Texto del fallo
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Sentencia Nº 268
Sucre, 14 de noviembre de 2023
Expediente:
83/2023-CA
Demandante:
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos ANDINA SA
Demandado:
Ministerio de Hidrocarburos y Energías
Proceso:
Contencioso Administrativo
Resolución impugnada:
RM RJH Nº 082/2022 de 6 de diciembre
Magistrado Relator:
Lic. Esteban Miranda Terán
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 956 a 967, interpuesta por la empresa petrolera Yacimiento Petrolíferos Fiscales Bolivianos ANDINA SA, representada por Javier Enrique Pantoja Barrera contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energías (MHE) representado por Franklin Molina Ortiz a través de sus apoderadas María Virginia Miranda Romero y Roxana Amalia Añez Valdez; la Resolución Jerárquica RJH Nº 082/2022 de 06 de diciembre, de fs. 73 a 83; el Auto de 31 de marzo de 2023 de fs. 972, que admitió la demanda; el memorial de fs. 977 a 991, que contestó la demanda; la réplica de fs. 1062 a 1071; la dúplica de fs. 1074 a 1079; el Decreto de Autos para Sentencia de 22 de agosto de 2023 fs. 1080; los antecedentes procesales y todo lo que en materia fue pertinente analizar:
I. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DEL PROCESO:
La Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), por Resolución Administrativa RAR-ANH-ULGR Nº 0541/2015 de 11 de diciembre, de fs. 35 a 36, determinó: “Aprobar sobre la base de los principios de racionalidad y prudencia el Presupuesto Ejecutado correspondiente a la Gestión 2002 de la EMPRESA PETROLERA ANDINA S.A. actual YPFB ANDINA S.A.A, de acuerdo a Anexo adjunto que forma parte integrante e indivisible de la presente Resolución Administrativa.” (sic).
Contra la referida Resolución Administrativa, YPFB ANDINA SA a través del memorial de 5 de febrero del 2016, de fs. 59 a 66, interpuso Recurso de Revocatoria, que fue resuelto mediante la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ Nº 0048/2016 de 2 de junio, de fs. 81 a 96, que dispuso: “PRIMERO.- Aceptar parcialmente el recurso de revocatoria interpuesto por YPFB Andina S.A. revocando únicamente lo dispuesto con relación a los Volúmenes, Ingresos, Impuestos a las Transacciones, Tasa SIRESE, Consumo Propio – Estaciones, Gastos, suministros de Oficina, Asesoría Legal y Depreciación establecidos y contemplados en el Anexo de la Resolución Administrativa RAR-ANH-ULGR Nº 0541/2015 de 11 de diciembre de 2015, de conformidad a lo establecido por el inciso b), parágrafo II del artículo 89 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, aprobado mediante DS Nº 27172 de 15 de septiembre del 2003, quedando firmes y subsistentes los demás aspectos técnicos y económicos financieros contemplados en el referido anexo de la citada resolución. SEGUNDO.- De conformidad a lo establecido por el art. 90 del citado Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, aprobado mediante DS 27172, esta Agencia Nacional de Hidrocarburos deberá pronunciar una nueva resolución administrativa sobre los aspectos revocados en la disposición anterior, bajo los criterios de legitimidad establecidos en la presente resolución administrativa.” (sic).
En cumplimiento a la Resolución Administrativa descrita precedentemente, la ANH por Resolución Administrativa RAR-ANH-DRP Nº 0035/2019 de 24 de junio, de fs. 125 a 137; emitió nuevo fallo que: “RESUELVE: ÚNICO.- Aprobar como parte del Presupuesto Ejecutado de la Gestión 2002 de la empresa YPFB Andina S.A. aprobado mediante RAR-ANH-ULGR Nº 0541/2015 de 11 de diciembre de 2015, sobre la base de los principios de racionalidad y prudencia, los siguientes aspectos: (…)” (sic), a continuación inserta cuadros con detalle de volúmenes, ingresos, gastos operativos (OPEX) y otros gastos.
La mencionada Resolución Administrativa fue motivo de Recurso de Revocatoria por parte de YPFB ANDINA SA, por memorial de 26 de julio del 2019, de fs. 139 a 144; resuelto por Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR Nº 0093/2021 de 28 de septiembre, que determinó: “UNICO.- De conformidad a lo establecido por el inciso b), parágrafo II del artículo 89 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, aprobado mediante el D.S. Nº 27172 de 15 de septiembre de 2003, Revocar Parcialmente la Resolución Administrativa RAR-ANH-DRP Nº 0035/2019 de 24 de junio de 2019, de acuerdo al siguiente detalle: (…) (sic).
Fallo referido que fue objeto de Recurso Jerárquico por parte de YPFB ANDINA SA, a través del memorial 27 de octubre del 2021, de fs. 198 a 208; absuelto por Resolución Ministerial RJH Nº 014/2022 de 22 de marzo, que dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO.- ACEPTAR, el Recurso Jerárquico interpuesto por YPFB ANDINA S.A., consecuentemente Revocar Parcialmente la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR Nº 0093/2021 de 28 de septiembre de 2021, emitida por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, únicamente respecto a las cuentas denominadas: Volúmenes, Ingresos, Impuestos a las Transacciones (IT) y Tasa SIRESE. ARTÍCULO SEGUNDO.- Instruir a la Agencia Nacional de Hidrocarburos la emisión de una nueva Resolución en lo que respecta a la cuenta volúmenes, Ingresos, Impuestos a las Transacciones (IT) y Tasa SIRESE, en base a los criterios de legitimidad definidos en la presente Resolución, en el término de treinta (30) días hábiles administrativos de recibidas la presente Resolución, de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 89 del Decreto Supremo Nº 27172 de 15 de septiembre de 2003.” (sic).
En cumplimiento de la referida Resolución Ministerial Nº 014/2022 de 22 de marzo, la ANH emitió la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR Nº 0121/2022 de 16 de mayo, que concluyó: “PRIMERO.- RECHAZAR el Recurso de Revocatoria interpuesto por YPFB Andina S.A. contra la Resolución Administrativa RAR-ANH-DRP Nº 0035/2019 de 24 de junio de 2019 únicamente respecto a la cuenta denominada: volúmenes de acuerdo a lo establecido en el inciso c), parágrafo II del artículo 89 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, aprobado mediante D.S. Nº 27172 de 15 de septiembre de 2003. SEGUNDO.- De conformidad a lo establecido por el inciso b), parágrafo II del artículo 89 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, aprobado mediante el D.S. Nº 27172 de 15 de septiembre de 2003, Revocar Parcialmente la Resolución administrativa RAR-ANH-DRP Nº 0035/2019 de 24 de junio de 2019 únicamente en lo que respecta a las cuentas denominadas: “Ingresos” e “Impuestos a las Transacciones (IT) y Tasa SIRESE”, de acuerdo al siguiente detalle: (…)” (sic).
