Texto del fallo
SALA PLENA
SENTENCIA: 422/2015.
FECHA: Sucre, 7 de octubre de 2015.
EXPEDIENTE Nº: 246/2010.
PROCESO : Contencioso Administrativo.
PARTES: Alberto Augusto Miranda Cuadros contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
MAGISTRADO RELATOR: Pastor Segundo Mamani Villca.
Pronunciada en el proceso contencioso-administrativo seguido por el Instituto Boliviano de Ciencia y Tecnología Nuclear, contra el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social.
VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso-administrativa de fs. 189-193, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico Resolución Ministerial (RM) Nº 149/2010 de 4 de marzo, la providencia de admisión de fs. 202, la contestación a la demanda de fs. 238-242, réplica de fs. 247-249, la providencia que declaró la renuncia al derecho de dúplica, los antecedentes procesales y los de emisión de la resolución impugnada; y.
CONSIDERANDO I: En mérito al Memorándum Cite Nº TN-020/95 de 7 de febrero de 1995, Alberto Augusto Miranda Cuadros, en su condición de Director Ejecutivo del Instituto Boliviano de Ciencia y Tecnología Nuclear (IBTEN), mediante memorial de fs. 189-193, se apersonó e interpuso demanda contencioso-administrativa, en contra del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social (MTEyPS), impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico RM Nº 149/2010 de 4 de marzo, haciendo una relación de los antecedentes de emisión de la resolución impugnada, expresa como antecedente que:
1.- Cumpliendo normas vigentes del IBTEN y del Decreto Supremo (DS) Nº 26115, por Memorándum Cite Nº TN-ADM-MEMO 117/2009 de 28 de julio, se prescindió de los servicios de Claudia Salluca Ticona, por el resultado que obtuvo en la segunda evaluación de su desempeño.
Ante este hecho la funcionaria destituida interpuso Recurso de Revocatoria en contra del Memorándum Cite Nº TN-ADM-MEMO 117/2009 de 28 de julio, recurso que fue resuelto por Resolución Administrativa (RA) Nº 083/2009 de 8 de diciembre, que confirmó el acto inicial impugnado. Curiosamente la simple nota de respuesta presentada por Claudia Salluca Ticona, en contra de la RA 083/2009 de 8 de diciembre, el MTEyPS la consideró como si fuera un Recurso Jerárquico y que en aplicación del principio de informalismo el mismo fue resuelto mediante RM Nº 149/2010 de 4 de marzo, anulando la segunda evaluación del desempeño de Claudia Salluca Ticona correspondiente a la gestión 2008, debiendo el IBTEN desarrollar nuevamente el proceso de segunda evaluación, asimismo, dispuso la reincorporación de la aspirante a la Carrera Administrativa en el cargo de Secretaría II CIN a fin de que pueda rendir su segunda evaluación de desempeño.
2.- Acusa que la RM Nº 149/2010 de 4 de marzo, emitida por el MTEyPS, no refleja la existencia verídica, una apreciación justa ni la relación razonable de los hechos y lesionó los derechos e intereses de IBTEN, por lo siguiente:
2.1 Que se violó su derecho a la defensa y al debido proceso establecido en el art. 115 de la Constitución Política del Estado (CPE), al haber aceptado una supuesta prueba documental que fue ofrecida pero no presentada por Claudia Salluca Ticona, manifiesta asimismo, que fue observada la prueba documental que presentó el 3 de febrero de 2010 ante la Dirección General del Servicio Civil del MTEyPS, porque supuestamente se habría presentado fuera del plazo probatorio, lo que no fue cierto, y que el plazo probatorio fue común para las partes habiendo sido notificados el 25 de enero de 2010, tanto con el decreto de radicatoria y el Auto de admisión del recurso jerárquico. Refiere que esta situación de evidente parcialidad con la Sra. Claudia Salluca Ticona, quedó al descubierto en los fundamentos de los considerandos séptimo y octavo de la RM Nº 149/2010, que faltando a la verdad afirmó que la parte recurrida no presentó ninguna documentación durante el período probatorio.
