SE/0500/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 500/2015.

FECHA: Sucre, 3 de noviembre de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 410/2010.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: DHL BOLIVIA S.R.L. contra el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

MAGISTRADA RELATORA: Fidel Marcos Tordoya Rivas.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por DHL (Bolivia) SRL. contra el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contenciosa administrativa de fojas 134 a 139, impugnando la Resolución Ministerial N° 171 de 24 de junio de 2010 (fojas 112 a 119), la contestación de fojas 175 a 181, el memorial de réplica de fojas 185 a 187, la dúplica de fojas 206 a 207 y vuelta, los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que, Guillermo José Areas Solano, en representación legal de la empresa DHL (Bolivia) SRL., se apersonó por memorial de fojas 134 a 139, acreditando su personería a través del Testimonio de Poder N° 246/2010, otorgado ante la Notaría de Fe Pública N° 64 correspondiente al Distrito Judicial de La Paz, a cargo de Patricia Rivera Sempertegui (fojas 33 a 36 y vuelta), manifestando que agotada la vía administrativa, en aplicación del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Administrativo, del artículo 6 de la Ley N° 1979 y de los artículos 778 y 780 del Código de Procedimiento Civil, interpone la presente demanda contenciosa administrativa impugnando la Resolución Ministerial N° 171 de 24 de junio de 2010, pronunciada por el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, que confirmó la Resolución Administrativa N° 83 de 17 de mayo de 2010, por la que a su vez el Viceministro de Telecomunicaciones rechazó el recurso de revocatoria deducido por DHL (Bolivia) SRL., confirmando en consecuencia la Resolución Administrativa N° 47 de 9 de abril de 2010, por la que se sancionó a la empresa demandante con la suma de Bs. 1.000,- por no haber hecho uso de los timbres que debieron haber sido adheridos a la correspondencia, conforme lo establecido en el inciso f) del artículo 18 e inciso a) del artículo 19 del Decreto Supremo N° 29799, en el inciso c) del punto referido a faltas graves en el parágrafo III del artículo 9 y el parágrafo IV del mencionado artículo del Reglamento de Procedimiento Administrativo de Autorización y Registro de Empresas de Servicio Expreso, Mensajería y Transporte de Envíos de Correspondencia, en base a los argumentos que a continuación en síntesis se describen:

Expresó que la Resolución Ministerial N° 171 de 24 de junio de 2010, ahora impugnada, se opone a lo dispuesto en los artículos 62 al 64 de la Ley del Tribunal Constitucional, N° 1836, ya que DHL interpuso recurso incidental de inconstitucionalidad, el que habiendo sido rechazado por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, fue remitido en revisión ante el Tribunal Constitucional, que deberá pronunciarse al respecto. Citó a continuación el artículo 6 de la Ley N° 1979 de 24 de mayo de 1999.

Indicó que se demandó la inconstitucionalidad del artículo 23 del Decreto Supremo N° 29799 de 19 de noviembre de 2008 y los artículos 21 al 24 de la Resolución Ministerial N° 496 de 31 de diciembre de 2008, pronunciada por el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, razón por la cual, entre tanto no se resuelva el incidente de inconstitucionalidad en revisión por el Tribunal Constitucional, sostuvo que el Ministro del área, actuó sin competencia al emitir la Resolución ahora impugnada.

Agregó que de acuerdo con las normas citadas, el recurso indirecto de inconstitucionalidad, se tramitaba como incidente, teniendo la autoridad que lo conozca la facultad de admitir o rechazar el mismo, mas no el recurso, puesto que su admisión era competencia de la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional. A efecto de sustentar lo afirmado, citó la Sentencia Constitucional N° 45/2004 de 4 de mayo, la que según afirmó hace referencia a la naturaleza jurídica del recurso incidental de inconstitucionalidad.

