SE/0218/2017

SALA PLENA

SENTENCIA: 218/2017.

FECHA: Sucre, 18 de abril de 2017.

EXPEDIENTE: 1184/2013.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Elizabeth Moreno Toledo contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

MAGISTRADA RELATORA: Maritza Suntura Juaniquina.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 75 a 79 vta., interpuesta por Elizabeth Moreno Toledo, impugnando la Resolución Ministerial N° 619/13 de 12 de septiembre de 2013, pronunciada por Daniel Santalla Tórrez en su condición de Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la respuesta de la autoridad demandada cursante de fs. 122 a 125 de obrados y, demás antecedentes del proceso.

I. CONTENIDO DE LA DEMANDA.

I.1. Antecedentes de hecho de la demanda.

Fue funcionaria del Ministerio de Hacienda -hoy de Economía y Finanzas Públicas- desde el 25 de agosto de 1983 hasta octubre de 1988; posteriormente el 3 de junio de 1996, fue reincorporada en el cargo de analista, dependiente de la Subsecretaría de Presupuesto, de acuerdo a Resolución Secretarial N° 508/96, acta de posesión e ítem N° 3069 y, más adelante, por Resolución Administrativa SSC-041/2002 de 4 de diciembre de 2002, fue incorporada a la carrera administrativa conforme al art. 70 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público, en el cargo de Analista II con un haber básico de Bs. 6.000.

Por memorándum 304 de 3 de abril de 2006, fue promocionada al cargo de Profesional VIII con un haber básico de Bs. 7.000.- para desempeñar funciones en la Unidad Social, Defensa y Seguridad de la Dirección General de Presupuesto, dependiente del Viceministerio de Presupuesto y Contaduría del Ministerio de Hacienda -hoy Ministerio de Economía y Finanzas Públicas-. Según el certificado de Calificación de Años de Servicio (CAS) 26216/2013 dependiente del Viceministerio del Tesoro y Crédito Público del citado Ministerio, de abril de 2009 el haber básico era de Bs. 10.000.-, con el cargo de Profesional VIII, mucho antes de ser designada como Responsable I.

A partir del memorándum de 30 de junio de 2010, fue promocionada al cargo de Responsable I de la nueva Unidad de los Órganos del Estado Plurinacional y Entidades Descentralizadas con carácter interino por un periodo de 90 días, con un haber básico de Bs. 10.000.-; refiere que la referida promoción fue aprobada por el propio Ministro de Economía y Finanzas Públicas mediante Resolución Ministerial N° 204 de 30 de julio de 2010. La resolución administrativa N° 159 de 30 de julio de 2010, que aprobó la nueva planilla presupuestaria de la Dirección General de Programación y Gestión Presupuestaria, Dirección General de Sistemas de Gestión de Información Fiscal y Dirección General de Administración y Finanzas Territoriales dependientes de los Viceministerios de Presupuesto y Contabilidad Fiscal y del Tesoro y Crédito Público muestran que le correspondió el ítem 34004 como Responsable I.

Durante casi tres años vino cumpliendo el referido cargo, recibiendo inclusive calificaciones óptimas en las evaluaciones realizadas a los funcionarios así como memorándums de felicitación; sin embargo, por informe MEFP/VPCF/DGPGP/INF N° 003/10 de 30 de julio de 2010, una vez realizada la evaluación de empeño individual de las servidoras y los servidores públicos, propusieron replantear algunos niveles operativos y efectuar la reasignación de ítems con el objetivo de optimizar los recursos humanos y el rendimiento personal. Es así, -refiere- que por memorándum N° 058 de 15 de abril de 2013, le comunicaron que de acuerdo al Informe MEFP/DGAA/URH N° 064/2013 la Dirección General de Asuntos Administrativos y la Unidad de Recursos Humanos, a partir del 1 de mayo de 2013, sería reasignada para desempeñar funciones en la Unidad de los Órganos del Estado Plurinacional y Entidades Descentralizadas, al puesto en el que fue incorporada a la carrera administrativa con un haber mensual de Bs. 6.300.-, pretendiendo con ello desconocer el tiempo superabundantemente de 90 días que correspondía al interinato. Afirma también que interpuso recurso de revocatoria pero, mediante Resolución Administrativa RR. Nº 01/2013 de 2 de mayo, se confirmó el memorándum Nº 058 de 15 de abril de 2013. Planteó recurso jerárquico, que concluyó con la Resolución Ministerial Nº 619/13 de 12 de septiembre de 2013, que confirmó la resolución administrativa impugnada.