Resolución referida, contra la que YPFB ANDINA SA, interpuso Recurso Jerárquico a través del memorial de 28 de julio del 2022, de fs. 493 a 500; que fue resuelto por Resolución Ministerial RJH Nº 082/2022 de 6 de diciembre de 2022, que determinó: “ARTÍCULO ÚNICO: RECHAZAR el Recurso Jerárquico interpuesto por Javier Enrique Pantoja Barrera en representación de YPFB ANDINA S.A., y consecuentemente, confirmar la Resolución Administrativa RARR ANH DJ UPSR Nº 0121/2022 de 16 de mayo de 2022, emitida por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, en aplicación del inciso c) del parágrafo II del Artículo 91 del Decreto Supremo Nº 27172, Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE).” (sic).
Contra la referida Resolución Jerárquica, YPFB ANDINA SA interpuso demanda contenciosa administrativa de fs. 956 a 967, que se pasa a resolver:
II. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA, LA CONTESTACIÓN Y EL APERSONAMIENTO DEL TERCERO INTERESADO:
Demanda.
YPFB ANDINA SA, argumentó que:
1. Alegó que lo argumentado por el MHE sobre los ítem de volúmenes y su falta de relación con el ítem de ingresos; es un completo desconocimiento de los aspectos técnicos sobre la aprobación de presupuestos ejecutados; aspecto que, además de ser incoherente, no tiene fundamento lógico para que la ANH en su condición de ente regulador, apruebe un volumen diferente al utilizado para el cálculo de ingresos, que resulta de multiplicar la tarifa de compresión vigente por el volumen comprimido determinado en los contratos de servicio firme.
En la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR Nº 0121/2022 de 16 de mayo, en el inciso ii) y punto 2 de la cláusula M “FACTURACIÓN Y PAGO” de los Términos y Condiciones Generales del Servicio de Compresión (TCGSC) y el inciso 2.2 Cláusula Nº 2 ”Objeto-principios de compresión-precio”, que señala que el cliente deberá cancelar por el servicio de Compresión, el volumen de gas natural a comprimir o facturar, no interesando si el cliente entregó menos cantidad de la estipulada o si la Planta no llegó a comprimir toda la cantidad entregada; por lo que, se factura toda la cantidad contratada, no es coherente que la ANH insista en la aprobación del volumen efectivamente comprimido, sin fundamentar esa posición.
Los argumentos contradictorios emitidos por la ANH apoyados por el MHE, no tienen respaldo normativo, debido a que los ingresos percibidos por el concesionario en la gestión 2002 “están asociados a los volúmenes comprimidos contratados de 100.452.156,54 MPC” (sic), cuyo detalle fue entregado por YPFB ANDINA SA con la nota GGL-516 JV-RGC-098/2017 de 4 de mayo, documentación que no fue considerada por el MHE y no fue objeto de pronunciamiento.
2. Respecto a los ingresos, a los impuestos a las transacciones (IT) y Tasa SIRESE, el MHE sostiene que a través de la Resolución RA 0121/2022 se revocó parcialmente la RA 0035/2018, debiendo dictarse nueva resolución en cuanto a los ítems ingresos, IT y Tasa SIRESE; sin embargo, la entidad demandante alega que después de disponer la revocatoria de esos impuestos, se incluyó un cuadro de ajustes realizados mostrando un ingreso de US$ 15.284.830, un IT de US$ 379.217 y una Tasa SIRESE de US$85, importes que presentan incoherencias respecto al análisis incluido, pues en cuanto al primero había demostrado que el volumen contratado comprimido para la gestión 2002 es de 100.452.156,54 MPC que valorado a la tarifa de compresión vigente da como resultado el ingreso facturado de 4.414.382,08 US$, lo que fue acreditado con prueba documental a través de la nota GGL-516 JV-RGC-098/2017, que no fue considerada por la autoridad Jerárquica, causando estado de indefensión, quebrantando el debido proceso.
En cuanto al segundo -IT-, en las RARR-ANH-DJ-UPSR Nº 0093 y RRARR-ANH-DJ-UPSR Nº 0121/2022 la ANH manifestó que el IT es de US$175.360 y concluyó con un ajuste negativo de US$379.217, que no cuenta con ninguna explicación ni justificación del ente regulador.
En cuanto al tercero –Tasa SIRESE de US$85- en las resoluciones referidas en el párrafo precedente, manifestó que la Tasa SIRESE es de US$ 152.258 y concluyó con un ajuste negativo de US$85 que no cuenta con ninguna explicación ni justificación del regulador.
La ANH no consideró la información entregada por YPFB ANDINA SA con la nota GGL-516 JV-RGC-098/2017, que incluye detalle de los volúmenes contratados comprimidos de las gestiones 2002, 2003 y 2004; que no fue objeto de pronunciamiento por la ANH como autoridad de revocatoria ni por el MHE como autoridad jerárquica, esta última que manifestó estar impedida de tomar una decisión, generando estado de indefensión y vulnerando el debido proceso, pese a que la mencionada prueba fue presentada con el memorial de recurso jerárquico; puesto que el MHE no sólo revocó la RAR-ANH-DRP Nº 0035/2019 de 24 de junio de 2019, sino que precisó los valores aprobados para los referidos ítems, con los cuales YPFB ANDINA SA, no está de acuerdo y que no fue objeto de resolución en instancia de Recurso Jerárquico.
3. La Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR Nº 121/22 con la mala interpretación, incorrecta y subjetiva de la norma aplicable al caso concreto, provocó estado de indefensión y vulneró el debido proceso y el principio de congruencia de las resoluciones, pues además de no pronunciarse sobre todos los puntos recurridos, no resolvió de manera fundamentada todos los aspectos recurridos, que la ratificación de la resolución de los ítems ingresos IT y Tasa SIRESE, constituye una inobservancia del debido proceso y del principio Reformatio in peius, cuando YPFB ANDINA SA fue el único recurrente ante la ANH, quien agravó la situación de la recurrente; circunstancia observada que no fue atendida por el MHE con el pretexto de que dicha resolución del recurso de revocatoria fue revocada, alegando que la referida resolución fue favorable para YPFB ANDINA SA; pide se considere las Sentencias Constitucionales Plurinacionales (SCP) 0187/2014-S3 de 24 de noviembre, 0791/2012 de 20 de agosto, 1160/2014 de 10 de junio, que citó a la vez 0112/2010-R de 10 de mayo, 1365/2005-R de 31 de octubre y 2023/2010-R, transcritas parcialmente y están referidas al debido proceso y el deber de fundamentación.
YPFB ANDINA SA alegó que la referida jurisprudencia constitucional fue desconocida por el MHE, que evitó pronunciarse sobre lo reclamado por YPFB ANDINA SA con el argumento de que la resolución de la autoridad de revocatoria fue favorable para YPFB ANDINA SA, dejándola en indefensión, ante la falta de sustento de su decisión, desconociendo el principio de “congruencia” de las resoluciones, en vulneración del debido proceso, pues debió existir una estricta vinculación entre la valoración de la prueba y la motivación como sentaron las SCP 0871/2010-R, 1365/2005-R, 2227/2010-R y 0405/2012-R; que pese a que YPFB ANDINA SA solicitó aclaración y complementación de la Resolución Ministerial RJH Nº 082/2022, se ratificó la RJ 121/2022, la misma fue rechazada alegando que la ANH deberá emitir nueva resolución, lo cual no ocurrirá puesto que la misma ANH emitió la resolución de recurso de revocatoria efectuando de oficio ajustes a los importes reclamados por YPFB ANDINA SA, “sin definir y menos instruir la emisión de un nuevo acto jurídico administrativo”; por lo que, queda desvirtuado la interpretación errónea del MHE al considerar que la ANH instruyó a la propia ANH emitir nueva resolución administrativa; considerada que se quebrantó el inc. c) del art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que determina que la administración pública rige sus actos con sometimiento pleno a la Ley; asimismo, refiere que deberá considerarse la adecuada, íntegra y justa jurisprudencia ordinaria desarrollada en casos análogos en los que se emitieron las Sentencias Nos. 50/2022 de 20 de abril de 2022 y 97/2022 de 26 de julio.
