Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y
ADMINISTRATIVA PRIMERA
SENTENCIA N° 240
Sucre, 11 de diciembre de 2020
Expediente : 148/2019 - CA
Demandante : Empresa Minera San Lucas
Demandado : Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera
Tipo de Proceso : Contencioso Administrativo
Resolución impugnada : AJAM/DJU/RRJ/20/2019 de 14 de marzo
Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez
Emitida dentro del proceso contencioso administrativo seguido a demanda de la Empresa Minera San Lucas SA contra la Autoridad de Impugnación Tributaria.
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 94 a 111, interpuesta por la Empresa Minera San Lucas SA, representada por José María Caballero Alcocer, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/20/2019 de 14 de marzo, emitida por la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM), la contestación de fs. 118 a 123, el decreto de Autos de fs. 140; los antecedentes del proceso en sede administrativa; y,
I. CONTENIDO DE LA DEMANDA
Luego de efectuar una relación de antecedentes en sede administrativa, la empresa demandante expuso los siguientes agravios:
La Resolución impugnada, vulnera los principios administrativos de sometimiento pleno a la Ley y buena fe, al desconocer las condiciones de ejecutividad que rigen a la Resolución de Reversión.
Citando los arts. 4 y 54 de la Ley N° 2341 y jurisprudencia constitucional referida al principio de sometimiento pleno a la Ley y buena fe, refirió que la Resolución impugnada, desconoce que el legislador dispuso el carácter ejecutivo de los actos administrativos definitivos y reconoció el carácter revisable de los mismos por medio del control jurisdiccional de los mismos; es decir que, no otorgó la calidad de cosa juzgada a los actos o resoluciones administrativas definitivas, lo que no fue considerado por la autoridad demandada, al confirmar la Resolución de Rechazo de Adecuación, a pesar que existe un proceso contencioso administrativo en que se está cuestionando la validez y legalidad de la reversión de la ATE denominada "SAN MIGUEL", no habiéndose dictado aún sentencia que confirme dicha Resolución, por lo que la Empresa San Lucas SA, no perdió aún el derecho pre-constituido sobre la misma, como infundadamente pretende la Resolución impugnada.
Omitió considerar lo dispuesto por el art. 54 de la Ley N° 2341, puesto que la autoridad demandada, pese a que fue notificada como tercero interesado dentro de la demanda contenciosa administrativa iniciada por San Lucas, conocía que la Sociedad estaba cuestionando la validez y legalidad de la Resolución de Reversión en defensa de sus derechos sobre la aludida ATE y mientras no exista una sentencia con calidad de cosa juzgada que confirme la misma, el derecho que tiene San Lucas sobre ella, aún no se extinguió, por lo que estaba plenamente facultada para disponer que la solicitud de adecuación sea suspendida y no negada, en procura de no generar un daño irreparable para la empresa en sujeción a lo dispuesto por el art. 113 de la Constitución Política del estado (CPE).
Al confirmar la negativa de la solicitud de adecuación de derechos mineros, así como la orden de anulación del cargo de presentación de 9 de agosto de 2018 y el archivo de obrados, sin esperar a que se dicte sentencia, se propició una ejecución anticipada de la Resolución de Reversión y con ello la afectación de un derecho pre constituido sobre la ATE, cuando aún la autoridad jurisdiccional no confirmó dicha afectación ni la empresa renunció a la misma, al cuestionar en la vía judicial la validez y legalidad de la Resolución de reversión.
Vulneración del debido proceso
Luego de citar los arts. 115 y 117 de la CPE y jurisprudencia constitucional sobre el debido proceso, manifestó que la Resolución impugnada, vulnera la aludida garantía en los siguientes elementos:
Presunción de inocencia: al desconocer que el derecho pre constituido sobre la ATE, está subsiste mientras la Resolución de Reversión no adquiera calidad de cosa juzgada. La negativa de la solicitud de adecuación de la ATE, sin que se haya agotado la vía jurisdiccional en la que se está cuestionando la validez y legalidad de la Resolución de Reversión, atenta contra dicha garantía.
En el caso, la Resolución impugnada, que conlleva a una ejecución anticipada de la Resolución de reversión, le producirá un efecto irreversible al dar por hecho que la aludida Resolución no será modificada y por tanto que la empresa, perdió el derecho pre constituido sobre la ATE, a pesar que dicha Resolución aún no adquirió firmeza en la vía jurisdiccional.
La Resolución impugnada, desconoce que San Lucas presentó solicitud de adecuación de la ATE, para cumplir con los plazos impuestos por el Reglamento de Adecuación de Derechos Mineros, puesto que su derecho pre constituido está aún siendo reclamando ante instancia judicial, vulnerando la garantía constitucional mencionada, dispuesta por el art. 115-11 y 116-1 de la CPE y el art. 54 de la Ley N° 2341, al considerar que la Resolución de reversión es inmodificable y que San Lucas, perdió su derecho pre constituido sobre la ATE, sin considerar que dicha Resolución, no tiene calidad de cosa juzgada.