Posteriormente se refirió a la legitimación activa para promover el incidente de inconstitucionalidad, siendo que en el caso presente dicha legitimación corresponde al Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, concluyendo que en consecuencia, el Ministro no puede resolver el recurso, aclarando por otra parte que no es competencia de las autoridades jurisdiccionales o administrativas admitir o rechazar el recurso, sino simplemente promoverlo, lo que sostuvo que se encuentra respaldado por lo expresado al respecto en la sentencia constitucional referida líneas arriba, razón por la que la admisión y lógicamente la resolución del recurso, es competencia del Tribunal Constitucional, de acuerdo con lo que dispone el artículo 63 de la Ley N° 1836.

A manera de conclusión, manifestó que la autoridad administrativa hizo las veces de Tribunal Constitucional al rechazar el incidente de inconstitucionalidad interpuesto, actuando con falta de competencia; y que la resolución impugnada se encuentra en contraposición con los artículos 62 al 64 de la Ley N° 1836, determinándose la clara existencia de nulidad por el motivo señalado, correspondiendo la nulidad de obrados hasta el estado en que la autoridad administrativa promueva el mismo en las condiciones que señala la Ley N° 1836.

Concluyó el memorial de demanda expresando que en virtud de los antecedentes descritos, se pronuncie sentencia dentro del presente proceso, declarando probada la demanda, se deje sin efecto la Resolución Ministerial N° 171 de 24 de junio de 2010 y en consecuencia se disponga la nulidad de obrados.

CONSIDERANDO II: Que subsanada la observación de fojas 142, por providencia de fojas 148 se admitió la demanda contencioso administrativa en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a la autoridad demandada para que responda en el término de ley más el que corresponda en razón de la distancia, ordenando asimismo que remita los antecedentes que dieron lugar a la emisión de la resolución impugnada. Por otra parte, a efecto de la citación y emplazamiento a la autoridad demandada, se ordenó que la misma deberá ser citada mediante provisión citatoria, cuyo cumplimiento se encomendó a la Presidencia de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, hoy Tribunal Departamental de Justicia.

Cumplida la diligencia señalada el 30 de noviembre de 2010 como consta por el formulario de fojas 165, previa representación y decreto de fojas 164 y 164 vuelta, fue devuelta la provisión citatoria según se verifica con la nota de fojas 166 y recibida según cargo de fojas 168, disponiéndose su arrimo al expediente.

Providenciando el memorial de contestación a la demanda de fojas 175 a 181, se tuvo apersonado a Juan Carlos Marín Choquemesa en representación legal del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, en virtud del Testimonio de Poder N° 66/2010 (fojas 170 a 174 y vuelta); y teniéndose por respondida la demanda, se corrió traslado al demandante para la réplica.

Luego de una extensa relación de los antecedentes que dieron lugar al desarrollo del presente proceso, la autoridad demandada se refirió al objeto de la misma, señalando que el demandante cuestiona el que se hubiera emitido la Resolución Ministerial N° 171 sin competencia, pero desconociendo que el procedimiento sancionatorio prosiguió en virtud de lo dispuesto en la Resolución Ministerial N° 35 de 8 de febrero de 2010, la que al rechazar el incidente de inconstitucionalidad planteado el 28 de enero de 2010, dispuso la prosecución de la causa hasta su conclusión, derivándose de ello la Resolución Ministerial N° 40 de 11 de febrero de 2010 que anuló obrados, pero que nunca fue objetada por DHL, debido a que le favorecía, pero si consideraba que el rechazo del incidente de inconstitucionalidad era contrario a lo dispuesto en los artículos 62 al 64 de la Ley N° 1836, al disponer la tramitación del recurso jerárquico hasta su conclusión, debió observarla, acudiendo a la impugnación judicial y no cuando reiniciado el proceso sancionatorio, el resultado le es adverso.

En cuanto a la base legal para la procedencia del proceso contencioso administrativo, señaló la normativa aplicable a las empresas de servicio expreso, mensajería y transporte de envíos de correspondencia, citando el Decreto Supremo N° 29799 de 19 de noviembre de 2008, el del mismo rango N° 22616 de 8 de octubre de 1990, elevado a rango de Ley N° 1424 de 29 de enero de 1993 cuyo artículo 24 remite la Ley N° 2341 y al Decreto Supremo N° 27113, siendo aplicables en consecuencia, el inciso a) del artículo 69 y el artículo 70, ambos de la Ley N° 2341.