Petitorio.
Solicitó declarar probada la demanda contenciosa administrativa, disponiendo REVOCAR la Resolución Ministerial RJH Nº 082/2022 de 6 de diciembre.
Admisión.
Mediante Auto de 31 de marzo de 2022 cursante a fs. 972, este Tribunal admitió la demanda contenciosa administrativa, disponiendo citar al MHE y notificar al tercero interesado (ANH) mediante provisión citatoria, para que asuman defensa.
Contestación.
El MHE por memorial de fs. 977 a 991, contestó negativamente la demanda contenciosa administrativa, argumentando lo siguiente:
A. Citó el art. 25 de la Ley Nº 3058, inc. q) del art. 6 y art. 91 del Decreto Supremo (DS) Nº 26116 de 16 de marzo del 2001, inc. g) del parágrafo III del art. 58 del Reglamento de Costos de Transporte de Hidrocarburos por Ductos (RCTHD), Decreto Supremo (DS) Nº 29018 de 31 de enero del 2007, DS Nº 1908 de 26 de febrero del 2014; para alegar que cuando no existe norma expresa, las facultades del órgano administrativo son discrecionales, que en el caso, el procedimiento de aprobación del presupuesto ejecutado, se limita a determinar que para su aprobación, reconocimiento o rechazo se debe valorar la racionalidad y prudencia de los gastos ejecutados, sin necesidad u obligación alguno de apoyar el criterio regulatorio en normativa expresa y que si ésta no existe, el único requisito que debe considerarse es si el costo reclamado se asocia a la actividad regulada en términos racionales y prudentes, ello en atención a que dicha determinación tiene como consecuencia inmediata la incidencia en la tarifa del servicio regulado.
Después de conceptualizar el modelo de regulación tarifaria y carga de la prueba, el MHE se refirió a los antecedentes sobre la aprobación al presupuesto ejecutado de la gestión 2002 de YPFB ANDINA SA, alegando que no es evidente que no exista fundamento lógico para que la ANH como ente regulador apruebe un volumen diferente al utilizado para el cálculo de los ingresos, porque el mismo resulta de multiplicar la Tarija de compresión vigente por el volumen comprimido determinado en los contratos de servicio firme.
El cliente paga por el servicio de compresión y factura por toda la cantidad contratada aunque se haya entregado menos cantidad o se comprima toda la cantidad entregada, pues la empresa pagó por todo el monto contratado lo cual se encuentra reconocido en el ítem denominado “ingresos”; sin embargo, la empresa demandante pretende que se reconozca ese beneficio en el ítem volúmenes, sin considerar que el mismo tiene importancia porque reconoce el volumen efectivamente comprimido que es reflejado en el ingreso realmente percibido por el concesionario y no otro; por lo que, lo manifestado por YPFB ANDINA SA, en sentido de que el MHE no aplicó el RHDADS Nº 29018 en los incs. a) y g) del parágrafo III del art. 73; mismo que es aplicable a una revisión tarifaria; que lo pretendido por la empresa demandante corresponde a volúmenes efectivamente no comprimidos, sino al previsto en el contrato de servicios con sus clientes, que para la aprobación de volúmenes efectivamente comprimidos, son los determinados por el ente regulador mediante Resolución con la información emitida en este caso por YPFB ANDINA SA, analizada y reportada por la firma auditora en su momento, transcribe la Resolución Jerárquica que en su parte relevante refiere que en el ítem volúmenes se debe considerar únicamente los volúmenes efectivamente comprimidos y no así los volúmenes contratados.
B. Con relación a las cuentas Ingresos, IT y Tasa SIRESE, alegó que la parte demandante refirió que la autoridad jerárquica manifestó que se encuentra imposibilitada de emitir decisión, causándole indefensión y vulnerando el debido proceso; al respecto, la Resolución Nº 035/2019 de 24 de junio, fue revocada únicamente en lo que respecta a las cuentas denominadas “Ingresos” e “IT” y “Tasa SIRESE”; que debe considerarse la disposición prevista en el parágrafo II inc. b) del RCTHD, pues al revocarse la misma queda pendiente de resolución y que evidencia desconocimiento por parte de la asociación demandante que el ítem denominado Volúmenes confirmado y los ítems Ingresos e IT y Tasa SIRESE revocados; razón por la que, se alegó que los ítems Ingresos e IT y Tasa SIRESE fueron incorrectamente impugnados por YPFB ANDINA SA.
C. En cuanto a la motivación, fundamentación jurídica y congruencia de las resoluciones, refiere que la misma no implica una exposición abundante de consideraciones, citas legales y argumentos reiterativos, sino que la misma sea concisa, clara e integre en todos los puntos demandados, que la RM demandada tiene una exposición de los agravios demandados por YPFB ANDINA SA que fueron rechazados de manera acertada, que la motivación si bien implica la necesidad de la existencia del desarrollo fáctico y normativo que motiva la determinación de la administración pública, en caso de que el mismo no sea acorde con el razonamiento del administrado, no significa ausencia del mismo.
Petitorio.
Solicitó declarar IMPROBADA la demanda Contenciosa Administrativa interpuesta, con costas.
Réplica.
YPFB ANDINA SA presentó réplica a través del memorial de fs. 1062 a 1071; con los siguientes argumentos:
Respecto a que todas las actividades hidrocarburíferas se encuentran reguladas por la Ley 3058 y las normas del Sistema de Regulación Sectorial contenidas en la Ley Nº 1600 de 28 de octubre de 1994; la sociedad demandante refiere que el MHE no consideró que la concesión de la Planta de Compresión Río Grande (PCRG) cuenta con normas emitidas específicamente para el mismo, como ser la Resolución Administrativa SSDH Nº 0075/20000 de 29 de febrero, otorgada para la administración y operación de la sociedad hoy demandante, la RA SSDH 1088/2004 de 5 de noviembre, que tiene como objetivo la asignación de costos comunes y de “overhead” (sic), entre actividades reguladas y no reguladas, partiendo de la premisa de que el negocio de transporte es la principal actividad de la concesionaria YPFB ANDINA, la Ley de Hidrocarburos Nº 3058 de 18 de mayo del 2005, RA RAN-ANH-UNR-0004-2020 de 8 de diciembre que aprueba el Manual de Cuentas y Reporte Periódico de Información, la Resolución Ministerial Nº 61/2009 de 5 de abril, que aprueba el RCTHD; aclara que las normas citadas fueron emitidas en el marco de la Ley de Hidrocarburos Nº 3058 de 18 de mayo de 2005 en su art. 92; disposición que no fue cumplida por la ANH porque la aprobación del presupuesto ejecutado de la gestión 2002 fue efectiva el 2015 sin que se cuente con una definición del tratamiento de ítems aplicando preceptos legales que por sí mismos desacreditan las ilegítimas afirmaciones de la autoridad demandada.