2.2 Reitera que se violó el derecho a la defensa y al debido proceso que le asiste al IBTEN, porque el MTEyPS en la RM que ahora se impugna sólo tuvo en cuenta los argumentos presentados por la Sra. Claudia Salluca Ticona, soslayando considerar los fundamentos que expuso en su defensa. Asimismo, observa el contenido del num. vi) del Noveno Considerando de la RM Nº 149/2010 y hace las siguientes preguntas; ¿porqué el MTEyPS no observó oportunamente y se opuso a que el IBTEN lleve a cabo la segunda evaluación o porqué no señaló en base a que normas debió llevar a cabo ésa evaluación? y ¿porqué recién en la RM Nº 149/2010, afirmó la aplicación del art. 22 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NB-SAP)?, cuando es atribución del MTEyPS controlar y fiscalizar la carrera administrativa de las y los servidoras y servidores públicos.
2.3 Acusa asimismo de incoherente la RM Nº 149/2010 de 4 de marzo, porque en su parte resolutiva únicamente anuló la segunda evaluación del desempeño de la Sra. Claudia Salluca Ticona correspondiente a la gestión 2008, contenido en el formulario de Evaluación del Desempeño y los exámenes escritos y prácticos del 23 de julio de 2009, por los que se le asignó una calificación de 49.05% sobre un posible de 100% y dispuso que el IBTEN desarrolle nuevamente el proceso de segunda evaluación de la funcionaria citada, correspondiente a la gestión 2008, asignándole tareas específicas a desarrollar por un tiempo determinado inherentes al cargo de Secretaria II CIN y disponer su reincorporación, manteniendo implícitamente firme y subsistente la Resolución de Recurso de Revocatoria RA Nº 083/2009 de 8 de diciembre, situación que considera va en contra del debido proceso.
En conclusión manifiesta, que la Resolución de Recurso Jerárquico RM Nº 149/2010 de 4 de marzo, que impugna en la presente demanda, lesionó los derechos e intereses del IBTEN y resulta ser ilegitima y contraria al orden jurídico positivo vigente, que genera inseguridad jurídica, en esa base pide la protección de sus derechos y pide se pronuncie sentencia declarando probada la demanda, como consecuencia se deje sin efecto la RM citada presentemente y en su mérito se ratifique el Memorándum Cite Nº TN-ADM-MEMO 117/2009 de 28 de julio, por el que se prescindió los servicios de la funcionaria Claudia Salluca Ticona, por la baja calificación que obtuvo en la primera y segunda evaluación de su desempeño como Secretaria II del IBTEN.
CONSIDERANDO II: Que, admitida la demanda por decreto de fs. 202, fue corrida en traslado y citada la autoridad demanda, apersonándose Carmen Ruth Trujillo Cárdenas, en su condición de Ministra del Trabajo, Empleo y Previsión Social, contestando negativamente la demanda, señalando como fundamentos de hecho y de derecho, lo siguiente.:
1.- Conforme prevé el art. 22 de la NB-SAP aprobada por DS Nº 26115, la Evaluación del Desempeño es un proceso permanente que mide el grado de cumplimiento del Programa Operativo Anual Individual (POAI) por parte del servidor público, en relación al logro de objetivos, funciones y resultados asignados al puesto durante un periodo determinado, lo que implica que los factores de evaluación deben ajustarse a hechos objetivos y mensurables, que deben ser establecidos en correspondencia con el contenido del POAI de acuerdo al nivel jerárquico del funcionario y se funda en igualdad de participación, oportunidad, ecuanimidad, publicidad, transparencia, mensurabilidad y verificabilidad, conforme a lo establecido en el art. 26 de la norma administrativa citada. Refiere que en el caso, el examen efectuado el 23 de julio de 2009 para la segunda evaluación del desempeño de la gestión 2008 de la funcionaria, no permitió cumplir con lo regulado al efecto, evidenciando que la segunda evaluación del desempeño de la Sra. Claudia Salluca Ticona fue programada a través del Memorándum Cite Nº TN-ADM 022/2009 de 28 de enero, sin tomar en cuenta las tareas asignadas en su POAI para el cargo de Secretaria, sobre los cuales se debió evaluar por segunda vez y se reemplazó en base al cumplimiento de su POAI que se le asignó para la gestión 2008, por la evaluación de un examen escrito y otro práctico, lo que motivó al MTEyPS anular la segunda evaluación del desempeño de la Sra. Claudia Salluca Ticona. Refiere que la RM impugnada también determinó la reincorporación de la aspirante a la carrera administrativa y aclara que la reincorporación solo fue determinada a efectos de que la recurrente rinda la segunda evaluación de su desempeño.
