiva de cada una de las obras detalladas, al señalar: "En caso de adjudicación el proponente se compromete a presentar el certificado o acta de recepción definitiva de cada una de las obras detalladas, en original o fotocopia legalizada emitida por la entidad contratante."; siendo además que a fs. 141 a 230 de los anexos, cursan actas de entrega de obras que acreditan la experiencia específica de las empresas adjudicadas.