Falta de motivación y fundamentación: Citando los arts. 31 del Decreto Supremo (DS) N° 27113, 54 y 59 de la Ley 2341 y la SC N° 1326/2010-R de 20 de septiembre, refirió que la Resolución impugnada omitió señalar las razones por las cuales la suspensión de ejecución de la Resolución de Rechazo de Adecuación, no se ajusta a lo previsto en el art. 59-11 de la Ley N° 2341, limitándose a señalar que dicha resolución es definitiva y por tanto, con fuerza ejecutiva, sin mencionar o desvirtuar ninguno de los argumentos que fueron expuestos por San Lucas que acreditan el daño irreparable que ocasionaría la ejecución de la mencionada Resolución mientras no se cuente con sentencia que se pronuncie sobre la validez y legalidad de la Resolución de Reversión.
Omitió fundamentar las razones por las que la ejecución de la Resolución de Rechazo de Adecuación, no causaría un grave perjuicio a la empresa, existiendo la posibilidad que en la vía judicial, se declare probada su demanda y se reponga sus derechos mineros.
Tampoco refirió ni desvirtuó los argumentos expuestos para solicitar la suspensión de la ejecución de la Resolución de Rechazo de Adecuación, referidos a la falta de seguridad jurídica que la autoridad administrativa desconoció al no considerar en su decisión, la existencia de un proceso judicial que tendrá incidencia en la ATE, cuya adecuación fue negada y en mérito a una Resolución de reversión que no respalda la pérdida del derecho pre constituido de San Lucas que aún se encuentra en discusión; por lo que, ejecutar la Resolución de Rechazo de Adecuación, sin tener el resultado del proceso en la vía judicial, atenta contra la seguridad jurídica y el interés público, ya que impide el ejercicio del derecho de la empresa a adecuar su derecho minero, una vez que su titularidad sea definida.
La Resolución impugnada, no es un acto motivado que respalde la decisión de rechazo del recurso jerárquico y es contrario a lo dispuesto por el art. 30 de la Ley N° 2341 y vulnera los derechos y garantías antes señalados, por lo que, se debe declarar la nulidad de la misma.
Derecho a la defensa: Al denegar la solicitud de adecuación de Derechos Mineros, además de disponer la anulación del cargo de presentación de 9 de agosto de 2018 y ordenar el archivo de obrados, la Resolución de Rechazo de Adecuación, vulneró su derecho a la defensa; toda vez que, es de conocimiento de la autoridad demanda, como tercero interesado, la demanda contenciosa administrativa que está siendo tramitada para dejar sin efecto la Resolución de Reversión de la ATE y que aún mantiene en suspenso la vigencia de la titularidad de derechos mineros de San Lucas, impidiendo que la empresa mantenga los derechos mineros que se encuentran sujetos a definición de la ATE, puesto que, en caso de una sentencia favorable a San Lucas y consiguientemente la anulación de la Resolución de Reversión y la restitución de la titularidad de la ATE, será evidente el estado de indefensión ocasionado a San Lucas a través de la Resolución impugnada ya que la empresa mantendrá los derechos mineros sobre la ATE pero como consecuencia del rechazo al trámite de adecuación, habrá perdido la oportunidad de realizar el mencionado trámite ya que el plazo para tal procedimiento no se encuentra vigente de acuerdo al Reglamento de Adecuación de Derechos Mineros aprobado por Resolución Ministerial N° 0294/2016 de 5 de diciembre.
Falta de valoración de la prueba documental: Citando los arts. 30 y 47 de la Ley N° 2341, 31 del DS N° 27113 y jurisprudencia constitucional, manifestó que, en la tramitación de la solicitud de adecuación de la ATE, la empresa presentó prueba documental que acredita que aún la Resolución de Reversión no quedó firme en sede judicial, menos adquirió calidad de cosa juzgada que hubiera afectado de manera definitiva la titularidad de sus derechos pre constituidos sobre la ATE; sin embargo, la Dirección Departamental de Oruro de la AJAM, no valoró ni se pronunció respecto a dicha prueba a tiempo de emitir la Resolución de Rechazo de Adecuación, evidenciándose que la misma, no tiene una exposición clara de los aspectos tácticos y la descripción de los medios de prueba presentados; y, conocía la existencia de la demanda contenciosa administrativa interpuesta por San Lucas; empero, ni siquiera hizo mención de ella, en desconocimiento de la garantía del debido proceso y el derecho a la defensa.