2.- Con referencia a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, por la aceptación de prueba documental ofrecida y no presentada, dice que ambas partes fueron notificadas con el decreto de radicatoria MT/VMESCy COOP/DGSC/JRCFP-010/2010 y Auto de admisión MT/VMESCy COOP/DGSC/JRCFP/AA-008/2010 de 25 de enero, fecha desde la cual tenían 6 días hábiles administrativos para presentar pruebas, la Sra. Claudia Salluca Ticona presentó prueba el último día antes del vencimiento del término probatorio en instancia jerárquica, señalando además esta; que en la Evaluación de Desempeño de la gestión 2008 se le dio una nota que decía que ingresaba al proceso de evaluación en observación y no sabía los motivos, tampoco el Comité de Evaluación le hizo saber que la evaluación sería escrita y que se efectuaría en la ciudad de La Paz, que no se le indicó el tipo ni forma de evaluación que tendría y que no recibió el mismo trato que Wilfredo Tarquino Palacios, quien pese haber sido reprobado por su inmediato superior, por decisión del Director Ejecutivo del IBTEN fue aprobado y por ultimo, que no tenía las condiciones físicos actualizadas para desempeñar su funciones.
Manifiesta, que la nota en la que se ofreció la prueba citó que la documentación se encontraba en el IBTEN, por lo que fue aceptada, si bien la recurrente no la poseía indico en poder de quien y donde se encontraba, confirma que esa nota de ofrecimiento de prueba fue valorada a momento de emitir la Resolución de conformidad al art. 16 del DS Nº 26319, al haberse ofrecido dentro del plazo probatorio, que por lo tanto no es evidente que haya existido violación al derecho a la defensa y al debido proceso. Asimismo refiere, que dentro del plazo probatorio establecido, el IBTEN no presentó ninguna prueba y le fueron notificado con todos los actos administrativos y en ningún momento del proceso administrativo observó los proveídos respecto a la admisión y clausura del periodo probatorio, habiendo sido validadas todas las actuaciones de la autoridad recursiva, por lo que ratifica haber demostrado que no se vulneró ningún derecho del IBTEN y que no es evidente que haya existido parcialidad con ninguna de las partes.
3.- Con referencia a que sólo se tomaron en cuenta los argumentos expuestos por la parte recurrente y soslayando considerar los que expuso en su defensa el IBTEN, manifiesta no ser ciertas las afirmaciones del demandante, este no realizó las argumentaciones para contrastar los argumentos de la recurrente, sólo se limitó a enviar documentación que fue analizada. Con relación a las preguntas que formuló el demandante, este olvidó que la Dirección General del Servicio Civil del MTEyPS, realiza control del cumplimiento de las obligaciones de las entidades de realizar evaluaciones del desempeño periódico de sus funcionarios, a cuyo efecto lleva un registro, que en ningún momento implica un pronunciamiento previo sobre la legalidad de las evaluaciones, porque están sujetas a impugnaciones por los sujetos evaluados.
