SE/0428/2017

SALA PLENA

SENTENCIA: 428/2017.

FECHA: Sucre, 6 de junio de 2017.

EXPEDIENTE: 353/2014.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (Y.P.F.B. S.A.) contra el Ministerio de Medio Ambiente y Aguas.

MAGISTRADA RELATORA: Norka Natalia Mercado Guzmán.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 128 a 1332 vta., planteada por la empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos Transporte S.A. (YPFB Transporte S.A.) – anteriormente denominada Transredes S.A. - impugnando la Resolución/Medio Ambiente/Nº 096 emitida el 13 de noviembre de 2013 por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, contestación de fs. 171 a 179 vta., réplica de fs. 224 a 227 vta., dúplica de fs. 246 a 249 y los antecedentes del proceso.

I. CONTENIDO DE LA DEMANDA.

I.1. Antecedentes de hecho de la demanda.

Señaló que la demanda que plantea tiene como antecedente el procedimiento administrativo sancionatorio ambiental que fuera seguido contra la empresa Transredes S.A. como consecuencia de un derrame de hidrocarburos líquidos ocasionado el 30 de enero de 2000 por la perforación accidental del Oleoducto OSSA II, en el cruce del río Desaguadero en el departamento de La Paz, motivo por el cual, el marco legal aplicable es el contenido en la Ley de Medio Ambiente y en el DS 24176 de 8 de diciembre de 1995.

Dicho proceso culminó con la emisión de la Resolución/Medio Ambiente/096/2013, en adelante “la resolución de segunda instancia” y su Resolución Complementaria 009/2014, emitidas por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua al resolver la apelación planteada por Transredes contra la Resolución Administrativa Sancionatoria VMARNDF 011/01 de 18 de julio de 2001, con la que se impuso una sanción económica fundamentada en el criterio de persistencia de la infracción, dispuesta por el art. 97-b) del Reglamento de Gestión Ambiental.

I.2. Fundamentos de la demanda.

Efectuando un recuento pormenorizado de los antecedentes administrativos, señaló que el objeto de su demanda es solicitar se deje sin efecto la resolución de segunda instancia por no haber resuelto la apelación de Transredes S.A. en los puntos referentes a la ausencia de fundamentos que expliquen el criterio de persistencia de la infracción como a lo referido a la inconsistencia de la sanción, vulnerando su derecho a la motivación de las resoluciones, como componente del debido proceso.

Alternativamente, solicita la modificación de la sanción, en aplicación de precedentes anteriormente emitidos en materia medio ambiental como en cumplimiento del art. 96 del Reglamento General de Gestión Ambiental (RGGA).

a) Sobre la nulidad de la resolución de segunda instancia por falta de pronunciamiento sobre la apelación de Transredes, señaló que tal como refirió en antecedentes no existe la posibilidad de que la conducta sancionada mediante la resolución de primera instancia sea producto de la persistencia de la infracción sancionada mediante la RA 003/01. Al respecto, la resolución de segunda instancia no ha resuelto ni mencionado ese aspecto y mucho menos ha observado la falta de motivación de la resolución de primera instancia, debido a que solo en la vía de la complementación, se limitó a señalar que la sí habría fundamentado dicha decisión.

Acto seguido, se remitió a la resolución de primera instancia de la que citó un párrafo que en su criterio, tampoco explica nada. Dirigiéndose al Tribunal de Alzada, añadió que en ninguna parte de esa aclaración, se expresan los criterios por los cuales los hechos sancionados con la resolución de primera instancia, pueden ser tomados como la persistencia de la conducta sancionada mediante la RA 003/01, tampoco se alude al reclamo concreto de la apelación sobre ese aspecto, ya que no se desarrollan los argumentos que expliquen cuál es la conducta previa a febrero de 2000, que pueda ser considerada como la infracción que ha persistido en el tiempo.

Bajo ese marco de ideas, la resolución complementaria simplemente aludió a citar una frase fuera de contexto de la resolución de primera instancia, vulnerándose de esa manera el derecho a la congruencia (citra petita) tal como lo señala la Sentencia Constitucional Plurinacional 593/2012 de 20 de julio.

Continuó señalando que en el numeral 9.5. de la apelación expresó agravios concretos referentes a la inconsistencia de la sanción aplicada, sin que dicho aspecto haya sido resuelto en la resolución de segunda instancia.

De acuerdo a los antecedentes expuestos queda claro que en el memorial de apelación de Transredes S.A., se reclamó concretamente la ausencia de lógica de los criterios que respalden el criterio de persistencia, sin que dicho reclamo haya sido atendido por la resolución de segunda instancia, vulnerándose de esta manera el derecho al debido proceso en su componente de la congruencia. En ese entendido y por la vulneración de sus derechos constitucionales, corresponde la nulidad del acto administrativo demandado.

b) Inconsistencia de la sanción. De acuerdo a lo establecido en el art. 95 del RGGA, a efectos de calificar la sanción administrativa deberá tomarse en cuenta los daños causados a la salud pública, valor de los bienes dañados, costo económico de proyecto o actividad, beneficio económico de la actividad infractora, reincidencia y naturaleza de la infracción.