En la parte considerativa de la Resolución impugnada, se mencionó la prueba documental producida por la empresa, pero omitió exponer las razones jurídicas por las cuales dicha prueba sería improcedente o innecesaria; es decir, no realizó una valoración de acuerdo con el principio de sana crítica, previsto en el art. 47-IV de la Ley N° 2341, limitándose a mencionar la existencia de dicha prueba; lo que permite aseverar que la aludida Resolución, no está debidamente motivada y fundamentada, vulnerando la garantía del debido proceso reconocida en los arts. 115-11 y 117-1 de la CPE y los arts. 30, 47-IV de la Ley N° 2341 y 31-11 del DS N° 27113.
Vulneración del Procedimiento Administrativo. Falta de requisito esencial de la Resolución impugnada.
Invocando el art. 32 inc. a) del DS N° 27113, refirió que la Resolución impugnada no está respaldada en ningún dictamen jurídico que se pronuncie sobre la vulneración de los derechos y garantías que la empresa advirtió expresamente tanto en el recurso de revocatoria como jerárquico, que obligaba a la autoridad demandada a cumplir con lo dispuesto en la norma citada a tiempo de emitir la indicada Resolución; empero, hizo caso omiso de dicho requisito, haciendo mención simplemente de la existencia del Informe Legal AJAM/DJU/INFLEG/141/2019 de 14 de 14 de marzo, que al no haber sido transcrito, no forma parte de la fundamentación de la Resolución impugnada, conforme dispone el art. 52-III de la Ley N° 2341.
La ausencia de un requisito esencial, como es el dictamen de asesoramiento jurídico, sobre el riesgo de violación de derechos, a tiempo de dictar la Resolución impugnada, ocasiona que se constituya en un acto anulable, conforme el art. 36-I de la Ley N°2341.
Petitorio
En mérito a lo expuesto, solicitó se declare probada la demanda contenciosa administrativa, con costas, disponiendo la nulidad de la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/20/2019 de 14 de marzo y del Auto Administrativo AJAM/DJU/AUTO/33/2019 de 27 de marzo y como efecto de ello, la nulidad de pleno derecho de la Resolución de Recurso de Revocatoria AJAMD- OR/DD/RRR/11/2019 de 10 de enero y la Resolución Administrativa AJAMD- OR/DD/RES-ADM/64/2018 de 22 de noviembre; en caso de que las causas de nulidad probadas, no sean declaradas, y sin perjuicio de dicho pedido, disponer la anulación del procedimiento hasta la Resolución Administrativa AJAMD- OR/DD/RES-ADM/64/2018, a fin de que la Dirección Departamental de Oruro de la AJAM, determine suspender el plazo para la tramitación de la adecuación de la ATE "SAN MIGUEL", mientras se resuelva el proceso contencioso administrativo emergente de la Resolución de Reversión.
Admisión
Por Auto de 9 de julio de 2019, se admitió la demanda contenciosa administrativa, ordenando la citación de la entidad demandada y tercero interesado mediante comisión judicial.
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA
Mediante memorial de fs. 118 a 123, la AJAM contestó negativamente y luego de hacer mención a los argumentos de la demanda y una sucinta relación de antecedentes, manifestó lo siguiente:
Invocando previamente normativa constitucional y jurisprudencia relacionada al debido proceso en sus elementos motivación, fundamentación y congruencia, refirió que la Resolución de Recurso de Revocatoria AJAMD-OR/DD/RRR/11/2019 impugnada, no vulneró el derecho a la defensa de la empresa demandante, y estuvo motivada en derecho conforme los fundamentos contenidos en su parte considerativa, exponiendo de forma clara y satisfactoria todos los puntos demandados y las razones que llevaron a la autoridad administrativa a rechazar el recurso y confirmar en todas sus partes la Resolución Administrativa AJAMD- OR/DD/RES-ADM/64/2018, al señalar que el área minera objeto de adecuación se encontraba revertida mediante Resolución de Reversión de Derecho Minero AJAM/DJU/RRDM/69/2017 de 8 de mayo, que se encuentra estable en sede administrativa y por consiguiente, el derecho objeto de adecuación no se encontraba vigente al haberse revertido a propiedad y dominio directo del pueblo boliviano, por lo que la solicitud de adecuación no habría cumplido con el inc. h) del art. 15 del Reglamento de Adecuación de Derechos Mineros y al no existir un derecho minero vigente, adquirido y/o pre constituido, la Dirección Departamental de Oruro de la AJAM, procedió conforme a derecho al disponer la negatoria de la solicitud de adecuación, la anulación del cargo de presentación y su consiguiente archivo de obrados.