I.2. Fundamentos de la demanda.

Hizo carrera administrativa conforme al art. 5 inciso d) de la Ley 2027, concordante con los arts. 49 y 50 del Decreto Supremo (D.S.) 26115, gozando del derecho a la estabilidad laboral inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad. En ese contexto, fue constantemente evaluada en el despeño de sus funciones sin tener ninguna observación; fue reasignada en el cargo de Responsable I a través de memorándum de 30 de julio de 2010, ejerciendo funciones por casi tres años sin que existan observaciones en la promoción efectuada. Sin embargo, con la reasignación de ítem y de cargo dispuesto por memorándum de 15 de abril de 2013, se incumplió el art. 63 del D.S. 26115, por lo que la pretendida rebaja de su sueldo trasgrede el derecho al trabajo y a una justa remuneración establecida en el art. 46.II de la Constitución Política del Estado.

Fue designada como funcionaria interina por más de dos gestiones fiscales y es de responsabilidad absoluta de sus inmediatos superiores no haber gestionado la designación de un titular en el cargo, por lo que no se la puede castigar por errores que no le son atribuibles sino de la Máxima Autoridad Ejecutiva.

Finalmente, sostiene que de acuerdo al memorándum 304 de 3 de abril de 2006, fue asignada al cargo de Profesional VIII con un haber mensual de Bs. 7.000.- y Bs. 10.000.- y, extrañamente cuando emiten el memorándum 058 de 15 de abril de 2013, le reasignan al cargo de Profesional VIII con un haber básico de Bs. 6.300.-, siendo menor el haber al cargo anterior con el que contaba.

I.3. Petitorio.

Solicita se declare probada la demanda y, en consecuencia, se revoque la Resolución Ministerial Nº 619/13 de 12 de septiembre de 2013, la Resolución Administrativa Nº 01/2013 de 2 de mayo y el memorándum Nº 58 de 15 de abril de 2013.

II. DE LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA.

Norka Josefa Araujo Mamani y Willam Cristian Baptista Noya en representación de Daniel Santalla Tórrez Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por memorial cursante de fs. 122 a 125, contestó en forma negativa a los términos de la demanda señalando lo siguiente: a) El art. 29 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, aprobadas por D.S. 26115, no es aplicable a la demandante por cuanto no se evidenció la realización de un proceso de convocatoria interna para que ocupe el puesto de Responsable I, no pudiendo ser tomada dicha designación como promoción vertical; b) La promoción horizontal supone un esquema de franjas salariales y una escala matricial cuya existencia y antecedentes no existen en la organización del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; y, c) Respecto a la responsabilidad por la función pública a la cual debiera someterse el inmediato superior, la Resolución Ministerial Nº 619/13 de 12 de septiembre de 2013, fundamentó la decisión en la inexistencia de un proceso de convocatoria interna y el incumplimiento del trámite de homologación de la supuesta promoción vertical de la demandante para que ocupe el puesto de Responsable I del Ministerio de Economía y Finanzas Pública.

II.1. Petitorio.

En base a lo expuesto, solicita se declare improbada la demanda contenciosa administrativa planteada, manteniendo firme y subsistente la Resolución Ministerial Nº 619/13 de 12 de septiembre de 2013, con costas.