En el presente caso y tal cual lo ratifica la resolución de segunda instancia, la falta que se sanciona se debe a la supuesta falta de presentación de un Plan de Acción y no así a la falta de ejecución de las medidas correctivas dispuestas por las autoridades medio ambientales.

En ese entendido consideró que al no existir proporcionalidad entre la sanción máxima que se aplica a una falta, que no constituye la infracción máxima a ser cometida, no se ha aplicado de manera adecuada el art. 95 del RGGA, por lo que solicita que en caso de no concederse su petición de ausencia de resolución de los puntos apelados, se disponga la aplicación de la norma citada.

I.3. Petitorio.

Solicitó se declare probada la demanda contencioso administrativa, y se dejen sin efecto los actos administrativos demandados; es decir, la resolución de segunda instancia y su consiguiente resolución complementaria.

II. De la contestación a la demanda.

La autoridad demandada, a través de representante legal, se apersonó al proceso y contestó negativamente a la demanda con memorial presentado el 7 de agosto de 2014, cursante de fs. 171 a 179 vta., en el que efectuando un recuento de los antecedentes administrativos y del memorial de apelación presentado por la empresa demandante, señaló lo que sigue:

Es preciso establecer que la Resolución Administrativa VMARNDF 011/01 de 18 de julio de 2001, emitida por la Viceministra de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación en su parte resolutiva no mencionó la palabra persistencia, solo manifestó que “CUARTO: Habiéndose amonestado a la empresa Transredes, mediante Resolución Administrativa 003/01 de 31 de enero de 2001, por el incumplimiento al artículo 96, inciso g) del Reglamento General de Gestión Ambiental y constatada la no presentación del Plan de Acción requerido por la Autoridad Ambiental Competente en fecha 8 de febrero de 2000, el mismo que debía contener las medidas correctivas o de mitigación a ejecutarse en toda el área afectada por el derrame de hidrocarburos de 30 de enero de 2000, en el río Desaguadero, incumplimiento que impidió a la Autoridad Ambiental Competente, evaluar y avalar el cumplimiento de la Ley de Medio Ambiente y sus reglamentos y disposiciones conexas y, considerando que de acuerdo al art. 108 del Reglamento General de Gestión Ambiental, los responsables de las actividades económicas que causen daños ambientales son responsables de la reparación y compensación de los mismos, responsabilidad que persiste aún después de terminada la actividad del que resultasen los daños. En cumplimiento del art. 97, inciso b) del Reglamento General de Gestión Ambiental, SE MULTA A LA EMPRESA TRANSREDES S.A. TRANSPORTE DE HIDROCARBUROS SOCIEDAD ANÓNIMA TRANSREDES S.A. con el monto de Bs. 12.249.585 (…) que corresponde al tres por mil sobre el monto total del activo de la empresa”.

Del análisis y lectura de lo citado, se puede evidenciar que la demandante solo trata de confundir al Tribunal, mencionando una palabra sacada de entre líneas y que falta a la verdad.

Ahora, según se tiene del art. 97-b) del RGGA, aprobado con DS 24176 de 8 de diciembre de 1995, vigente y aplicable por ultractividad de la norma, que para la imposición de la multa deben existir una de los dos siguientes condiciones: a) persistencia de la infracción y b) existir otras infracciones en la misma actividad, obra o proyecto (AOP) y además, que causen impactos severos sobre el medio ambiente.

En ese entendido, al evidenciar que la empresa demandante, de acuerdo a lo establecido en la Resolución Administrativa 003/01 de 31 de enero de 2001, fue amonestada por la contravención del art. 96-g) del RGGA por constatar que las medidas correctivas o de mitigación instruidas por la Autoridad Ambiental Competente (AAC) no fueron cumplidas, aplicadas ni regularizadas en los plazos conferidos. Asimismo, al momento de emitirse la Resolución Administrativa VMARNDF/011/01 de 18 de julio de 2001, el 8 de febrero de 2000, presentaron el Plan de Acción requerido, necesario en ese momento ante la urgencia y magnitud del siniestro ambiental, el cual debía contener las medidas correctivas o de mitigación a ejecutarse en toda el área contaminada. Es imperioso aclarar que se trataba de un solo proyecto que es el traslado de hidrocarburos Santa Cruz-Sica Sica-Arica (Chile).

Se evidencia que la empresa cumplió con la primera condición, perdurar en la infracción establecida en el art. 96-g) del RGGA por el incumplimiento a la aplicación de las medida correctivas o de mitigación posteriores a las inspecciones y plazos concedidos para su regulación, conforme lo establece el art. 97 de la Ley 1333 de 27 de abril de 1992.

