SE/0517/2016

SALA PLENA

SENTENCIA: 517/2016.

FECHA: Sucre, 7 de noviembre de 2016.

EXPEDIENTE: 716/2013.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Ministerio de Comunicación contra la Autoridad General de Impugnación Tributaria.

MAGISTRADA RELATORA: Maritza Suntura Juaniquina.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa cursante de fs. 51 a 59, subsanada a fs. 65 y vta., interpuesta por el Ministerio de Comunicación, representado por Ramiro Antonio Vidaurre Landa y Edwin Chuquimia Villegas, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0802/2013 de 18 de junio, emitida por la Autoridad General de Impugnación Tributaria (AGIT), representada por Daney David Valdivia Coria; la contestación de fs. 123 a 127, la intervención del tercero interesado a fs. 77 y vta.; antecedentes del proceso y de emisión de la Resolución impugnada.

I. CONTENIDO DE LA DEMANDA.

I.1. Antecedentes de hecho de la demanda.

Los representantes del Ministerio de Comunicación, expresan que el 10 de diciembre de 2012, esa Cartera de Estado fue notificada con la Resolución Sancionatoria Nº 1913/2011 de 13 de diciembre, indicando que entre los pasivos y obligaciones pendientes registrados por la Liquidadora de la ex Empresa Nacional de Televisión Boliviana (ENTB), en los Estados Financieros relativos al proceso de liquidación, que fue recepcionado por la Dirección General de Asuntos Administrativos de dicho Ministerio, junto a los Estados de Ejecución Presupuestaria con fecha de corte al 31 de diciembre de 2010, no se registra ni informa la deuda o contingencia que motivó la presente demanda.

Arguyen que, no existe registro de ninguna obligación o pasivo a favor del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), en los Estados Financieros entregados por ENTB en Liquidación, siendo que la supuesta omisión de pago se produjo cuando la referida empresa mantenía autonomía de gestión y que conforme al Decreto Supremo (DS) 0793 en relación al DS 0742, establecen en forma expresa que el Ministerio de Comunicación, sólo puede asumir los pasivos detallados en los Estados Financieros, conforme a la disponibilidad de recursos emergentes del proceso liquidatorio.

Agregan que, contra la Resolución Sancionatoria 1916/2011 el Ministerio ahora demandante interpuso recurso de alzada, ante la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria (ARIT) La Paz, quien mediante Resolución de Recurso de Alzada ARIT-LPZ/RA 0248/2013 de 28 de marzo, resolvió confirmar la referida Resolución Sancionatoria, ante lo cual se interpuso recurso jerárquico que fue resuelto por la Autoridad General de Impugnación Tributaria, por Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0802/2013, a través de la cual confirmó la Resolución de Alzada, habiendo el Ministerio demandante solicitado la complementación y enmienda de la Resolución Jerárquica, siendo negada dicha solicitud mediante Auto Motivado AGIT-RJ 0057/2013 de 3 de julio.

I.2. Fundamentos de la demanda.

Luego de la relación de antecedentes descrita en el punto anterior, fundamentan su demanda señalando que:

I.2.1. La Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-J 0802/2013 de 18 de junio, vulnera el debido proceso y el principio de congruencia al no recaer sobre todos los argumentos expuestos.

Arguyen que, uno de los aspectos cuestionados en el recurso jerárquico, fue la falta de valoración de la prueba en la Resolución pronunciada en alzada, lo que causó indefensión y errónea aplicación de la ley; cuando debió aplicarse los artículos 76, 215 y 217 inc. a) de la Ley 2492, pues alegaron que se presentó prueba pre constituida a momento de interponer el recurso de alzada, la que en su concepto demuestra sin lugar a dudas “...que al no ser declarada la obligación tributaria, objeto de la presente impugnación, por parte de la ex ENTB en Liquidación, el Ministerio de Comunicación no puede reconocer ni mucho menos asumir dicha obligación, por imperio de lo establecido en el art. 3.d) del DS 0742...” (sic).

Agregan que, lo anterior vulnera la disposición contenida en el art. 62 inc. k) del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo (RLPA) aplicable a la materia por mandato del art. 201 de la Ley 2492 y concordante con la parte in fine del art. 47.IV de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Asimismo indican que, en el sub numeral vi del numeral IV.4.2 de la Resolución impugnada (Emisión de la Resolución Sancionatoria de manera extemporánea), la autoridad demandada se limitó a señalar que únicamente procede la revocación de un acto anulable por vicios de procedimiento, sólo cuando el vicio ocasione indefensión al administrado y que la diferencia de 20 días en la emisión de la resolución no constituye causal de nulidad.