En cuanto a la potestad reglada, refiere que las mismas deben estar circunscritas en las disposiciones del RCTHD y las normas complementarias emitidas por ente regulador; haciendo mención de los conceptos de razonabilidad y prudencia, refiere que la potestad reglada no puede entenderse como la voluntad ni criterio propio del ente regulador.
Con relación al modelo de la regulación tarifaria, alega que el art. 92 de la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos, dispone que las tarifas para el transporte de hidrocarburos por ductos, deben ser aprobadas por el ente regulador, de manera que permita a los concesionarios bajo una administración racional, prudente y eficiente, percibir los ingresos suficientes para cubrir todos sus costos operativos e impuestos, depreciaciones y costos financieros y obtener un rendimiento adecuado y razonable sobre su patrimonio neto; por lo que las decisiones de no aprobar los componentes de los presupuestos ejecutados con base en normativa regulatoria vigente y las determinaciones regulatorias aprobadas en oportunidad de la otorgación de la concesión.
En cuanto a la carga de la prueba, el administrado refiere que cumplió con la presentación de la carga de la prueba para cada observación; sin embargo, la Autoridad Jerárquica, sólo repite las conclusiones de la ANH.
Respecto a la relación de volúmenes, refiere que la ANH hizo un manejo discrecional de los conceptos y criterios regulatorios que fueron avalados por el MHE, para aprobar el ítem volumen que es diferente al volumen utilizado para el cálculo de los ingresos, “incluido en el ítem ingresos bajo el argumento o criterio (no respaldado) de que el ítem volumen no tiene ninguna relación con el ítem ingresos, …” (sic), al respecto la Resolución Administrativa RAN-ANH-UNR Nº 0004/2020 de 8 de diciembre, que tiene por objeto cumplir el art. 6 del RCTHD; es decir, de formar una estructura, codificación, detalle y descripción de cuentas aprobadas por el ente regulador, que los datos de volúmenes asociados a los ingresos percibidos (facturados) que alimenta la fila de ingresos operativos del módulo 11.2.1 denominado presupuesto ejecutado, no señala la inclusión de volumen efectivamente comprimido, por lo que el cliente debe cancelar por el servicio de compresión, el volumen de gas natural a comprimir o facturar y no interesa si el cliente entregó menos cantidad de la estipulada o si la planta no llegó a comprimir toda la cantidad entregada a la planta; que el argumento expresado por el MHE respecto a que los incs. a) y g) del parágrafo III del art. 73 del RCTHD, se utiliza sólo para fines de una revisión tarifaria, demuestra una falta de conocimiento de la normativa regulatoria, pues para fines de revisión tarifaria debe considerarse los presupuestos ejecutados en cumplimiento del art. 80 del Reglamento citado, que la revisión tarifaria y la aprobación de los presupuestos ejecutados, no son procesos independientes. La ANH tuvo como objetivo aprobar dos tipos de volúmenes, uno para el ítem ingreso (volumen contratado en firme por la tarifa) y otro para el ítem volumen (volumen efectivamente comprimido), sin incluir una explicación en el manual de cuentas y reporte periódico de información para que sea de conocimiento de todos los concesionarios de transporte; que el MHE y la ANH no tienen ninguna justificación, motivación y menos fundamentación para aprobar un volumen diferente al utilizado para el cálculo de los íntegros, debiendo tomar en cuenta la RA RARR-ANH-DJ Nº 0048/2016 de 2 de junio, que refirió que el volumen aprobado e como comprimido efectivo, no fue motivado y que debió analizar la pertenencia de considerar el volumen facturado o el volumen determinado a través de los contratos de Servicio en Firme de Compresión, tomando en cuenta que la auditoria regulatoria realizada no tiene efecto vinculante; continua haciendo referencia a la RM RJH Nº 014/2022 de 7 de marzo.
Respecto a las cuentas IT y tasa SIRESE, alegó que el MHE al recusarse de revisar y emitir un criterio y opinión respecto a los hechos y derechos reclamados por YPFB ANDINA SA a través de un Recurso Jerárquico limita el derecho a la defensa, incurriendo en vulneración del debido proceso e inobservancia del principio de reformatio in peius.
En cuanto a la motivación, fundamentación jurídica y congruencia de las resoluciones, solicita se considere la jurisprudencia ordinaria emitida por la Sala contenciosa y Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia en un caso análogo a través de las Sentencias Nº 50/2022 de 20 de abril del 2022, 97/2022 de 26 de julio y 109 de 22 de mayo del 2023.
Dúplica.
El MHE a través del memorial de fs. 1074 a 1079; señaló que YPFB ANDINA SA en su memorial de réplica a tiempo de hacer referencia a lo dispuesto por el art. 81 del RCTHD para alegar que se afecta su patrimonio con la aprobación del presupuesto ejecutado de la gestión 2002 correspondiente a la PCRG recién en diciembre del 2015; pretende desviar el objeto central de la controversia, de la misma manera refirió que el MHE aplicó preceptos legales que desacreditan las ilegitimas afirmaciones de la autoridad demandada; sin embargo, la demandante no precisó cuáles son esas supuestas ilegítimas afirmaciones; por lo que, en el memorial de réplica existe ausencia de claridad en la fundamentación, que no permite la emisión de respuesta o contestación al encontrarse frente a afirmaciones o aseveraciones ambiguas cuya finalidad es generar confusión.
En cuanto a la potestad reglada, los conceptos de razonabilidad y prudencia no se encuentran previstos en ninguna norma, por lo que cualquier aclaración corresponde a una concepción propia; que tampoco es evidente que la aprobación de presupuestos ejecutados sea enteramente discrecional, sino que la misma obedece a una valoración de razonabilidad y prudencia de la ANH.
Respecto al modelo de regulación tarifaria, YPFB ANDINA SA hizo referencia al art. 92 de la Ley 3058 de Hidrocarburos, pretendiendo que el ente regulador justifique su decisión; sin embargo, las actuaciones de la administración están circunscritas al cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente que en el caso es el RCTHD, que no contiene previsión alguna relativa a que las decisiones de aprobación o no de presupuestos ejecutados deba ser justificada, lo que no significa que esté exenta de normativa.
Con relación a la carga de la prueba, YPFB ANDINA SA refirió que cumplió con la presentación de prueba, mencionando el art. 83-II, alegando también que el MHE repitió las conclusiones de la ANH; que el ente regulador cuenta con facultad discrecional para calificar el gasto reclamado y que al concesionario le corresponde única y exclusivamente la actividad de transporte y demostrar la racionalidad y prudencia de costos e inversiones realizadas, en caso de no hacerlo el administrador tiene plena facultad de rechazar los mismos; por lo que, la carga de la prueba le corresponde al administrado, que en el caso el demandante no indicó ni precisó cuál de sus descargos no fue considerado en el pronunciamiento que presuntamente carece de justificación necesaria.