Consideró necesario apreciar que existieron otras infracciones en la misma Actividad, Obra o Proyecto (AOP) que merecieron por parte de la AACN su análisis y posterior imposición de la multa. Es así que la RA 003/01 de 31 de enero de 2001, evidenció que la empresa incurrió en una infracción establecida en el art. 96-a) del RGGA (otra infracción) al iniciar o implementar una AOP sin contar con la Licencia Ambiental respectiva. Es decir, que la empresa cumple también, con esa segunda condición.

Lo expuesto evidencia que se impuso a la empresa una multa, en apego a la normativa vigente (art. 97-b) RGGA), al cumplirse con las condiciones establecidas y porque se causaron severos impactos sobre el medio ambiente en los factores agua, suelo, aire y ecología que dañaron a más de un millón de hectáreas. Asimismo, en el Anexo 1, se evidencia que la empresa YPFB Transportes pagó la multa, constituyéndose ese su accionar en una confesión expresa de las infracciones cometidas.

Siguiendo el mismo razonamiento adoptado por la AACN en la RA 011/01 de 18 de julio de 2001, el Ministerio emitió la RA 096 de 16 de diciembre de 2013 y la RA 009 de 20 de enero de 2014 en apego a la norma.

Sobre la afirmada inconsistencia en la sanción aplicada toda vez que no existiría proporcionalidad entre la sanción máxima que se aplica a una falta que no constituye la infracción máxima a ser cometida y que debió aplicarse según precedente el 3 por 1.000 sobre el monto total del proyecto, señaló que es necesario señalar que es atribución de la autoridad que conoce la causa, con facultad discrecional, imponer una multa del 3 por mil sobre el monto total del patrimonio o proyecto, en síntesis se tiene que la AACN sanción con el 3 por 1000 del patrimonio o activo declarado por la empresa puesto que causó uno de los sucesos más nefastos y siniestros para el medio ambiente.

Continuando con su argumentación, citó la SC 1289/2010-R de 13 de septiembre, así con las SSCC 1674/2003-R de 24 de noviembre y 486/2010-R de 5 de julio y añadió, que la demandante, en su contradictorio memorial, señala que la Resolución/Medio Ambiente/096 de 16 de diciembre de 2013 fue emitida sin motivación, respecto a un posible persistencia; sin embargo, tanto la Resolución/Medio Ambiente/096 de 16 de diciembre de 2013 como la Resolución/Medio Ambiente/009 de 20 de enero de 2014, se encuentran debidamente fundamentadas y motivadas puesto que exponen los hechos, realizan fundamentación legal y citan las normas que sustentan la parte dispositiva. También exponen los antecedentes y responden a los argumentos planteados.

Finalmente puso en conocimiento de esta Sala Plena, que el Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, con Resolución AA-31/14 de 12 de junio de 2014, con motivo de la acción de amparo constitucional planteada por YPFB Transporte, denegó la tutela solicitada respecto de la acusada falta de motivación de la RA 096 complementada por la 09 de 20 de enero de 2014.

II.1. Petitorio.

Concluyó solicitando se declare improbada la demanda contencioso administrativa y se mantenga firme y subsistente la resolución jerárquica.

III. DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA.

En autos, la empresa demandante acusa la nulidad de la Resolución/Medio Ambiente/096/2013 de 16 de diciembre por no haber resuelto la apelación de Transredes S.A. en los puntos referentes a la ausencia de fundamentos que expliquen el criterio de “Persistencia” de la infracción como a lo referente a la inconsistencia de la infracción, vulnerando su derecho a la motivación de las resoluciones como componente del debido proceso.

IV. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES.

En el marco de la controversia planteada ante este Tribunal, la revisión de los antecedentes administrativos da cuenta de que:

1. El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, emitió la Citación VMARNDF 001/2001 de 19 de junio de 2001, formulando cargos contra la empresa Transredes – hoy YPFB Transporte – por la presunta comisión de infracciones administrativas a la legislación ambiental emergentes del derrame de hidrocarburos del oleoducto OSSA II, administrado por la empresa Transredes-Transporte de Hidrocarburos Sociedad Anónima-TRANSREDES S.A., ocurrido el 30 de enero de 2000 y que contaminó el río Desaguadero con 4.611.00 litros de petróleo equivalentes a 29.000 barriles, causando impactos severos en los factores ambientales agua, suelo, aire, ecología y socioeconómicos en los departamentos de Oruro y La Paz.

2. Con Resolución Administrativa VMARNDF 011/01 de 18 de julio de 2001, se amonestó a la empresa por la contravención de los arts. 96-b) y h) del Reglamento General de Gestión Ambiental, 69-i) del Reglamento de Prevención y Control Ambiental y 71-j) del Reglamento en Materia de Contaminación Hídrica y 103 de la Ley 1333 del Medio Ambiente, razón por la cual fue sancionado a pagar una multa de Bs. 12.249.585, que representa al tres por mil (3x1.000) sobre el monto total del activo de la empresa.

3. De fs. 26 a 37 vta. del expediente, cursa el memorial de apelación presentado por la empresa Transredes S.A.