4.- Por ultimo, manifiesta que no es evidente que la RM Nº 149/2010 mantenga implícitamente vigente la resolución de alzada RA Nº 083/2009, porque la Resolución impugnada determinó anular la segunda evaluación del desempeño de la Sra. Claudia Salluca Ticona correspondiente a la gestión 2008, contenida en el formulario de Evaluación del Desempeño y los exámenes escrito y práctico del 23 de julio de 2009, por los que se le asignó una calificación de 49.05% sobre un posible de 100%, disponiendo que IBTEN nuevamente lleve adelante una segunda evaluación, asignándole tareas específicas a desarrollar por un tiempo determinado inherente al cargo de Secretaria II CIN y en virtud a cuyo cumplimiento de tareas debió ser evaluada; destaca que se emitió una determinación clara, para cuyo cumplimiento necesariamente la recurrente debió ser reincorporada a la entidad al cargo que ejercía a fin de que pueda rendir su segunda evaluación del desempeño, por lo tanto no es evidente el argumento del demandante al señalar “y finalmente disponer su reincorporación al IBTEN”, lo cual constituye un argumento incompleto con el texto que fue determinado.
Que en atención a los argumentos que formuló, solicita se declare improbada la demanda.
CONSIDERANDO III: Que así vistos los antecedentes del proceso, la fundamentación de derecho y reconocida como se encuentra la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena para la resolución de la controversia, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la ley a los hechos expuestos en este caso por la parte demandante, corresponde realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por el IBTEN, ahora demandante y el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social.
Consecuentemente, al existir denuncia de vulneración de normas legales, corresponde su análisis y consideración, estableciendo, que el objeto de la controversia se refiere a determinar: Si la Resolución de Recurso Jerárquico RM Nº 149/2010 de 4 de marzo, lesionó los derechos e intereses del IBTEN, violando su derecho a la defensa y al debido proceso, y si resulta ser ilegitima y contraria al orden jurídico positivo vigente, que genera inseguridad jurídica.
En ese marco y de la compulsa de los datos procesales cursantes en su Anexo, se llega a las siguientes conclusiones:
1.- Con la finalidad de tener una noción clara de los antecedentes que se suscitaron y motivaron la presente demanda, es conveniente inicialmente presentar un sumario de los hechos: En base al “Programa de Evaluación de Desempeño gestión 2008” aprobado y registrado ante la Superintendencia del Servicio Civil (SSC) del MTEyPS, el 5 de enero de 2009 mediante Circular Nº 01/2009, se comunicó al personal del IBTEN la realización de la Evaluación del Desempeño y solicitó la entrega de Informes de Actividades 2008, hasta el 20 del mismo mes y año se recibieron los formularios de Evaluación de Desempeño 2008 debidamente llenados por los Jefes inmediatos superiores encargados de las evaluaciones. Concluido el proceso y remitido los resultados de la Evaluación del Desempeño 2008, se verificó la calificación EN OBSERVACIÓN de la Sra. Claudia Salluca Ticona y de acuerdo a los resultados obtenidos IBTEN entregó los Memorándum respectivos, entre estos el Memorándum Nº TN-ADM 002/2009 entregado a la funcionaria Claudia Salluca Ticona, resultados remitidos a la SSC y le solicitó los formularios y cronograma de la Evaluación del Desempeño para la segunda evaluación.
El 14 de julio de 2009 el IBTEN mediante nota TN-ADM 141/2009, remitió al MTEyPS todos los antecedentes para la ejecución de la segunda evaluación (memorándums de designación del Comité de Evaluación, Acta, instrumentos, metodología, cronograma a utilizar), que fue recepcionado y registrado por la Dirección General de la SSC, en esa base, el 21 de julio de 2009, la Sra. Claudia Salluca Ticona fue notificada con el instructivo de realización de segunda evaluación programada para el 23 de julio del mismo año, en los predios de la oficina central. Realizada la segunda evaluación a la funcionaria citada, con la remisión del Informe de Resultados del Comité de Evaluación y todos los antecedentes del proceso, la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) habiéndosele asignó una calificación de 49.05% sobre un posible de 100%, asumió la determinación de la desvinculación de la funcionaria Claudia Salluca Ticona, por el que emitió la MAE del IBTEN el Memorándum TN-ADM-MEMO 117/2009 de 28 de julio, con el que fue notificado la funcionaria el 29 del mismo mes y año.