Corrida en traslado la respuesta, Elizabeth Moreno Toledo, por memorial cursante de fs. 192 a 193 vta., presentó réplica indicando que la entidad demandada no aclaró que la persona que sea evaluada como excelente puede acceder y tendrá derecho a ser promovida; y, en el caso presente, se destacó como personal eficiente con un promedio de excelente por tres gestiones fiscales consecutivas: 2010 a 2012, evaluaciones de desempeño en el cargo de Responsable I; por ende, afirma cuenta con el derecho a la promoción conforme dispone el art. 26 inciso c) de las NB-SAP.

Al no haberse subsanado la observación realizada mediante providencia de 3 de junio de 2014 (fs. 200), mediante decreto de 24 de noviembre de ese año, se determinó tener por renunciado el derecho a la dúplica de la entidad demandada (fs. 208).

María Lina Rita Arciénega Quiroga en su condición de Directora General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, por memorial cursante de fs. 269 a 272 señaló lo siguiente: 1) La demandante renunció al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas mediante nota de 31 de mayo de 2013, manifestación voluntaria que es anterior a la Resolución Ministerial Nº 619/13 de 12 de septiembre de 2013, por lo que la anulación de la citada Resolución Ministerial carece de sentido legal, correspondiendo la improcedencia de la presente demanda; y, 2) La demandante no recibió promoción vertical en el marco de la carrera administrativa, constituyéndose los memorándums 089 y 131 en una reasignación de cargo temporal y/o de interinado, que de ser indefinido generaría la pérdida de la calidad de servidora pública de carrera porque dicha promoción fue realizada sin emplear el procedimiento establecido por la norma legal. En base a ello, pide se declare improbada la demanda contenciosa administrativa.

II. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES.

En principio se tiene reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena para la resolución de la presente controversia, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de juicio ordinario de puro derecho en el que el Tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la ley a los hechos expuestos por la parte demandante, correspondiendo realizar el control judicial de legalidad sobre los actos administrativos.

En ese sentido, de la revisión de obrados se advierte lo siguiente:

II.1. Memorándum de 10 de mayo de 2002, que comunica a la demandante la asignación al cargo de Analista II con un haber mensual de Bs. 6.000.- (fs. 262); y, Resolución administrativa SSC-041/2002 de 4 de diciembre, que resolvió incorporar a la carrera administrativa a la servidora pública Elizabeth Moreno Toledo -hoy demandante- en el cargo de Analista II del entonces Ministerio de Hacienda –ahora Ministerio de Economía y Finanzas Públicas- (fs. 24 a 27).

II.2. Memorándum 304 de 3 de abril de 2006, emitido por el Jefe de Unidad de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda -hoy Ministerio de Economía y Finanzas Públicas-, que anoticia a la demandante la reasignación de cargo como Profesional VIII con un haber de Bs. 7.000.- a realizar en la Unidad Social, Defensa y Seguridad de la Dirección General de Presupuesto, dependiente del Viceministerio de Presupuesto y Contaduría (fs. 12; y, 261).

II.3. Memorándum 131 de 17 de abril de 2009, emitido por el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, que comunica a la demandante la reasignación del cargo a partir del 1 de abril de ese año al puesto de Profesional III con un haber mensual de Bs. 10.000.- (fs. 260); asimismo, cursa memorándums de felicitaciones de 13 y 16 de octubre de 2009 y 16 de octubre de 2012 (fs. 13 a 15 del anexo 1).

II.4. Memorándum 124 de 30 de julio de 2010, emitido por el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, que anoticia a la hoy demandante la reasignación de cargo e ítem como Responsable I con un haber de Bs. 10.000.-, a partir de agosto de ese año, en la Unidad de los Órganos del Estado Plurinacional y Entidades Descentralizadas de la Dirección General de Programación y Gestión Presupuestaria, dependiente del Viceministerio de Presupuesto y Contabilidad Fiscal, con carácter interino por un periodo de 90 días mientras se cumplan las formalidades establecidas en la Ley 2027 (fs. 11).