Respecto a los volúmenes, señala que la demandante reincide en su incorrecta interpretación de la norma, al pretender la aplicación de los incs. a) y g) del parágrafo III del art. 73 del RCTHD que es aplicable únicamente al procedimiento de revisión tarifaria más no al de aprobación de presupuestos ejecutados.
En cuanto a las cuentas IT y Tasa SIRESE, YPFB ANDINA SA reiteró sus argumentos indicando que el MHE le puso en estado de indefensión, refiere que toda vez que por Resolución del Recurso Jerárquico se determinó que al haberse revocado la RAR-ANH-DRP Nº 0035/2019 sobre las cuentas denominadas ingresos e impuestos a las transacciones y tasa SIRESE; es decir, que ese tema no fue tratado en instancia jerárquica, no corresponde su revisión en la vía judicial.
En cuanto a la motivación, fundamentación jurídica y congruencia de las resoluciones, manifiesta que la demandante sólo plantea como agravio la falta de motivación, sin explicar que normativa debió analizar en relación a los hechos específicos o que debió hacerse referencia por el administrador, el resultado obtenido.
Tercero interesado.
La ANH fue notificada el 15 de junio del 2023, según la diligencia que cursa a fs. 1058; empero, no se apersono al proceso; por lo que, habiendo resguardado sus derechos, se prosiguió conforme a Ley.
Decreto de Autos:
Cumplido el trámite del proceso contencioso administrativo, se decretó Autos para Sentencia conforme consta en fs. 1080.
III. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA:
La controversia radica en determinar si al momento de emitir la resolución impugnada, el MHE incurrió en falta de motivación, fundamentación e incongruencia, porque emitió una resolución con un completo desconocimiento de los aspectos técnicos sobre la aprobación de presupuestos ejecutados en los ítems de volúmenes y su falta de relación con el ítem de ingresos; asimismo, no advirtió que en la resolución emitida por la ANH, no expuso ninguna explicación, ni justificación respecto de las cuentas Ingresos, IT y Tasa SIRESE; aspectos que, causaron estado de indefensión a YPFB, quebrantando el debido proceso.
IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:
Reconocida la competencia de esta Sala para la resolución de la controversia, de conformidad al art. 2 de la Ley Nº 620 del 31 de diciembre de 2014; en concordancia con el art. 778 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975) y la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 (CPC-2013) y tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo, como juicio de puro derecho, en el que se analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos por la parte demandante, corresponde realizar el control jurisdiccional y de legalidad sobre los actos ejercidos por el MHE.
Doctrina, jurisprudencia y legislación aplicable al caso.
El debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación.
La SCP 1585/2014 de 19 de agosto, expuso lo siguiente: “…La triple dimensión del debido proceso, se encuentra reconocida en la Constitución Política del Estado, que lo consagra como un principio, un derecho fundamental y una garantía jurisdiccional.
Su protección como garantía jurisdiccional, implica a su vez el resguardo de los elementos constitutivos del debido proceso, traducidos en derechos fundamentales, entre ellos la fundamentación y congruencia de las resoluciones emitidas tanto por autoridades judiciales como administrativas, que se constituyen en normas rectoras de la actividad procesal. (…)
Respecto a la fundamentación de las resoluciones, la SC 2023/2010-R de 9 de noviembre, resume en forma precisa los razonamientos doctrinales asumidos sobre el particular, señalando: “La garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.
(…) Del citado razonamiento, se concluye que la fundamentación de las resoluciones judiciales, constituye un elemento inherente a la garantía jurisdiccional del debido proceso, lo que significa que la autoridad que emite una resolución necesariamente debe exponer los hechos, la valoración efectuada de la prueba aportada, los fundamentos jurídicos de su determinación y las normas legales que aplica al caso concreto y que sustentan su fallo; lo que de ninguna manera implica una argumentación innecesaria que abunde en repeticiones o cuestiones irrelevantes al caso, sino que al contrario debe desarrollar, pero con precisión y claridad, las razones que motivaron al juzgador a asumir una determinada resolución, claro está con la justificación legal que respalda además esa situación…” (El resaltado ha sido añadido).
La Sentencia Nº 98 de 10 de mayo del 2023, emitida por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera, señaló que: “1. El debido proceso en sus elementos de fundamentación y congruencia.
Respecto a la congruencia, la misma SCP anotada, señaló lo siguiente: ´...responde a la estructura misma de una resolución, por cuanto expuestas las pretensiones de las partes traducidas en los puntos en los que centra una acción o recurso, la autoridad competente para resolver el mismo está impelida de contestar y absolver cada una de las alegaciones expuestas y además de ello, debe existir una armonía lógico jurídica entre la fundamentación y valoración efectuadas por el juzgador y el decisum que asume.
En ese marco, la congruencia abarca dos ámbitos, el primero referido a la unidad del proceso; es decir, la coherencia y vínculo que debe existir entre una resolución y otra dentro de un mismo proceso, y el segundo en cuanto a la consideración y resolución de todos los puntos puestos a consideración del juzgador, lo que significa que también debe existir coherencia y unidad de criterio dentro de una misma resolución, dado que la misma debe guardar correspondencia con todo lo expuesto a lo largo de su contenido, caso contrario carecería de consecuencia, siendo inviable que luego de analizar determinados hechos se llegue a resultados distintos, vulnerando la construcción jurídica que toda resolución debe tener en aplicación y resguardo del debido proceso (en ese sentido se expone el criterio mencionado las SSCC 1009/2003-R y 0639/2011-R entre otras)´.
Por su parte, la SCP 0632/2012 de 23 de julio, refirió que: ´...uno de los elementos del debido proceso es la congruencia en virtud de la cual la autoridad jurisdiccional o administrativa, en su fallo, debe asegurar la estricta correspondencia entre lo peticionado y probado por las partes; en ese contexto, es imperante además precisar que la vulneración al debido proceso en su elemento congruencia puede derivar de dos causales concretas a saber: a) Por incongruencia omisiva, en virtud de la cual, la autoridad jurisdiccional o administrativa emite una resolución sin considerar las pretensiones de las partes, vulnerando con esta omisión el derecho a un debido proceso y también el derecho a la defensa; y, b) por incongruencia aditiva, en virtud de la cual, la autoridad jurisdiccional o administrativa, falla adicionando o incorporando elementos no peticionados o no discutidos por las partes en el decurso de la causa´.
De otra parte, respecto de la congruencia como principio constitucional en el proceso civil, se indica que: ´...la congruencia ha venido clasificada en diversos tipos o categorías que nos interesa anotar a los fines que se seguirán, y así es moneda corriente hablar en doctrina de incongruencia «ultra petita» en la que se incurre si el Tribunal concede «extra petita» para los supuestos en que el juzgador concede algo distinto o fuera de lo solicitado por las partes; «citra petita», conocido como por «omisión» en la que se incurre cuando el Tribunal no se pronuncia sobre alguno de los pedimentos que le han sido planteados, etc.‛ (Principios Constitucionales en el Proceso Civil, Consejo General del Poder Judicial, El deber Judicial de Congruencia como Manifestación del Principio Dispositivo y su Alcance Constitucional, Madrid 1993, Mateu Cromo, S.A., Pág. 438).