Citando los art. 115.I y II y 119.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE), agregaron que se trata de una institución pública y que por tanto se afecta el patrimonio del Estado, a continuación efectuaron la cita de las Sentencias Constitucionales Nos 440/2002-R de 15 de abril, 1668/2004 de 14 de octubre, 588/2010-R de 12 de julio 7, 436//2010-R de 28 de junio y la “Sentencia Nacional Nº 10/2013 de 8 de abril” (sic).

I.2.2. La Resolución impugnada, no recae sobre el incidente de nulidad interpuesto por el Ministerio de Comunicación.

Indican que, conforme establece el art. 4 de la Ley 2492, los plazos son perentorios y el art. 128 del Código de Procedimiento Civil (CPC), aplicable al caso de autos por mandato del art. 74 de la referida Ley, respecto de la extemporánea emisión de la Resolución N° 1915/2011 de 13 de diciembre.

Sobre la solicitud de aclaración y complementación, hicieron referencia a que conforme dispone el art. 24 del DS 27241 de 14 de noviembre de 2003, estas solicitudes deberán resolverse en el plazo de cinco días; y al abstenerse emitiendo pronunciamiento alguno al respecto, se vulneró lo establecido en el art. 24 de la CPE sobre el derecho de petición, y a la abstención de una respuesta formal y pronta, norma suprema concordante con el art. 211 de la Ley 2492.

Añadieron que, al solicitar la aclaración y complementación, se expuso que la Administración Tributaria al emitir la Resolución Sancionatoria N° 1913/2011, aplicó normativa abrogada; que notificó a Michel Graciela Grace Mirtha como ex liquidadora de ENTB en lugar de Grace Caro Michel conforme acredita la Resolución Ministerial N° 137/09, y que también se solicitó se aclare la fecha de inscripción de la ex ENTB al Servicio de Impuestos Nacionales como contribuyente, lo que fue negado por la Autoridad General de Impugnación Tributaria.

I.2.3. El Ministerio de Comunicación no es el responsable del incumplimiento de la obligación tributaria por parte de la ex ENTB en liquidación.

Indicaron que el Ministerio demandante no es responsable del incumplimiento de las obligaciones tributarias de la ex ENTB en Liquidación, reiterando los mismos argumentos expuestos en los puntos anteriores, con la única aclaración, que de acuerdo con el DS 742 de 22 de diciembre de 2010, los pasivos de la ex ENTB debieron ser asumidos por el Ministerio de la Presidencia; empero, que por mandato del DS 793 de 15 de febrero de 2011, se transfirió la responsabilidad al Ministerio de Comunicación.

A continuación invocaron el art. 97.II párrafo sexto de la Ley 2492, así como los arts. 22 y 24 de la misma disposición legal, sosteniendo en virtud de ello, que la obligación tributaria es imputable al contribuyente, salvo que la misma hubiera sido legalmente transferida, pero que si no se cumple con este requisito, dicha obligación no puede ser considerada exigible; y que en el caso presente, al no figurar la obligación como pasivo transferido, no puede ser asumido por el Ministerio de Comunicación, precisando que la obligación tributaria tiene su origen en la “...PRESTACIÓN DE SERVICIOS NO FACTURADOS NI DECLARADOS EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA) E IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES (IT), DEL PERÍODO FISCAL ENERO DE 2008...” (sic).

I.2.4. Concluyen reiterando que el Ministerio de Comunicación no es responsable de la obligación tributaria, pues no se encuentra detallada en los pasivos registrados en los Estados Financieros de la ex ENTB en Liquidación, ello por imperio del DS 793, en relación con el DS 742.

Insistieron en que no se valoró la prueba presentada, constituida por los Estados Financieros de la ex ENTB al 31 de diciembre de 2010, el Informe ENTB-L N° 003/2012 de 20 de diciembre y la nota MIN. COM.DGAJ N° 063/2011 de 8 de septiembre, además de los DDSS 742 de 22 de diciembre de 2010 y 793 de 15 de febrero de 2011, además que la Resolución impugnada no recae sobre el incidente de nulidad interpuesto.

I.3. Petitorio.

Solicitan se declare probada la demanda y en consecuencia, nula y sin valor legal la Resolución AGIT-RJ 0802/2013 de 18 de junio, emitida por la Autoridad General de Impugnación Tributaria y la Resolución ARIT-LPZ/RA 0248/2013 de 28 de marzo, pronunciada por la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria La Paz, emergentes de la impugnación de la Resolución Sancionatoria N° 1913/2011 de 13 de diciembre, dictada por la Gerencia Distrital La Paz del Servicio de Impuestos Nacionales.