Posteriormente realizó una relación de los artículos 59 al 64 de la Ley N° 1836, expresando que si bien es cierto que DHL, durante el procedimiento sancionatorio interpuso recurso incidental de inconstitucionalidad y que fue rechazado a través de la resolución Ministerial N° 35 de 8 de febrero de 2010, debe tenerse presente que el numeral 1 del artículo 62 de la Ley del Tribunal Constitucional prevé que el rechazo no suspende la tramitación de la causa y que en concordancia con el artículo 63 de la misma norma, que impide el pronunciamiento de la resolución final en caso que se admita el recurso, demuestran que no existe la contradicción acusada.

Sobre la Sentencia Constitucional N° 45/2004 de 4 de mayo, mencionó que la misma contiene consideraciones acerca de la admisión del recurso incidental de inconstitucionalidad, mas no en relación con el rechazo, situación en la que en observancia del inciso 1) del artículo 62 de la Ley N° 1836, dicho rechazo es elevado en consulta al Tribunal Constitucional, el que en aplicación del parágrafo III del artículo 64 de la Ley N° 1836, resuelve aprobando el rechazo o admitiendo el recurso. Agregó al respecto, que el demandante no señaló de qué manera la resolución impugnada es contraria a lo dispuesto en los artículos 62 al 64 de la Ley N° 1836.

Por otra parte, expresó que la demanda interpuesta por DHL es imprecisa, pues su cuestionamiento se halla dirigido a los efectos de la Resolución Ministerial N° 35 de 8 de octubre de 2010 y no así a la Resolución Ministerial N° 171 de 24 de junio de 2010, que es la resolución impugnada, cuyos fundamentos no fueron objetados por el demandante. Manifestó que el rechazo dispuesto a través de la Resolución Ministerial N° 35, se debió a que el recurso no cumplía con las previsiones de los artículos 59 y 60 de la Ley N° 1836.

Como conclusiones de la contestación a la demanda, señaló que en el numeral 4 de la misma se menciona solamente la Resolución Ministerial N° 171 de 24 de junio de 2010 como contradictoria con los artículos 62 al 64 de la Ley N° 1836, fundando su acusación en la falta de competencia con que hubiera sido pronunciada, sosteniendo que en cuyo caso, el demandante debió haber planteado recurso directo de nulidad, conforme establecen los artículos 79 al 81 de la Ley N° 1836.

Asimismo, que resultado del rechazo de la promoción del recurso incidental de inconstitucionalidad, obedeció a lo determinado en la resolución Ministerial N° 35 de 8 de febrero de 2010 y no a la Resolución Ministerial N° 171 de 24 de junio de 2010, que es la resolución impugnada. Adicionalmente, citó los Autos Constitucionales N° 321/2010-CA de 14 de junio y N° 406/2010-CA de 5 de julio, que significaron un cambio en la línea jurisprudencial acerca de la suspensión del proceso administrativo o judicial a causa del rechazo de la promoción de un recurso incidental de inconstitucionalidad, por lo que el argumento del demandante respecto de la imposibilidad de proseguir con el proceso sancionatorio hasta su conclusión, quedó superado.

Asimismo, aclaró que en ejecución de lo dispuesto por la Resolución Ministerial N° 35, la del mismo rango N° 40 de 11 de febrero de 2010, resolvió el recurso jerárquico deducido anulando obrados hasta el vicio más antiguo, disponiendo que el Viceministerio de Telecomunicaciones inicie el procedimiento sancionatorio contra la empresa DHL con la debida motivación y que su tramitación y conclusión obedezca a información precisa y correcta. Añadió que en este sentido, el proceso sancionatorio en que se interpuso el incidente de inconstitucionalidad, fue anulado y que si el actor consideraba que el rechazo de su recurso se contraponía a lo dispuesto por los artículos 62 al 64 de la Ley N° 1836, debió presentar la demanda contenciosa administrativa, luego de ser notificado con la Resolución Ministerial N° 40.