II.4.1. Fotocopias legalizadas de la Resolución Ministerial 204 de 30 de julio de 2010, que aprueba la nueva estructura salarial y de cargos con vigencia a partir del 1 de agosto de ese año (fs. 37 a 41). Resolución Ministerial 159 de 30 de julio de 2010, que aprueba la nueva planilla presupuestaria de la Dirección General de Programación y Gestión Presupuestaria, Dirección General de Sistemas de Gestión e Información Fiscal y Dirección General de Administración y Finanzas Territoriales dependientes de los Viceministerios de Presupuesto y Contabilidad Fiscal y del Tesoro y Crédito Público (fs. 42 a 46). Resolución Ministerial 288 de 30 de mayo de 2012, que aprueba la Escala Salarial Maestra vigente a partir de abril 2012 (fs. 47 a 51); resolución ministerial 478 de 31 de julio de 2012, que aprueba la estructura salarial y de cargos vigente a partir del 1 de agosto de ese año (fs. 52 a 54). Resolución Ministerial 581 de 31 de agosto de 2012, que aprueba la estructura salarial y de cargos con vigencia a partir del 1 de septiembre de ese año (fs. 55 a 57); resolución ministerial Nº 665 de 28 de septiembre de 2012, que aprueba la estructura salarial y de cargo con vigencia a partir de 1 de octubre de ese año (fs. 58 a 60); resolución ministerial 749 de 31 de octubre de 2012, que aprobó la nueva estructura salarial y de cargos con vigencia a partir de 1 de noviembre de 2012 (fs. 61 a 63) y Resolución Ministerial 950 de 31 de diciembre de 2012, que aprobó la nueva estructura salarial y de cargos a partir del 1 de enero de 2013 (fs.65 a 67). Todos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; asimismo, muestran que los cargos de Profesional y Responsable forman parte del nivel operativo.

II.4.2. Programación Operativa Anual Individual de las gestiones 2013, 2012, 2011, 2010 y 2009 (fs. 129 a 132; 137 a 139; 145 a 148; 153 a 156; y, 161 a 163). Evaluación del desempeño de la demandante de los periodos 2012, 2011, 2010, 2009, 2008 y segundo semestre de 2007 (fs. 133 a 136; 140 a 144; 149 a 152; 157 a 160; 164 a 171; y, 172 a 175).

II.4.3. Calificación de Años de Servicio desde febrero de 2008 hasta julio de 2013 (fs. 13); dos boletas de pago de haberes de abril y mayo de 2009 (fs. 183); y, certificación de haberes desde enero de 2002 hasta julio de 2010 (fs. 184 a 191).

II.5. Memorándum 058 de 15 de abril de 2013, emitido por la Directora General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, que comunica a la demandante la reasignación de cargo e ítem a partir del 1 de mayo de ese año, en el puesto de Profesional VIII con un haber mensual de Bs. 6.300.-, en la Unidad de los Órganos del Estado Plurinacional y Entidades Descentralizadas, de la Dirección General de Programación y Gestión Presupuestaria dependiente del Viceministerio de Presupuesto y Contabilidad Fiscal, indicando que es al puesto en el que fue incorporada a la Carrera Administrativa (fs. 14; y, 257); determinación que fue impugnada mediante recurso de revocatoria (fs. 56 a 60 del anexo I).

II.5.1. Cite: MEFP/URH-Nº 033/2013 de 23 de julio, emitido por la Directora General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, que comunica a Elizabeth Moreno Toledo -hoy demandante- la aceptación de la renuncia al cargo de Profesional VIII a partir del 23 de julio de ese año (fs. 255).

II.5.2. Por memorial presentado a este Tribunal, la demandante aclara que el contenido de la nota de 31 de mayo de 2013 -renuncia- expresa dejación forzosa originada por la reducción de la remuneración (fs. 287 a 289).

II.6. Resolución Administrativa RR. Nº 01/2013 de 2 de mayo, emitida por la Directora General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, que confirma el memorándum Nº 58 de 15 de abril de 2013, que dispone la reasignación de cargo e ítem de Elizabeth Moreno Toledo –hoy demandante- en el cargo que fue incorporada a la Carrera Administrativa (fs. 16 a 21).