II. De la contestación a la demanda.

La AGIT, se apersonó al proceso y respondió negativamente con memorial presentado el 05 de mayo de 2014, que cursa de fs. 123 a 127, señalando que, no obstante que la Resolución Jerárquica impugnada está plena y claramente respaldada en sus fundamentos técnico-jurídicos, cabe remarcar y precisar lo siguiente:

Que tanto la instancia de alzada como la instancia jerárquica, al emitir las resoluciones correspondientes, efectuaron un análisis de hecho y de derecho, fundamentando las resoluciones en virtud a lo establecido en la normativa tributaria vigente y Decretos Supremos, dando respuesta a lo invocado por el recurrente en su recurso de alzada, de acuerdo a la SC 1289/2010, por lo que el argumento del sujeto pasivo carece de fundamento.

Por otra parte, manifestó que el 19 de agosto de 2011, la Administración Tributaria notificó mediante cédula a Michel Graciela Grace Mirtha, en representación de la ENTB en Liquidación, con el Auto Inicial de Sumario Contravencional N° 1179201086, por incumplimiento de la presentación de la información del Software RC-IVA (Da Vínci) Agentes de Retención, correspondiente al período fiscal julio de 2008.

Indicó que en virtud de lo anterior, se determinó la conducta del sujeto pasivo como Incumplimiento al Deber Formal de Información establecida en el art. 5 de la Resolución Normativa de Directorio (RND) N° 10-0029-05, sujeta a la sanción de UFV 5.000,- prevista en el punto 4.3. del numeral 4 del Anexo Consolidado de la Resolución Normativa de Directorio (RND) N° 10-0037-07.

Agregó que el 8 de septiembre de 2011, el Ministerio de Comunicación presentó descargos y que el 10 de diciembre de 2012, la Administración Tributaria notificó personalmente a ENTB en Liquidación con la Resolución Sancionatoria N° 1913/2011, a través de la cual le sancionó por Incumplimiento al Deber Formal de Información mensual proporcionada por sus dependientes, en aplicación de lo dispuesto por los numerales 6 y 8 del art. 70.I del art.71, así como por los arts. 162, 166 y 168 de la Ley 2492; por el art. 8 y por el inciso A), numeral 4, sub numeral 4.3. del Anexo Consolidado de la RND N° 10-0037-07 y por los artículos 4 y 5 de la RND N° 10-0029-05, respecto de dependientes con sueldos superiores a Bs. 7.000.- que imputen como pago a cuenta del RC-IVA, a cargo de la alícuota del IVA contenida en facturas o notas fiscales, correspondiente al período fiscal julio de 2008.

Que, en virtud de lo dispuesto por el DS 793, que designó al Ministerio de Comunicación como ente liquidador encargado de llevar a cabo las actividades necesarias, previstas en el DS 742, para la continuidad del proceso de liquidación de la ENTB, dicha Cartera de Estado asumió la responsabilidad de pago de la sanción, en su condición de tercero responsable, de conformidad con lo dispuesto por los arts. 27 y 28.5 de la Ley 2492, pues se trata de sanciones emergentes de obligaciones formales derivadas del patrimonio que administra.

En cuanto a lo alegado por los demandantes en sentido que la obligación no se encuentra registrada en los Estados Financieros presentados en calidad de descargo, expresó que dicho argumento no corresponde, pues dichos Estados Financieros consignan los activos y pasivos registrados al 31 de diciembre de 2010, mientras que la notificación con la Resolución Sancionatoria N° 1913, se efectuó el 10 de diciembre de 2012.

Agregó que sin perjuicio de lo expuesto, se evidencia que el memorial presentado por el Ministerio de Comunicación, presenta inconsistencias en su fundamentación, ya que señala que el período observado corresponde a enero de 2008, siendo que el período analizado en la Resolución Jerárquica es el que corresponde a julio de 2008, demostrando incongruencia en la demanda.

Manifestó que la Resolución impugnada fue dictada en sujeción a lo solicitado por las partes, los antecedentes del proceso y la normativa aplicable al caso, por lo que se ratifica en todos y cada uno de sus fundamentos.

Respecto del incidente de nulidad interpuesto, señaló que no es evidente que la Resolución pronunciada en recurso de alzada no se hubiera pronunciado sobre el incidente de nulidad referido, indicando que, de la revisión de la misma, se establece que dentro del Marco Normativo y Conclusiones, en su párrafo 3, se encuentra el pronunciamiento extrañando, no siendo evidente que la Resolución no se pronuncia sobre el incidente de nulidad interpuesto.