Es decir que, en segunda instancia, pueden darse casos de incongruencia ´ultra petita´ en los que el juez o tribunal decide cuestiones que han quedado consentidas y que no fueron objeto de expresión de agravios (extra petita); y cuando omite decidir cuestiones que son materia de expresión de agravios por el apelante (citra petita).
El principio de congruencia, responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulada por las partes; la falta de relación entre lo solicitado y lo resuelto, contradice el principio procesal de congruencia; la resolución de primera y/o segunda instancia, debe responder a la petición de las partes y de la expresión de agravios, constituyendo la pretensión jurídica de primera y/o segunda instancia´.” (sic).
El principio de “predictibilidad”.
La SCP 0940/2014 de 23 de mayo, desarrolló el principio de “predictibilidad” conforme lo siguiente: “…todo acto jurisdiccional debe en esencia respetar el principio de predictibilidad de las resoluciones, mismo que se encuentra respaldado por el derecho de los actores procesales de igualdad ante la Ley (art. 119.I de la CPE) y el principio de seguridad jurídica (art. 178.I de la CPE). En atención a lo referido, todo órgano que ejerce facultades jurisdiccionales se halla vinculado a sus propias interpretaciones; pero también se encuentra facultado para cambiar de criterio siempre y cuando lo haga bajo una debida y adecuada fundamentación, explicando los motivos por los cuales considera pertinente aplicar dos tesis diferentes a casos análogos…” (Textual).
Resolución del caso concreto:
1. En la primera controversia de la demanda contenciosa administrativa, YPFB ANDINA SA, aseveró que no existe fundamento lógico para que la ANH, apruebe un volumen diferente al utilizado para el cálculo de los ingresos, que resultan de multiplicar la tarifa de compresión vigente por el Volumen Comprimido previsto en los Contratos de Servicio Firme.
En ese sentido, señaló que si el objetivo de la ANH, fue aprobar dos tipos de Volúmenes (efectivamente comprimido y contratados en firme), debió fundamentar su posición y dejar de utilizar diferentes criterios expuestos en el trámite de la etapa recursiva; sin embargo, la ANH insistió en aprobar el volumen efectivamente comprimido, sin fundamento alguno. Por el contrario, los ingresos percibidos por YPFB ANDINA SA en la gestión 2002, que están asociados a los volúmenes comprimidos contratados de 100.452,54 MPC, se encuentran acreditados mediante Nota GGL-516 JV-RGC-098/2017 de 4 de mayo de 2017, que no fue considerada, ni mereció pronunciamiento por parte del MHE.
Al respecto, para resolver este punto controvertido, es necesario remitirnos a los antecedentes administrativos emitidos en la etapa recursiva previa a la emisión de la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR N° 0121/2022 de 22 de marzo de la ANH, que es el origen de la controversia planteada en el presente proceso contencioso administrativo.
Así, de acuerdo a los antecedentes traídos a conocimiento de este Tribunal, se advierte que antes que la ANH emitiera la referida Resolución Administrativa, el MHE emitió la Resolución Ministerial RJH N° 014/2002 de 7 de marzo, señalando: “…De la revisión de antecedentes se puede establecer que el Contrato de Servicio en Firme de Compresión de Gas Natural entre el Joint Venture Planta de Compresión Rio Grande (…) y YACIMIENTOS PETROLÍFEROS FISCALES BOLIVIANDOS (YPFB) de 21 de noviembre de 2008, contempla una cantidad contratada a comprimir entre las partes, documento que no fue objeto de consideración por el Ente Regulador, entidad que se limitó a observa una diferencia respecto a la información remitida a través de la nota GGL-516JV-RGC-098/2017 y su Recurso de Revocatoria contra la Resolución Administrativa RAR-ANH-ULGR N° 0541/2015.
Al respecto, ésta instancia advierte que el Ente Regulador no se pronunció en relación a la cantidad contratada a comprimir establecida en el Contrato de Servicio en Firme suscrita por YPFB ANDIA S.A., tampoco consideró las características propias de un contrato en firme, siendo este uno de los aspectos cuestionados por YPFB ANDINA S.A., habiendo determinado únicamente los volúmenes efectivamente comprimidos.
Por otra parte, en cuanto a la documentación presentada a la ANH por YPFB ANDINA S.A. a través de la nota GGL-516JV-RGC-098/2017, la misma señala que los volúmenes corresponderían al contratado y facturado; en este punto se observa que el Ente Regulador afirma que las cantidades reportadas por YPFB ANDINA S.A. corresponden a volúmenes no efectivamente comprimidos, sino previstos en los contratos de servicio con sus clientes, sin tomar en cuenta que los volúmenes facturados evidencian los ingresos efectivos del concesionario, por lo que, los respaldos presentados no habrían sido sujeto de análisis.
En este sentido, resulta evidente que la ANH no realizó un análisis, ni emitió criterio respecto a los argumentos señalados por YPFB ANDINA S.A. en cuanto a este punto en particular; por tanto, esta instancia considera que al no responder a los argumentos planteados por YPFB ANDINA S.A., la ANH debe fundamentar y motivar su decisión debidamente, respecto a este punto…” (El resaltado ha sido añadido, en lo demás textual).
En ese sentido, el MHE aceptó parcialmente el Recurso Jerárquico, sólo con relación a las cuentas denominadas: “Volúmenes”, “Ingresos”, “Impuesto a las Transacciones” y “Tasa SIRESE” y dispuso que la ANH emitiera una nueva resolución conforme a los criterios de “legitimidad” definidos en esa resolución.
Se hacer constar que esta determinación jerárquica no fue impugnada; en cuyo mérito, adquirió firmeza administrativa; entonces, las partes se encontraban constreñidas a su cumplimiento, incluida la instancia jerárquica; además, las controversias que pudieran emerger con posterioridad, solo pueden exponerse o denunciarse en el cumplimiento o incumplimiento de esa determinación.
Hasta este punto se advierte que el MHE expuso de manera puntual cuales eran las observaciones que sustentaron su determinación de instruir que la ANH emita una nueva Resolución administrativa debidamente motivada y fundamentada.
Considerando esos antecedentes previos, se verificarán los extremos denunciados por YPFB ANDINA SA, en el presente proceso contencioso administrativo, referidos a la falta de motivación y fundamentación, conforme lo siguiente:
En atención de la Resolución Ministerial RJH N° 014/2002 de 7 de marzo, la ANH emitió la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR N° 121/2022 de 16 de mayo de 2022, en la que: 1. Insertó un cuadro denominado “VOLÚMENES EFECTIVAMENTE COPRIMIDOS GESTIÓN 2002” que expone el total de los volúmenes comprimidos de la gestión 2002, elaborado con base en la información del Informe Técnico DTD 0143/2006; 2. Aseveró que la información de volúmenes comprimidos contratados de la gestión 2002, presentada por YPFB ANDINA SA, a través de la Nota GGL-516JV-RGC-098/2017, no tiene consistencia con lo reportado por en el Informe de los Auditores Externos; y 3. Citó el “Principio de Compresión” instituido en las estipulaciones de los Contratos de Servicio Firma de Compresión de Gas Natural.