Por otro lado, la aludida Resolución de revocatoria, estableció de manera clara los hechos, fundamentos técnico legales y cita de las normas que sustenta la Resolución, conforme lo previsto por los arts. 191 y siguientes de la Ley N° 535 y su Reglamento de Adecuación de Derechos Mineros; asimismo, en virtud del art. 4 inc. g) de la Ley N° 2341, la actividad administrativa se rige por el principio de legalidad y presunción de legitimidad, en virtud de los cuales, la actividades de la administración pública se presumen legítimas, salvo declaración judicial en contrario y de conformidad con el art. 32-I, producen efectos desde la fecha de notificación o publicación y de acuerdo al art. 55-I dela citada Ley, las resoluciones definitivas de la administración, serán ejecutivas y podrá proceder a su ejecución forzosa por medio de los órganos competentes para casa caso; por lo que los actos de la AJAM se constituyen en actos administrativos que fueron emitidos en apego a la normativa legal vigente, respaldado por lo expresado en la Sentencia Constitucional N° 0107/2003 de 10 de noviembre; consiguientemente, están habilitados para el ejercicio de la potestad ejecutora, como ocurrió con lo dispuesto sobre la ATE "SAN MIGUEL", que dio pleno cumplimiento a la parte final del art. 5 de la Ley N° 403, razonamiento respaldado por la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) N° 1098/2015-S1 de 5 de noviembre; consiguientemente, el proceso de reversión de derecho minero de la ATE "SAN MIGUEL", se encuentra firme al haberse agotado la vía administrativa con la sustanciación de los recursos de revocatoria y jerárquico, por lo tanto se presume legal y legítimo el acto administrativo de reversión de derecho minero, mientras no exista una resolución judicial en contrario; de ahí que, la Resolución de Recurso de Revocatoria AJAMD-OR/DD/RRR/11/2019 impugnada, efectuó una correcta valoración de los antecedentes y aplicación de disposiciones legales al establecer que la Resolución de Reversión es de cumplimiento obligatorio y su ejecución no puede estar supeditada a la emisión de una sentencia en la vía judicial, lo que demuestra que en ningún momento se limitó el derecho a la defensa dela empresa demandante.
Si bien existe una excepción a la ejecución del acto administrativo, esta deberá ser por razones de interés público o para evitar grave perjuicio al solicitante, lo que no aconteció en el caso; conforme estableció el Auto Supremo N° 126/2015 de 24 de marzo, de donde se extrae que la suspensión de la ejecución de un acto administrativo es una facultad potestativa pero no imperativa de la autoridad administrativa.
Respecto a la solicitud de nulidad de la Resolución Administrativa AJAMD- OR/DD/RES-ADM/64/2018, refirió que la resolución de recurso de revocatoria, estableció que no existía causal alguna para su nulidad, de conformidad al art. 35- I de la Ley N° 2341; en ese sentido, ambas Resoluciones estuvieron enmarcadas en el principio de legalidad establecido en el at. 4 inc. c) de la Ley N° 2341.
Petitorio
Solicitó que se declare improbada la demanda, en todas sus partes, con costas.
Autos para sentencia
Con todo lo obrado, sin que las partes hubieran hecho uso de su derecho a la réplica y dúplica, a fs. 190, se decretó Autos para Sentencia.
ANTECEDENTES PROCESALES EN SEDE ADMINISTRATIVA
El 18 de julio de 2017, mediante Formulario AD-03.1, la Empresa Minera San Lucas SA, efectuó la solicitud de Adecuación de su Derecho Minero del área denominada "SAN MIGUEL", con código único 7101, en el Primer Grupo - Adecuación Rápida, de acuerdo al cronograma establecido en el anexo del Reglamento de Adecuación de Derechos Mineros, aprobado por Resolución Ministerial N° 0294/2016 de 5 de diciembre.
Mediante providencia de 31 de julio de 2017, previa revisión de la documentación adjunta, la Dirección departamental de Oruro de la AJAM, dispuso la prosecución del Trámite de Adecuación de Derecho Minero en el Tercer Grupo - Adecuación regular, toda vez que el solicitante no cumplió con la presentación plena de los requisitos señalados en el mencionado Reglamento.
De la publicación de la Gaceta Nacional Minera especial, el 19 de septiembre de 2017, se estableció que el derecho minero del área denominada "SAN MIGUEL", se encontraba reclasificado en el Tercer Grupo - Adecuación regular, cuyo plazo para la presentación correspondía el 14 de febrero al 13 de agosto de 2018; dentro del plazo señalado, Miguel Ángel Ulloa Rosso, en representación legal de la empresa minera San Lucas SA, el 9 de agosto de 2018, efectuó la solicitud de adecuación de derecho minero del área señalada.
Previa la revisión de la documentación adjunta, mediante providencia de 28 de agosto de 2018, se observaron los requisitos, otorgándose el plazo de 30 días hábiles para que el solicitante subsane las mismas; solicitando en 4 y 7 de noviembre, la ampliación de dicho plazo.