II.1. Petitorio.

La autoridad demandada, al considerar que los argumentos de la demanda no son evidentes, solicitó se declare improbada la misma y se mantenga firme y subsistente la Resolución Jerárquica impugnada en el presente proceso.

III. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES.

• III. 1. Que Administración Tributaria el 19 de agosto de 2011, mediante cédula notificó a Michel Graciela Grace Mirtha, en representación de ENTB en liquidación, con el Auto Inicial de Sumario Contravencional N°1179201086 de 11 de agosto de 2011, por incumplimiento de presentación de la información del Software RC-IVA (Da Vinci) Agentes de Retención correspondiente al periodo fiscal julio 2008; estableciendo su conducta como incumplimiento al Deber Formal de Información previsto en el art. 5 de la RND-10-0029-05, sujeto a la sanción de 5.000 UFV’s prevista en el punto 4.3. del Numeral 4 del Anexo Consolidado de la RND-10-0037-07; asimismo, otorgó el plazo de veinte días a partir de la notificación del mismo para la presentación de descargos.

• Mediante Nota con CITE: MIN.COM-DGAJ-N°063/2011 el 8 de septiembre de 2011, Ministerio de Comunicación, presentó como descargo al Auto Inicial de Sumario Contravencional N° 1179201086 y otros, la Nota de Informe DGAA/U.fl:1N/N°073/2011, según consta en Acta de Recepción de la misma fecha.

• El 27 de octubre de 2011, la Administración Tributaria emitió el Informe SIN/GDLP/DF/GAISC/INF/5964/2011, el cual concluyó que el Agente de Retención ENTB, a través del Ministerio de Comunicación presentó descargos no válidos, por lo que confirma el incumplimiento al deber formal establecido en la RND 10-0029-05 para el periodo julio de 2008.

• El 10 de diciembre de 2012, la AT notificó personalmente a ENTB en liquidación con la Resolución Sancionatoria N° 1913/2011 de 13 de diciembre, la cual sanciona al contribuyente con una multa de 5.000 UFV’s por incumplimiento al deber formal de presentar la información electrónica proporcionada mensualmente por sus dependientes mediante "Software RC-IVA (Da Vinci) Agentes de Retención" en aplicación a lo dispuesto en los Numerales 6 y 8 del art. 70.I, arts. 71, 162, 166 y 168 de la Ley 2492 CTB; art. 8 y Anexo Inciso A), Numeral 4, Sub Numeral 4.3. de la RND N° 10-0037-07 y arts. 4 y 5 de la RND 10-0029-05.

• Luego, el Ministerio de Comunicación, interpuso recurso de alzada contra la Resolución Sancionatoria señalada precedentemente, el cual fue resuelto mediante la Resolución de Recurso de Alzada ARIT-LPZ/RA 0248/2013 de 1 de abril, por la que se decidió confirmar la sanción impuesta de UFV 5.000,- prevista en el numeral 4.3 del inciso A) del Anexo de la Resolución Normativa de Directorio (RND) N° 10-0037-07 por incumplimiento de Deberes Formales, al omitir consolidar la información electrónica referida a sus dependientes utilizando el Software RC-IVA (Da Vinci) Agentes de Retención y remitir mensualmente al SIN mediante el sitio Web de Impuestos Nacionales o presentar el medio magnético respectivo en los plazos establecidos por ley, correspondiente al período fiscal julio de 2008.

• Contra tal determinación, los representantes legales del Ministerio de Comunicación, interpusieron recurso jerárquico, el que mereció la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0802/2013 de 18 de junio, que resolvió confirmar la Resolución de Recurso de Alzada; en consecuencia, mantiene firme y subsistente la Resolución Sancionatoria N° 1913/2011 de 13 de diciembre.

• III.2. En el curso del proceso contencioso administrativo, se dio cumplimiento al procedimiento de puro derecho señalado en los arts. 781 y 354.II y III del Código de Procedimiento Civil (CPC).

• III.3. Asimismo se apersonó el tercero interesado conforme consta a fs. 77 y vta., así concluido el trámite, a fs. 138 se decretó el correspondiente “Autos para Sentencia”.

IV. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO.

La problemática legal sujeta a resolución el presente proceso contencioso administrativo se circunscribe a los siguientes puntos de controversia: 1) Si la Autoridad General de Impugnación Tributaria, al pronunciar la Resolución impugnada, vulneró el derecho al debido proceso y el principio de congruencia; 2) Si la autoridad demandada incurrió en falta de valoración de la prueba, causando indefensión y errónea aplicación de la ley al Ministerio demandante; 3) Si se produjo falta de fundamentación en la Resolución de Recurso de Alzada, con respecto al incidente de nulidad interpuesto por el Ministerio de Comunicación; y, 4) Si el Ministerio de Comunicación es responsable de los pasivos y del incumplimiento de deberes formales por la ex Empresa Nacional de Televisión Boliviana.