Utilizando la palabra “conclusiones”, reiteró lo señalado en el párrafo que antecede y aseveró que: “…producto del análisis efectuado, la ANH se ratifica en la Resolución Administrativa RAR-ANH-DRP N° 0035/2019 de 24 de junio de 2019, en lo que corresponde a la cuenta de Volúmenes…” (Textual); empero, no existe constancia de haberse realizado el referido “análisis”.
Hasta este punto, se advierte que la ANH, no cumplió las observaciones puntuales realizadas por el MHE en la Resolución Ministerial RJH N° 014/2002 de 7 de marzo; es decir, no motivó, ni fundamento en lo absoluto su determinación.
Además, es pertinente hacer constar que la ANH, no puede ratificar la Resolución Administrativa RAR-ANH-DRP N° 0035/2019 de 24 de junio de 2019; toda vez que, esa resolución administrativa fue revocada (dejada sin efecto); por lo que, correspondía a la ANH exponer una nueva motivación y fundamentación que sustente esta última determinación.
La falta de motivación y fundamentación que se advirtió precedentemente, fue expuesta como agravio por YPFB ANDINA SA, en su Recurso Jerárquico.
En la Resolución Ministerial RJH N° 082/2022 de 6 de diciembre, el MHE resolvió este punto, señalando que: “…esta instancia considera que la ANH responde a los argumentos de la empresa recurrente, tomando en cuenta que los volúmenes facturados y pagados se les reconoce en el Ítem Ingresos, porque es el ingreso real que percibe la empresa YPFB ANDINA S.A. y el volumen que corresponde reconocer conforme a norma; se debe aclarar que el Ítem en cuestión de volúmenes efectivamente comprimidos, para efectos de la aprobación de presupuestos ejecutados no tiene relación con el Ítem de ingresos, que son reconocidos conforme a las características y condiciones establecidos en el ordenamiento jurídico aplicable. En ese sentido se comparte el razonamiento de la ANH, al interpretar que el ítem volúmenes se debe considerar únicamente los volúmenes efectivamente comprimidos y no así los volúmenes contratados…” (Textual).
Así se advierte que el MHE, expuso un razonamiento totalmente apartado y distinto a la motivación y fundamentación que sustentó la Resolución Ministerial RJH N° 014/2002 de 7 de marzo; razón por la que, corresponde volver a citar la SCP 0940/2014 de 23 de mayo, que desarrolló el principio de “predictibilidad” conforme lo siguiente: “…todo acto jurisdiccional debe en esencia respetar el principio de predictibilidad de las resoluciones, mismo que se encuentra respaldado por el derecho de los actores procesales de igualdad ante la Ley (art. 119.I de la CPE) y el principio de seguridad jurídica (art. 178.I de la CPE). En atención a lo referido, todo órgano que ejerce facultades jurisdiccionales se halla vinculado a sus propias interpretaciones; pero también se encuentra facultado para cambiar de criterio siempre y cuando lo haga bajo una debida y adecuada fundamentación, explicando los motivos por los cuales considera pertinente aplicar dos tesis diferentes a casos análogos…” (El resaltado ha sido añadido); la jurisprudencia citada, es aplicable a los actos emitidos por autoridades administrativas.
La jurisprudencia constitucional no fue observada por el MHE, cuando en la Resolución Ministerial RJH Nº 082/2022 de 6 de diciembre, en el cuarto Considerando punto I, argumentó que YPFB ANDINA SA y la ANH hicieron referencia a la cláusula Nº 2 de los TCGSC, indicando que se factura toda la cantidad contratada y que el regulador insiste en la aprobación del volumen efectivamente comprimido, sin fundamentar su posición, que dicha instancia considera que: “(…) la ANH responde a los argumentos de la empresa recurrente, tomando en cuenta que los volúmenes facturados y pagados se les reconoce en el ítem Ingresos, porque es el ingreso real que percibe la empresa YPFB ANDINA S.A. y es el volumen que corresponde reconocer conforme a norma; se debe aclarar que el ítem en cuestión de volúmenes efectivamente comprimidos, para efectos de la aprobación de presupuestos ejecutados no tiene relación con el ítem de ingresos, que son reconocidos conforme a las características y condiciones establecidas en el ordenamiento jurídico aplicable. En ese sentido se comparte el razonamiento de la ANH, al interpretar que el ítem volúmenes se debe considerar únicamente los volúmenes efectivamente comprimidos y no así los volúmenes contratados.” (sic)
El argumento descrito precedentemente, expuesto por el MHE, carece de claridad, porque al alegar que, para efectos de la aprobación del presupuesto ejecutado, el ítem de volúmenes efectivamente aprobados no tiene relación con el ítem de ingresos, de forma general refirió: “que son reconocidos conforme a las características y condiciones establecidas en el ordenamiento jurídico aplicable”, sin precisar a qué norma jurídica se refiere el MHE; esta falta de claridad, vulnera el principio procesal de la jurisdicción ordinaria de “publicidad”, previsto en el art. 180-I de la Constitución Política del Estado, en mérito a la cual, toda autoridad administrativa o jurisdiccional, debe hacer pública las razones de su decisión, a efectos de generar convicción en el administrado, sobre la rectitud de la decisión asumida.
Conforme se hizo constar precedentemente, la Resolución Ministerial RJH N° 014/2002 de 7 de marzo, no fue impugnada, adquiriendo firmeza administrativa; por lo que, el MHE y en especial la ANH, debían cumplir esa determinación, otorgando así seguridad jurídica y en ese sentido, YPFB ANDINA SA, recurrió de jerárquico para que la ANH cumpla la determinación del MHE; empero, el MHE desconociendo la firmeza administrativa de un acto propio, emitió un acto administrativo con determinaciones totalmente distintas a las inicialmente asumidas; consiguientemente, se advierte la vulneración del debido proceso en sus principios de “predictibilidad” y “seguridad jurídica”; por otra parte, es evidente la vulneración del debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación porque: 1. No identificó y menos citó la normativa a la que se refirió para sustentar su determinación final y 2. No expuso la motivación y fundamentación que sustente por qué se apartó de su acto propio.
Es pertinente hacer notar que, al momento de contestar la demanda el MHE, expuso el siguiente argumento: “…la situación expresada en la jurisprudencia citada, se presenta en el caso objeto de análisis, pues como se señaló, la norma que desarrolla el procedimiento de aprobación de presupuesto ejecutado para el servicio de transporte de hidrocarburos por ductos, se limita para establecer que para su aprobación, reconocimiento o rechazo, se debe valorar la racionalidad y prudencia de los gastos ejecutados, sin que exista necesidad u obligación alguna de apoyar el criterio regulatorio en normativa expresa si así esta no existiere, en el entendido que el único requisito que debe considerarse es si el costo reclamado se asocia a la actividad regulada en términos racionales y prudentes…” (El resaltado ha sido añadido).