La Dirección Nacional, mediante nota interna AJAM/DJU/DIR/NI/LVF/12/2018, remitió el detalle de los trámites de Reversión de Derechos Mineros, estables en sede administrativa, entre ellos, la Resolución de Reversión de Derecho Minero AJAM/DJU/RRDM/69/2017 de 8 de mayo, que resolvió revertir a propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, la ATE "SAN MIGUEL", de 19 hectáreas, ubicadas en el ex cantón Antequera de la provincia Poopó del departamento de Oruro, cuyo titular era la Empresa Minera San Lucas SA., por inexistencia de actividades mineras en la misma y en función del carácter estratégico y utilidad pública de los recursos naturales.
En mérito a lo anterior, la Dirección Departamental de Oruro de la AJAM, emitió la Resolución Administrativa AJAMD-OR/DD/RES-ADM/64/2018 de 22 de noviembre, que resolvió: DENEGAR la solicitud de adecuación de Derecho Minero, signada con el trámite AJAMD-OR-ADEC-183/2018, presentado el 9 de agosto de 2019 por Miguel Ángel Ulloa Rosso, en representación de la Empresa Minera San Lucas SA, del área denominada "SAN MIGUEL", en cumplimiento a lo establecido en el art. 51-11 de la Ley N° 2341; DISPONER la anulación del cargo de recepción de 9 de agosto de 2018; asimismo, ORDENAR el consiguiente archivo de obrados.
vi. Impugnada dicha Resolución, la Dirección Departamental de Oruro de la AJAM, emitió la Resolución de Recurso de Revocatoria AJAD-OR- DD/RRR/11/2019 de 10 de enero que resolvió: RECHAZAR el recurso de revocatoria interpuesto por la Empresa Minera San Lucas SA, contra la Resolución Administrativa AJAMD-OR/DD/RES-ADM/64/2018, que dispuso DENEGAR la solicitud de Adecuación del área "SAN MIGUEL" y en su mérito, CONFIRMAR en todas sus partes, dicho acto administrativo.
vi. En instancia jerárquica, promovida por la Empresa Minera San Lucas SA, la AJAM emitió la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/20/2019 de 14 de marzo, que resolvió: RECHAZAR el recurso jerárquico referido; en consecuencia, confirmar la Resolución de Recurso de Revocatoria AJAD-OR- DD/RRR/11/2019
Contra esta determinación se promovió proceso contencioso administrativo que se resuelve en esta sentencia.
IV. PROBLEMÁTICA PLANTEADA
Conforme lo planteado, se establece que el objeto de la controversia dentro del presente proceso, radica en determinar: 1) Si la Resolución Jerárquica vulneró el Principio de Sometimiento Pleno a la Ley y buena fe, al no considerar que las resoluciones administrativas emitidas en el caso, no tenían la calidad de cosa juzgada en mérito a estar pendiente la sentencia en una demanda contenciosa administrativa; 2) si se vulneró el debido proceso en sus elementos derecho a la defensa, motivación, fundamentación y falta de valoración de la prueba; y, 3) Si se vulneró el procedimiento administrativo por falta de requisito esencial en la resolución que se impugna.
VI. ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA
De los antecedentes del proceso, la fundamentación de derecho y reconocida como se encuentra la competencia del Tribunal Supremo de Justicia, para la resolución de la controversia, corresponde realizar el control de legalidad sobre los actos realizados en sede administrativa.
El derecho al debido proceso, consagrado por el art. 115-II de la CPE constituye una garantía constitucional que abarca los presupuestos procesales mínimos que rigen un proceso judicial, administrativo o corporativo, vinculados a todas las formas propias del mismo y a las Leyes preexistentes, para materializar la justicia en base a la igualdad de condiciones de los sujetos intervinientes, de conformidad con el art. 119- I de la CPE.
El debido proceso tiene tres perspectivas, de un lado se trata de un derecho en sí reconocido a todo ser humano; de otro, es una garantía jurisdiccional a favor de toda persona para asegurar el ejercicio de sus derechos en las instancias administrativas, jurisdiccionales o especiales; y por último, es un principio procesal, que regula el trámite de los procesos, cuyos elementos configurativos han sido determinado por la vasta jurisprudencia constitucional, que a través de la Sentencia Constitucional N° 1057/2011 -R de 1 de julio, ha establecido que: "De acuerdo a lo establecido por la Constitución Política del Estado y los Pactos Internacionales, se puede establecer el siguiente contenido de la garantía del debido proceso: a) Derecho a la defensa; b) Derecho al juez natural; c) Derecho a ser asistido por un traductor o intérprete; d) Derecho a un proceso público; e) Derecho a la conclusión del proceso dentro de un plazo razonable; f) Derecho a recurrir; g) Derecho a la legalidad de la prueba; h) Derecho a la igualdad procesal de las partes; i) Derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable; j) Derecho a la congruencia entre acusación y condena; k) La garantía del non bis in ídem; l) Derecho a la valoración razonable de la prueba; ll) Derecho a la comunicación previa de la acusación; m) Concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; n) Derecho a la comunicación privada con su defensor; y, o) Derecho a que el Estado le otorgue un defensor proporcionado por el Estado cuando el imputado no tuviere medios o no nombrare un defensor particular.” (las negrillas son nuestras).