Ese hecho motivó que la funcionaria Claudia Salluca Ticona, mediante nota de 30 de julio de 2009 presente ante la MAE del IBTEN solicitud de Recurso de Revocatoria, contra el Memorándum TN-ADM-MEMO 117/2009 de 28 de julio, acto administrativo que fue respondido mediante nota Cite TN-111/2009 de 11 de agosto, ratificando el contenido del memorándum impugnado. Ese acto administrativo revocatorio fue impugnado por la vía del Recurso Jerárquico, que fue resuelto mediante la RM Nº 918/2009 de 12 de noviembre, anulando la nota Cite TN-111/2009 de 11 de agosto, con el objeto de que se emita otra resolución con sometimiento a la ley.
En cumplimiento a la RM Nº 918/2009 de 12 de noviembre, el IBTEN emitió la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria Nº 083/2009 de 8 de diciembre, por el que declaró improcedente el recurso y ratificó el contenido del Memorándum TN-ADM-MEMO 117/2009 de 28 de julio, con el que fue notificada la funcionaria Claudia Salluca Ticona. El 16 de diciembre de 2009 dio respuesta a la resolución de recurso de revocatoria mediante una carta, la que fue entendida como Recuso Jerárquico y resuelta mediante RM Nº 149/2010 de 4 de marzo, determinando anular la segunda evaluación del desempeño de Claudia Salluca Ticona correspondiente a la gestión 2008, debiendo el IBTEN desarrollar nuevamente el proceso de evaluación asignándole tareas específicas por un tiempo determinado, inherente al cargo de Secretaria II CIN y en virtud al cumplimiento de tareas debe ser evaluada y para el efecto ordenó la reincorporación de la Aspirante a la Carrera Administrativa a fin de que pueda rendir su segunda evaluación del desempeño, antecedentes que motivaron la interposición de la demanda contencioso-administrativa.
2.- Ingresando al control de legalidad sobre la correcta aplicación de la ley a los hechos expuestos por las partes, en base a los antecedentes del caso se establece:
La CPE en los arts. 232 y 233 con relación a las servidoras publicas y servidores públicos establece que; la Administración Pública se rige por principios y son consideradas como tal las personas que desempeñan funciones publicas y que forman parte de la carrera administrativa ya se encuentran regidas por la Ley 2027 Estatuto del Funcionario Público, que tiene por objeto; “regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño y productividad”, el ámbito de aplicación del presente Estatuto abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración.
En el caso, al haber ingresado la funcionaria Claudia Salluca Ticona al IBTEN a un puesto de carrera mediante un proceso de selección, goza de los derechos establecidos en el art. 7.II de la Ley 2027 Estatuto del Funcionario Público (EFP) y prevé para los funcionarios de carrera entre otros; a la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad, así como el derecho a impugnar las decisiones administrativas definitivas que afecten situaciones relativas al ingreso, promoción o retiro de la función pública, regulada a través de un Sistema de Administración de Personal (SAP), que es el conjunto de normas, principios y procedimientos sistemáticamente ordenados, que permiten la aplicación de las disposiciones en materia de la función pública previstas por la CPE, el Estatuto del Funcionario Público, la Ley de Administración y Control Gubernamentales, y las disposiciones reglamentarias aplicables. El SAP se ejerce y desarrolla a través del Órgano Rector y por las entidades públicas comprendidas en el ámbito de aplicación del EFP, de acuerdo a las NB-SAP, reglamentos básicos y normas secundarias o especializadas.
El art. 18 de la Ley EFP, establece la carrera administrativa; “con el objetivo de promover la eficiencia de la actividad administrativa pública en servicio de la colectividad, el desarrollo laboral de sus funcionarios de carrera y la permanencia de éstos condicionada a su desempeño”, por ello esta norma administrativa en su art. 27 establece la obligatoriedad de la evaluación, determinando que “Las entidades públicas, en forma obligatoria, programarán y conducirán procesos de evaluación de desempeño de sus funcionarios de carrera, en la forma y condiciones que se señalan en el presente Estatuto, las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal y disposiciones reglamentarias particulares. El incumplimiento de los procesos de evaluación, generará responsabilidad administrativa a la máxima autoridad ejecutiva, independientemente de la obligatoriedad de realizarse las evaluaciones”.
Mostrando 35 de 69 parrafos.