IV.1. Sobre el Proceso Contencioso Administrativo

El Proceso Contencioso Administrativo, constituye una garantía formal que beneficia al sujeto administrado, librándolo del abuso de poder que los detentadores del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración considere le sean gravosos, para lograr así el restablecimiento de sus derechos lesionados con la interposición precisamente del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa, conforme al mandato del art. 778 del CPC, el cual establece: “El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente el acto administrativo y agotando ante este Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado”.

Quedando establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo y reconocida la competencia de este Tribunal Supremo, en su Sala Plena, para la resolución de la controversia, por la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de juicio ordinario de puro derecho en única instancia, no teniendo una etapa probatoria, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico; por consiguiente, se procede a analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por el demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por AGIT; todo esto al tenor de lo dispuesto por el arts. 6 de la Ley 620.

IV.2. Sobre si se vulneró el derecho al debido proceso y el principio de congruencia.

Inicialmente es menester señalar que el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 1860/2014 de 25 de septiembre, reiteró que: “La SC 0486/2010-R de 5 de julio, establece y concatena el debido proceso con el principio de congruencia, refiriéndose a los siguientes aspectos señalados en dicha sentencia: 'La Constitución Política del Estado, en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía; es decir, está reconocido por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, un principio procesal y una garantía de la administración de justicia. De ello, se desprende el debido proceso como derecho fundamental autónomo, indirecto o garantía, que a decir de Carlos Bernal Pulido en «El Derecho de los Derechos»: «El derecho fundamental al debido proceso protege las facultades del individuo para participar en los procedimientos del Estado constitucional democrático y el ejercicio dentro del marco de dichos procedimientos de las facultades de hacer argumentaciones, afirmaciones, aportar pruebas, y las capacidades de rebatir los argumentos de los demás y de autocriticarse (…) es un mecanismo para la protección de otros derechos fundamentales en el estado democrático…»'”, de lo que se concluye que la congruencia deviene como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución.

Con ese preámbulo, en el caso de autos, de la revisión del recurso de alzada deducido por el Ministerio de Comunicación cursante de fs. 39 a 41 vta. del Anexo 1, se establece que como fundamentos fácticos, se alegó como fundamentos legales la aplicación de los Decretos Supremos 074 de 15 de abril de 2009, 742 de 22 de diciembre de 2010 y 793 de 15 de febrero de 2011, luego de una serie de consideración acerca de las características y condiciones para la interposición de recurso de alzada, señalaron que el Ministerio de Comunicación no es responsable del incumplimiento en que incurrió la ENTB en Liquidación y que se produjo la extemporánea emisión de la Resolución Sancionatoria N° 1913/2011 de 13 de diciembre.

En ese marco, la Resolución de Recurso de Alzada ARIT-LPZ/RA 0248/2013, que cursa de fs. 84 a 92 del Anexo 1, en su acápite Marco Normativo y Conclusiones, en relación con la supuesta emisión extemporánea de la referida Resolución Sancionatoria, señaló en la página 9 de 17: “El recurrente realizó una simple invocación a la nulidad de lo actuado, en sentido que la Resolución Sancionatoria impugnada se habría emitido con posterioridad a los 20 días que señala el artículo 168; sin embargo, es necesario aclarar que si bien existe una diferencia de más de los 20 días que establece el artículo 168 de la Ley 2492, entre la notificación del Auto Inicial de Sumario Contravencional (19 de agosto de 2011) y la emisión de la Resolución Sancionatoria N° 1913/2011 (13 de diciembre de 2011), éste hecho no es causal de nulidad; por otra parte, es necesario aclarar a la institución recurrente que la Resolución sancionatoria impugnada fue notificada el 10 de diciembre de 2012 y no el 19 de agosto de 2011, como afirma erróneamente en su Recurso de Alzada; lo que ocasionó que la representante legal del Ministerio de Comunicación interpusiera el Recurso de Alzada en el término legal de 20 días dispuesto en el artículo 143 de la Ley 2492, lo que acredita que efectivamente, tuvo pleno conocimiento de las actuaciones de la Administración Tributaria, en este sentido se demuestra que en ningún momento se vulneró el derecho a la defensa ni debido proceso; bajo esas circunstancias, corresponde desestimar la nulidad solicitada”.