La Constitución Política del Estado, en su artículo 232, establece como uno de los principios que rigen el ejercicio de la Administración Pública en Solivia, precisamente el principio de legalidad, y por su parte el artículo 4 inc. c) de la LPA, señala que "La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, (…)”, premisa a partir de la cual sus actuaciones se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario.
Esta especial vinculación a la Ley por parte de la Administración, se ha conceptuado por la doctrina como vinculación positiva, frente a la vinculación negativa que correspondería a los ciudadanos y, en general, a los sujetos privados, en virtud de la cual, éstos pueden hacer todo aquello que la Ley no les prohíbe; en tanto que, la Administración, necesita una habilitación legal para adoptar una actuación determinada; es decir, puede hacer únicamente aquello que la Ley le permite. Así, el principio de legalidad implica que los actos y comportamientos de la Administración, deben estar justificados en una Ley previa, encontrándose sometida en primer lugar a la CPE y luego al resto del ordenamiento jurídico y a las normas reglamentarias emanadas de la propia Administración, conforme determina el art. 410 de la CPE.
El derecho de acceso a la justicia, conocido también como tutela judicial efectiva, se encuentra estrechamente vinculado con el principio de gratuidad, dado que garantiza la efectiva participación o intervención de las partes en la formación, emisión e impugnación de los actos administrativos. El indicado derecho tiene por finalidad permitir que toda persona sea protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercido de sus derechos e intereses legítimos, este derecho fundamental está debidamente reconocido por el art. 115-I de nuestra CPE, en el que textualmente sostiene que: Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.
En ese entendido, con la finalidad de resguardar derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes que intervienen en un proceso o procedimiento judicial o administrativo, la CPE, establece el principio de impugnación en el art. 180-11, al disponer: "Se garantiza el principio de impugnación en los proceso judiciales", que implica que, todo procedimiento en el ámbito privado o público, debe prever un mecanismo para recurrir del acto o resolución que se considere lesivo a un derecho o interés legítimo de alguna de las partes a objeto que se restablezca o repare el acto ilegal u omisión indebida, demandado como agravio, en que hubiere incurrido la autoridad pública o privada. El debido proceso como instituto jurídico que garantiza el respeto de derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes que intervienen en un proceso, contiene entre sus elementos al derecho de impugnación como un medio de defensa.
Por lo que, a través de la impugnación de un acto judicial o administrativo, se pretende la modificación, revocación o sustitución, por considerar que ocasionó un agravio a un derecho o interés legítimo.
En materia administrativa, el fundamento de la impugnabilidad, sostiene Agustín Gordillo, se encuentra en: “A más de las características enunciadas cabe agregar, a nuestro juicio, la de la indispensable impugnabilidad del acto, en este caso tanto de los actos de gravamen como favorables o ampliatorios de derechos. En efecto, es ínsito a su calidad de acto productor de efectos jurídicos directos, que tales efectos puedan ser controvertidos por el interesado mediante la interposición de recursos administrativos o judiciales. El acto en sí mismo "irrecurrible" no existe en un Estado de Derecho, salvo la sentencia judicial que con autoridad de cosa juzgada cierra definitivamente una cuestión. Si se reconoce al acto administrativo presunción de legitimidad, exigibilidad e incluso ejecutoriedad en algunos casos, esas potestades deben ir acompañadas de los medios para que el individuo pueda cuestionar y discutir eficazmente la validez o el mérito del acto que lo perjudica. Desde un punto de vista positivo, cabe también recordar que es parte de la garantía constitucional de la defensa en juicio de la persona y de los derechos (art. 18) el poder defenderse tanto en sede administrativa como judicial de los actos que lesionan su persona o sus derechos. La impugnabilidad se da ante la propia administración y especialmente ante el Poder Judicial, con recurso en algunos casos a instancias supranacionales o internacionales"; donde resulta que la impugnación de un acto -en este caso administrativo- se constituye en un medio de defensa contra la administración que viene a ser el Estado.
En ese entendido, corresponde recordar que el acto administrativo, contiene caracteres como: La legitimidad que hace a la presunción de su validez; la exigibilidad relativa a su obligatoriedad; la ejecutoriedad dado que su ejecución se encuentra a cargo de la propia administración; y la estabilidad, que implica la prohibición, en sede administrativa, de revocación del acto una vez notificado al administrado {arts. 48 al 51 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo (RLPA)}.