Sin embargo, este Tribunal advierte que este argumento referido a la justificación de la racionalidad y prudencia, no se encuentra sustentado en la Resolución Ministerial RJH N° 082/2022 de 6 de diciembre; omisión que vulnera el debido proceso por falta de motivación y fundamentación en la resolución impugnada; omisión, que pretende ser subsanada en el caso, por medio del aludido memorial de contestación.
En todo caso, si el MHE considera que el argumento expuesto al momento de contestar la demanda, es el que sustenta su posición, deberá motivarlo y fundamentarlo en una nueva resolución a efecto que YPFB ANDINA SA, comprenda con total claridad cuáles fueron los motivos que sustentan su determinación y en su caso impugnarla.
2. YPFB ANDINA SA, alegó que el MHE no resolvió el motivo del Recurso Jerárquico basado en el establecimiento de valores para las cuentas de “Ingresos”, “IT” y “Tasa SIRESE”, ajuste que considera negativo y sin justificación.
Al respecto, el MHE emitió la Resolución Ministerial RJH N° 014/2002 de 7 de marzo, señalando lo siguiente:
Respecto de la cuenta “Ingresos”: “…es necesario que el Ente Regulador se pronuncie, determinando cuáles fueron los parámetros evaluados que justifiquen las decisiones arribadas en dichos actos administrativos en las diferentes etapas de revisión al propuesto ejecutado de la Gestión 2002, respecto a los valores aprobados por la ANH y tomando en cuenta las conclusiones del análisis y evaluación del acápite 1 “volúmenes”, el cual tendrá incidencia respecto a este punto, a efectos de evitar futuras contradicciones, incongruencias y/o diferencias que generen un estado de indefensión, siendo que la información fue proporcionada oportunamente a la ANH. (…) corresponde revocar parcialmente la resolución que resolvió el Recurso de Revocatoria respecto a este ítem y se emita nueva resolución en la que se evalúe y se pronuncie sobre los aspectos analizados en líneas precedentes con la debida motivación técnica y económica que corresponda…” (El resaltado ha sido añadido).
Respecto de las cuentas “IT” y “Tasa SIRESE”: “…esta instancia jerárquica, ha advertido la necesidad de que el Ente Regulador se pronuncie, con relación a cuáles fueron los parámetros evaluados que justifiquen las decisiones arribadas en dichos actos administrativos referentes al Propuesto Ejecutado de la Gestión 2002, y también corresponde que se pronuncie sobre el argumento de YPFB ANDINA S.A., respecto al pago impositivo de todo lo facturado, sin que exista evasión impositiva alguna, y si en caso de aplicarse lo contrario, es cierto que se estaría dejando de pagar o evadiendo el impuesto. Asimismo, se debe realizar la evaluación tomando en cuenta las nuevas conclusiones del análisis del acápite 1 “volúmenes”, el cual tendera incidencia respecto a este punto. (…) corresponde revocar parcialmente la resolución que resolvió el Recurso de Revocatoria y se emita nueva resolución en la que se evalúe y se pronuncie sobre los aspectos analizados en líneas precedentes con la debida motivación técnica y económica que corresponda…” (El resaltado ha sido añadido).
No obstante, la ANH emitió la Resolución Administrativa RARR-ANH-DJ-UPSR N° 121/2022 de 16 de mayo de 2022, sin tomar en cuenta las nuevas conclusiones del análisis de la cuenta “Volúmenes” y determinó revocar parcialmente su determinación volviendo a reiterar los mismos montos determinados inicialmente; consiguientemente, se advierte que la ANH, no cumplió las observaciones puntuales realizadas por el MHE en la Resolución Ministerial RJH N° 014/2002 de 7 de marzo.
YPFB ANDINA SA, interpuso recurso jerárquico observando el incumplimiento de lo determinado por el MHE en la Resolución Ministerial RJH N° 014/2002 de 7 de marzo; empero, el MHE en la Resolución Administrativa RJH Nº 082/2022 alegó que a través de la RA 0121/2022 se revocó parcialmente la Resolución de instancia RA 0035/2019 en lo que respecta a las cuentas “Ingresos”, “IT” y “Tasa SIRESE”; por lo que, dejó de producir sus efectos; es decir, que estos ítems fueron incorrectamente impugnados por YPFB ANDINA SA, pues la ANH deberá emitir nueva resolución de instancia, no correspondiendo atender los argumentos expuestos por YPFB ANDINA SA en su recurso jerárquico.
Es decir, el MHE no emitió pronunciamiento respecto a si la ANH cumplió o no su determinación, con sustento en que la revocatoria parcial obliga que a la ANH emitir una nueva resolución que podrá ser impugnada por YPFB ANDINA SA; sin tomar en cuenta que, YPFB ANDINA SA recurrió de jerárquico porque la ANH habría incumplido la determinación del MHE y correspondía al MHE verificar ese extremo.
Ante la falta de pronunciamiento del MHE, sobre el fondo de los argumentos expuestos por YPFB ANDINA SA, en el recurso jerárquico interpuesto respecto a esos valores fijados por la ANH; es evidente la falta de fundamentación por incumplimiento del parámetro de ser “completa”; incurriendo en incongruencia externa, por falta de relación entre los fundamentos del Recurso Jerárquico y la Resolución Administrativa RJH Nº 092/2022, pues excusarse de considerar el fondo de las cuestiones planteadas respecto a las cuentas “Ingresos”, “IT” y “Tasa SIRESE”, constituye un argumento evasivo que convierte su fallo en incongruente; lesionándose de esa manera el debido proceso que se encuentra tutelado en la Constitución Política del Estado en sus arts. 115-II, 117-I y 180-I.
Corresponde hacer notar que las observaciones realizadas por el MHE en la Resolución Ministerial RJH N° 014/2002 de 7 de marzo, sobre estos puntos controvertidos, se encuentran directamente relacionadas con la correcta evaluación y análisis de la cuenta “Volúmenes”, conforme observó el MHE; por lo que, el MHE vulneró el debido proceso en sus principios de “predictibilidad” y “seguridad jurídica”, previsto en el art. 115-II de la CPE, conforme se desarrolló en el numeral que antecede.
3. En la tercera controversia motivo de la demanda planteada por YPFB ANDINA SA, se observa argumentos reiterativos en cuanto a la falta de fundamentación a tiempo de resolver el recurso jerárquico, respecto a las cuentas “Volumen”, “Ingresos”, “IT” y “Tasa SIRESE”; por lo que, con base a los argumentos expuestos en los numerales anteriores, estas denuncias se consideran resueltas.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en el ejercicio de la atribución conferida en el art. 2 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 y en virtud a la jurisdicción que por ella ejerce, falla en única instancia declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 956 a 967, interpuesta por YPFB ANDINA SA, representada por Javier enrique Pantoja Barrera contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energías y ANULA la Resolución Ministerial RJH Nº 082/2022 de 6 de diciembre; para que el Ministerio de Hidrocarburos y Energías, emita nueva Resolución, considerando los antecedentes y determinaciones emitidas en la etapa de impugnación administrativa previa, conforme a los principios de “predictibilidad” y “seguridad jurídica” y el debido proceso en sus elementos de congruencia, motivación y fundamentación, sustentados en este fallo.
Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal, sea con nota de atención.
Regístrese, comuníquese y cúmplase.