Otro elemento que consideró, es que el recurso incidental de inconstitucionalidad planteado por DHL, fue rechazado por ser manifiestamente infundado al no contener los requisitos señalados en el artículo 60 de la Ley N° 1836, sin que ello implique que el Ministerio demandado hubiera usurpado atribuciones del Tribunal Constitucional, a quien corresponde su resolución en aplicación del numeral 1 del artículo 62 y del parágrafo III del artículo 63 de la Ley N° 1836.

En el siguiente acápite reiteró que la Sentencia Constitucional N° 45/2004 se refiere al supuesto de admisión de un recurso incidental de inconstitucionalidad y no así al rechazo, caso en el que la autoridad que lo conoció, no lo promueve, sino que eleva en consulta al Tribunal Constitucional, la resolución de rechazo, continuando su tramitación como prescribe el numeral 1 del artículo 62 de la Ley N° 1836 y los Autos Constitucionales N° 321/2010-CA, N° 406/2010-CA y N° 454/2010-CA.

Luego, precisó que ninguno de los argumentos esgrimidos por el demandante afecta a los fundamentos de la Resolución Ministerial N° 171, ahora impugnada.

Posteriormente la autoridad demandada reafirmó que la empresa DHL vulneró el artículo 5 del Decreto Supremo N° 29799 al no adherir los sellos postales comercializados por la Empresa de Correos de Bolivia (ECOBOL), por lo que se le impuso la sanción establecida en el parágrafo IV del artículo 9 del Reglamento del Procedimiento Administrativo de Autorización y Registro de Empresas de Servicio Expreso, Mensajería y Transporte de Envíos de Correspondencia, aprobado mediante Resolución Ministerial N° 496 de 31 de diciembre de 2008, al considerarse una falta grave de acuerdo con la previsión contenida en el inciso c) del parágrafo III del artículo 9 del reglamento referido, por lo que sostuvo que la demanda, además de ser imprecisa, pretende únicamente confundir.

Concluyó el memorial solicitando que en mérito a los fundamentos expuestos, este Supremo Tribunal de Justicia emita sentencia declarando improbada la demanda, en virtud a que el procedimiento aplicado, como la normativa observada por el Ministerio demandado, se enmarcan en el ordenamiento legal vigente.

Continuando el trámite del proceso, mediante memorial de fojas 185 a 187, el demandante presentó réplica, memorial en el que reiteró el contenido de los términos expresados en la demanda; providenciado el mismo a fojas 189, se dispuso su traslado para la dúplica, que fue presentada por Juan Carlos Marín Choquemesa en representación del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, mediante memorial de fojas 206 a 207 y vuelta; a través de dicho memorial, reiteró lo expresado en el memorial de contestación a la demanda y fue providenciado a fojas 209, por lo que teniéndose por presentada la dúplica y tomando en cuenta el estado de la causa, no habiendo más que tramitar, se decretó “autos para sentencia”.

CONSIDERANDO III: Que el procedimiento Contencioso Administrativo, constituye una garantía formal que beneficia al sujeto administrado en el ejercicio del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.

En este marco legal, el artículo 778 del Código de Procedimiento Civil, establece que "El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado".

Que así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, en relación con los artículos 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 31 de diciembre de 2014, reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena para la resolución de la controversia, por la naturaleza del procedimiento contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde a este Supremo Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

CONSIDERANDO IV: Expuestos los antecedentes administrativos e ingresando a efectuar el control de legalidad, se establece:

Que el motivo de la litis dentro del presente proceso, tiene relación con las supuestas vulneraciones que se hubieran producido al pronunciar la Resolución Jerárquica hoy impugnada, por lo que corresponderá: Determinar si es evidente la vulneración de los artículos 62 al 64 de la Ley del Tribunal Constitucional, N° 1836, en relación con el artículo 6 de la Ley N° 1979, en el procedimiento sancionatorio seguido por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda en contra de la empresa DHL (Bolivia) SRL.