Si bien es cierto que, dentro de los caracteres descritos, no se encuentra la impugnabilidad; empero, ello no significa de manera alguna que el acto administrativo no sea recurrible, dado que la impugnación viene a constituirse en un medio de defensa de los derechos del administrado frente a la administración y por ende efectivizar el debido proceso como garantía, previsto en la Constitución Política del Estado.
Ahora bien, en el caso de autos, el demandante denunció la inobservancia del debido proceso y del principio de control judicial, argumentando que la AJAM, incumplió el art. 4 de la Ley N° 2341, porque refiere que los actos administrativos definitivos como la Resolución de Reversión, pueden ser revisados en una vía distinta a la administrativa; es decir la vía jurisdiccional, por lo que, no se le otorgaría la calidad de cosa juzgada a los actos administrativos definitivos como la resolución antes mencionada, más aun cuando existe un proceso contencioso administrativo, en el que se está cuestionando la validez y legalidad de la Resolución de Reversión de la ATE "SAN MIGUEL", faltando la resolución que confirme dicha decisión administrativa, por lo que la Empresa Minera San Lucas aun no hubiera perdido el derecho pre constituido sobre la misma.
Al respecto el art. 4 de la Ley N° 2341, señala: "La actividad administrativa se regirá por los siguientes principios: c) Principio de Sometimiento Pleno a la Ley: La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso; e) Principio de buena fe: En la relación de los particulares con la Administración Pública se presume el principio de buena fe. La confianza, la cooperación y ¡a lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientaran el procedimiento administrativo; g) Principio de legalidad y presunción de legitimidad: Las actuaciones de la Administración Publica por estar sometidas plenamente a la ley, se presumen legítimas, salvos expresa declaración judicial en contrario; i) "Principio de control judicial: El Poder Judicial, controlara la actividad de la Administración Pública conforme a la constitución Política del Estado y las norma legales aplicables.”.
En el caso particular, la empresa demandante refiere que se hubiera vulnerado el inc. i) de la referida norma; al respecto, corresponde señalar que evidentemente todos los actos de la administración pública pueden ser revisadles por la jurisdicción judicial, si así dispone la normativa especial; al efecto, el art. 69 de la Ley N° 2341, dispone: "La vía administrativa quedara agotada en los casos siguientes: a) cuando se trate de resoluciones que resuelvan los recursos jerárquicos interpuestos", concordante con el art. 70, de la referida Ley, que señala: "(Proceso Contencioso Administrativo). Resuelto el Recurso Jerárquico, el interesado podrá acudir a la impugnación judicial por la vía del proceso contencioso administrativo ante la Corte Suprema de Justicia”, consecuentemente, se establece la recurribilidad de las resoluciones administrativas en la vía jurisdiccional.
En tal sentido, resulta necesario establecer cuál el objeto o naturaleza jurídica de un proceso contencioso administrativo, que consiste en realizar un control judicial de legalidad de los actos administrativos a través de un órgano independiente, imparcial y especializado, que revisa el acto administrativo cuestionado mediante un procedimiento contradictorio, a los fines de garantizar los derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados; proceso que se encuentra regulado en el art. 778 del Código de Procedimiento Civil de 1975 (CPC-1975), vigente por permisión expresa de la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil (CPC-2013).
En el caso de autos, de los antecedentes, se tiene que, a fs. 246 a 240 (foliación inversa, del Anexo 1), cursa memorial de recurso revocatoria interpuesto por la Empresa Minera San Lucas, que en el Otrosí 1ro., presenta como prueba documental fotocopia simple de la provisión citatoria de una demanda contenciosa administrativa del proceso seguido por la referida Empresa contra el Ministerio de Minería y Metalurgia, en el que la AJAM fue notificada como tercero interesado; asimismo de fs. 238 a 221, cursa las fotocopias simples de la demanda contenciosa administrativa, interpuesta por el demandante contra la institución señalada, solicitando la nulidad de la Resolución Jerárquica N° 292/2017 de 12 de diciembre y su Resolución Complementaría de 26 de diciembre de 2017, dentro el Proceso de Reversión de la Autorización Transitoria Especial ATE "SAN MIGUEL"; demanda que fue admitida por esta Sala Social Primera, mediante Auto de 28 de febrero de 2018, de fs. 217.
En ese marco, se evidencia que existe un proceso contencioso administrativo pendiente de resolución, cuya finalidad es la anulación de la Resolución de Recurso Jerárquico N° 292/2017 de 12 de diciembre, que determinó la Reversión Minera de la ATE señalada, que podría ser objeto de modificación, en el supuesto de declararse probada la referida demanda; sin embargo, a criterio del Ministerio de Minería y Metalurgia, dicha Resolución es definitiva y por consiguiente ejecutable; fundamentos en base a los cuales, negó la solicitud de Adecuación de la ATE "SAN MIGUEL", mediante Resolución Administrativa AJAMD-OR/DD/RES- ADM/64/2018 de 22 de noviembre, confirmada por la Resolución de Recurso de Revocatoria AJAD-OR-DD/RRR/11/2019 de 10 de enero, y posteriormente por la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/20/2019 de 14 de marzo, esta última, ahora impugnada.