Revisados los antecedentes administrativos que dieron origen a la interposición de la demanda en análisis, se verifica que el Viceministro de Telecomunicaciones, emitió la Resolución Administrativa N° 29 de 10 de noviembre de 2009 (fojas 283 a 285 del anexo), disponiendo la sanción a la empresa DHL (Bolivia) SRL. con la suma de Bs. 1.000,- por no haber hecho uso de los timbres que deben ser adheridos obligatoriamente en cada envío de correspondencia, conforme lo establecido en el inciso f) del artículo 18 e inciso a) del artículo 19 del Decreto Supremo N° 29799, en el inciso a) del parágrafo III y en el parágrafo IV del artículo 9 del Reglamento de Procedimiento Administrativo de Autorización y Registro de Empresas de Servicio Expreso, Mensajería y Transporte de Envíos de Correspondencia, aprobado mediante Resolución Ministerial N° 496 de 31 de diciembre de 2008.

Interpuesto recurso de revocatoria por el representante legal de DHL (Bolivia) SRL., se pronunció por el Viceministro de Telecomunicaciones, la Resolución Administrativa N° 59 de 11 de diciembre de 2009 (fojas 261 a 265 del anexo), por la que se confirmó la resolución impugnada. A continuación, interpuesto recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad por la misma empresa, el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, emitió la Resolución Administrativa N° 35 de 8 de febrero de 2010 (fojas 221 a 224 del anexo), por la que rechazó el recurso incidental referido, en el que se acusó la inconstitucionalidad del artículo 23 del Decreto Supremo N° 29799 y de los artículos 21 al 24 de la Resolución Ministerial N° 496, correspondiendo proseguir la tramitación del recurso jerárquico hasta su conclusión, debiendo remitirse copia legalizada de la resolución al Tribunal Constitucional, en grado de consulta, en aplicación del numeral 1 del artículo 62 y del artículo 64 de la Ley N° 1836.

En virtud de lo señalado, interpuesto recurso jerárquico por la empresa DHL (Bolivia) SRL., el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda emitió la Resolución Administrativa N° 40 de 11 de febrero de 2010 (fojas 215 a 219 del anexo), por la que determinó revocar las Resoluciones Administrativas N° 59 y N° 29 de 10 de noviembre y de 11 de diciembre de 2009, respectivamente, emitidas por el Viceministerio de Telecomunicaciones y anular obrados hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta el Informe VMTEL-DGSTEL N° 166/2009 de 1 de octubre (fojas 313 a 314 del anexo), a efecto que dicho Viceministerio inicie el procedimiento sancionatorio contra la empresa DHL con la debida motivación y que su tramitación y conclusión obedezca a información precisa y correcta, a fin de evitar futuras nulidades.

Sobre la base de los antecedentes relacionados, el Viceministro de Telecomunicaciones pronunció la Resolución N° 47 de 9 de abril de 2010 (fojas 85 a 88 del anexo), a través de la cual se sancionó a la empresa DHL (Bolivia) SRL., con la suma de Bs. 1.000,- por la infracción del inciso f) del artículo 18 e inciso a) del artículo 19 del Decreto Supremo N° 29799, en el inciso a) del parágrafo III y en el parágrafo IV del artículo 9 del Reglamento de Procedimiento Administrativo de Autorización y Registro de Empresas de Servicio Expreso, Mensajería y Transporte de Envíos de Correspondencia, aprobado mediante Resolución Ministerial N° 496 de 31 de diciembre de 2008, la que fue notificada a la empresa sancionada, el 21 de abril de 2010 como consta a fojas 140 del anexo.

Deducido recurso de revocatoria por DHL (Bolivia) SRL., el Viceministro de Telecomunicaciones emitió la Resolución Administrativa N° 83 de 17 de mayo de 2010 (fojas 53 a 53 del anexo), por la que se dispuso rechazar el recurso y en consecuencia confirmar la Resolución Administrativa N° 47. Esta resolución fue notificada a DHL el 26 de mayo de 2010, según consta a fojas 171 del anexo.