Conforme lo expuesto, la determinación asumida por la Resolución Jerárquica AJAM/DJU/RRJ/20/2019, debe ser rectificada por este Tribunal Supremo de Justicia; en el entendido que, lo planteado en la referida demanda contenciosa administrativa, contra la Resolución de Recurso Jerárquico N° 292/2017 de 12 de diciembre, vinculada con la determinación asumida en la Resolución Jerárquica ahora impugnada y la decisión que emane de ella a través de una Sentencia, podría eventualmente, modificar la determinación impuesta; o en su caso, confirmar la misma; sin embargo, al estar sujeta a una posible modificación favorable al administrado, debe estarse a las resultas de la misma.
Por lo anterior, es preciso tomar en cuenta que, la firmeza de una resolución es entendida como la condición de definitiva que adquiere la misma por ser ya inatacable; es decir, que no existe recurso ulterior, o que existiendo, este no fue activado por el interesado, dejando precluir su derecho a impugnar; lo que no ocurrió en el caso de autos; pues, la Resolución Jerárquica que sirvió de base para la Resolución de Reversión Minera, que conllevo al rechazo de la solicitud de Adecuación de derecho minero del área denominado "SAN MIGUEL", por considerar que ya no tenía derechos adquiridos al encontrarse extinguido el derecho minero del área antes señalada, no constituía un acto firme, pues la determinación en ella asumida, era susceptible de ser MODIFICADA, ya no en sede administrativa, sino en instancia jurisdiccional, como en el caso de autos, conforme establece el art. 70 de la LPA; en ese entendido y en ejercicio de su derecho a la impugnación y la tutela judicial efectiva, está permitido al accionante, acudir a la vía contenciosa administrativa, para la revisión de la Resolución Jerárquica que le fue desfavorable, como acertadamente lo hizo; razón por la que, no puede considerarse como una resolución que tenga la calidad de firme o cosa juzgada; por cuanto, es susceptible de modificación en la vía judicial, a través del proceso contencioso administrativo.
En ese sentido resulta incorrecta la determinación asumida por la AJAM para denegar la solicitud de adecuación de derecho minero, pretendida por la Empresa Minera San Lucas; que si bien, conforme refiere la entidad demandada, el art. 55 de la LPA, expresa que las resoluciones definitivas de la Administración Pública, una vez notificadas tienen la calidad de resoluciones ejecutivas y podría procederse a su ejecución forzosa; empero no tiene la calidad de resolución ejecutorias, porque en el presente caso, se encuentra pendiente de resolución en instancia jurisdiccional, que como se puntualizó precedentemente, puede ser objeto o no de modificación, por lo que no adquirió firmeza, no correspondiendo su aplicación al caso concreto.
Conforme lo desarrollado precedentemente, se establece que la decisión asumida por la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM), contraviene el derecho al debido proceso y defensa, en sus elementos de derecho a recurrir, acceso a la justicia y derecho a la defensa, previsto por los arts. 115-II y 117-I de la CPE, consecuentemente, corresponde acoger lo pretendido, debiendo resolverse de forma favorable conforme los argumentos vertidos.
Asimismo, habiéndose resuelto la problemática principal, ya no corresponde referirse a los demás hechos controvertidos por el demandante, por no ser preponderantes, para la resolución de la causa, al estar subsumidas al razonamiento vertido precedentemente.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución contenida en los arts. 2-2) y 4 de la Ley N° 620, y la Disposición Final Tercera de la Ley N° 439, falla en única instancia, declara PROBADA en parte la demanda Contenciosa Administrativa de fs. 94 a 111, interpuesta por la Empresa Minera San Lucas SA, representada por presentada por José María Caballero Alcocer, contra la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM) y consiguientemente, se deja sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/20/2019 de 14 de marzo, Auto AJAM/DJU/AUTO/33/2019 de 27 de marzo, Resolución de Recurso Revocatoria AJAMD-OR/DD/RRR/11/2019 de 10 de enero y Resolución Administrativa AJAMD- OR/DD/RES-ADM/64/2018 de 22 de noviembre; disponiendo que la Solicitud de Adecuación Minera quede suspendida hasta que se conozca la resolución final ejecutoriada del anterior proceso contencioso administrativo y en su oportunidad se determine lo que fuere de Ley
Devuélvanse los antecedentes administrativos, una vez notificados los sujetos procesales.
REGÍSTRESE, COMUNIQUESE Y CÚMPLASE.